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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
同心圆理论视阈下环境公益诉讼原告主体的建构
【英文标题】 The Construction of Plaintiff in Environmental Public Interest Litigation from the Perspective of Concentric Circle Theory
【作者】 刘韵【作者单位】 厦门大学法学院,福建厦门361005
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境公益诉讼;原告;同心圆理论;实践困境;优化路径
【英文关键词】 environmental public interest litigation; plaintiff; concentric circle theory; optimal path
【文章编码】 1008-407X(2018)01-0093-0【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 93
【摘要】

当前,环境信访案件在内的环境维权异化方式与环境公益诉讼案件之间巨大的数量差,以及诉讼进程中出现的诸多新问题,表明环境公益诉讼并未达致其制度目的。政府、司法、社会间缺乏良性互动导致诉讼过程中的碎片化问题突出。对此,可以借鉴同心圆理论,即环境公益诉讼程序应建构以社会组织为主导,赋予公民、检察机关间接起诉权,行政机关适度参与的基本模式,在环境公益诉讼中实现多元化主体间的最优搭配,形成政府、司法、社会各守其位、各尽其责的立体治理模式。

【英文摘要】

Currently, a huge difference exists between the alternative ways of environmental rights protection in environmental petition cases environmental public interest litigation cases, and many new problems arise in the course of litigation. This shows that environmental public interest litigation does not achieve its purpose. What’s more, the lack of positive interaction among government, judiciary and society makes the fragmentation problems in the course of litigation more obvious. Drawing upon the concentric circle theory, this paper proposes that environmental public interest litigation should construct a basic model, wherein social organizations act as the leading power, citizens and procuratorial offices exercise the indirect right of prosecution and administrative offices may participate moderately. Thus, the optimal match between the diversified subjects can be achieved in the environmental public interest litigation, and a three-dimensional governance model can be formulated, wherein government, judiciary and society all take their places and fulfill their duties.

【全文】法宝引证码CLI.A.1233429    
  
  人类社会发展史在某种程度上是一部生态破坏史、环境污染史。早在14世纪,英国就注意到了煤炭污染;18世纪末,工业革命标志着人类由农业社会进入到工业社会,社会经济迅猛发展的同时,自然环境也遭受到巨大破坏。20世纪中后期,基于人类生存权之保障与社会国理念之兴起与发展,在保障人民基本生存条件后,进一步要求生存环境品质得到保障。因此,“人类有保有生存最低限度保障的权利”与“人类有生存在不受污染环境下的权利”,环境保护的拥有、永续环境的追求已成为人类生存发展的应有之义。环境公益诉讼是国家引入司法力量、社会力量与政府失灵、市场失灵之间的抗衡,是对社会资源的重新分配。美国于20世纪70年代初确立了与此相似的“公民诉讼”制度,欧洲多国、日本、印度、我国台湾地区等先后建立了相关制度。《中国共产党十八届中央委员会第五次全体会议公报》首次提及“绿色”、“共享”之内涵,绿色发展成为我国发展的新方向。2012年修订的《民事诉讼法》第55条第一次对公益诉讼作出规定。2015年7月,全国人大常委会颁布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《试点决定》),明确了检察机关成为公益诉讼的重要主体。但相较于环境司法案件的持续偏低,在环境信访办收到书面来信、接待来访批次上,2013年较2012年分别增长27%,70%{1},2014年较2013年分别增加30%,50%{2},这从某方面反映出环境公益诉讼制度并未达致其制度目的。本文立足环境公益诉讼司法实践,以同心圆理论为切入点,主要从司法实践运行层面进行探讨,试图揭示出当前环境公益诉讼的局限,同时进一步找出解决问题的可能路径。
  一、环境公益诉讼之实践现状
  自2012年明确环境公益诉讼制度,2015年《试点决定》颁布后,环境民事公益诉讼受案情况总体上表现为覆盖区域扩大,法院受理案件数量增多。如表1所示,环境民事公益诉讼受案区域有一定程度拓宽,从《试点决定》颁布前的2个地区发展到颁布后的7个地区。同时,案件受理数量分布情况为:2013年受理1件,2014年受理10件,2015年受理9件,2016年1月至10月受理12件,数量呈现稳步上升态势。
  表1 地域分布情况

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│时间          │《试点决定》颁布前   │《试点决定》颁布后   │
│地区          │            │            │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│江苏          │9件           │14件          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│福建          │1件           │1件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│广东          │0件           │3件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│山东          │0件           │1件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│甘肃          │0件           │1件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│宁夏          │0件           │1件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│云南          │0件           │1件           │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│总量          │10件          │22件          │
└────────────┴────────────┴────────────┘

  注:本文数据来源于裁判文书网和北大法宝统计所得。
  环境公益诉讼呈现出以下发展趋势:
  (1)原告以社会组织为主,同时发展为社会组织与其他机构联合起诉之模式。联合起诉模式主要适用于诉讼周期长、取证难、费用高等案件,在一定程度上起到了整合资源、提高效率、提高胜诉率的作用。如图1所示,社会组织作为原告(单独原告或共同原告)参与的案件有25件,78.1%的案件由社会组织提起。同时,还出现了以社会组织和政府部门、全国性知名社会组织和立案法院当地社会组织作为共同原告的起诉主体模式。前者如福建省连城县人民法院审理的连城县林业局、龙岩市水土保持学会与黄永华、滕继能等11人环境污染侵权纠纷一案,连城县林业局作为国家授权的法定林业资源行政管理部门与龙岩市水土保持学会以共同原告身份起诉。后者如福建省南平市中级人民法院审理的北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等人环境纠纷一案,作为中国文化书院分支机构且已在全国提起多起环境公益诉讼的自然之友环境研究所与福建当地社会组织——绿家园环境友好中心作为共同原告提起诉讼。
  图1 原告类型
  (2)检察机关以多重身份参与环境民事公益诉讼,其作为“体制内人员”与作为“体制外人员”的社会组织成为起诉的主力军。我国检察机关多重性的职责决定了其以多重性身份参与环境公益诉讼。2015年7月2日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》),确定检察机关提起公益诉讼的案件范围为环境污染、食品药品安全领域等损害社会公共利益案件,同时要求起诉前应履行前置程序,包括支持起诉和督促起诉在内的诉前程序,虽然不具有强制执行力,但具有简便性和高效性之优势,在实践中发挥了重要作用,补强了其他原告主体的诉讼空白。根据统计,《试点方案》颁布前,检察机关主要以支持起诉人参与诉讼;《试点方案》颁布后,检察机关根据不同案件的具体情况,选择以支持起诉人或起诉人参与诉讼。同时检察机关参与诉讼的范围更广、力度更大,检察机关参与诉讼的比例由颁布前的63.6%增长为颁布后的76.2%。检察机关主要通过以下3种方式参与公益诉讼:①直接起诉,检察机关直接作为原告提起民事诉讼;②支持起诉,检察机关在必要情形下,可以支持起诉人,给原告提供法律上的帮助;③督促起诉,当相关部门疏于行使起诉权时,检察机关可通过发出督促起诉函,督促其尽快起诉。
  (3)行政机关有限参与环境公益诉讼。《民事诉讼法》明确“法律规定的机关”可以提起公益诉讼,但样本数据显示,行政机关起诉的数量远低于社会组织和检察机关。在32起样本案件中,行政机关以原告身份提起诉讼3起,其中2起以单独原告提起,余下1起和社会组织以共同原告提起。行政机关对以原告方式参与诉讼存在诸多顾虑。其一,鉴于与实施污染行为的企业间可能存在利益关系,相较于直接、激烈、后果难以由己控制的起诉方式,行政机关更愿采取行政处罚对相关企业予以惩戒;其二,环境污染事件之发生,多少都与环境监管机关的管理乏力、管理失位、管理错位有一定关系,行政机关在环境事故责任追究上往往难辞其咎。如上文提到的,北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等人环境纠纷一案,双方当事人的争论焦点之一便是作为第三人参与诉讼的福建省南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局是否应承担相应的民事责任。
  二、环境公益诉讼实践之局限
  在立法确认环境公益诉讼制度后,环境司法取得了一定实效。但我们应清醒地认识到,作为处于社会急剧转型、经济迅猛发展、公民维权意识增强、公益诉讼初步确立的中国,环境公益诉讼案件数量在未来一段时间内保持上升趋势乃是客观规律,诉讼参与人更多是基于环境公益诉讼固有特点而作出的单一性选择,并不能说明环境公益诉讼达到了制度设计之目的。囿于现阶段立法不完备、体制不健全、司法不成熟、市民社会发展程度低等主客观原因,短时间内环境公益诉讼很难在全国范围成为环境保护之普遍性、常规性的行为选择,环境公益诉讼的良序发展仍然任重道远。在前述看上去“向好”的数据背后,依然存在诸多问题,这些问题隐藏着包括地方经济发展与环境保护、环境执法与环境司法、个人私益与社会公益等多类关系间巨大的、难以完全调和的冲突。在诉讼主体方面突出表现为以下局限:
  (1)起诉的社会组织较为集中,且一般都具有“官方背景”。在由社会组织起诉的25起案件中,只有9家不同社会组织作为原告,其中,中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起9起,自然之友环境研究所和中华环境保护联合会各自提起4起,这3家社会组织提起的环境公益诉讼占据样本案件中由社会组织起诉案件的68%(见图2)。而在这9家社会组织中,具有“官方背景”的至少有7家,如中华环境保护联合会{3},其他具有“官方背景”的社会组织则大多是各地党委、政府、司法机关牵头成立的环境保护协会。“就在市场化改革逐步摒弃经济领域之中的计划管理体制的同时,在中国的社会领域中却正在‘从无到有’地建设社团的计划管理体制”{4}。半官方机构性质之社会组织亦可能因人事或资金受制于主管机关,而有欠缺独立性之疑虑,且如若政府财源不足,亦难能提高补助金额,同时地方政府受制于经济增长之累,半官方社会组织难以对大型企业采取实际有效行动。倘若民间社会组织难以成为起诉主体,则社会组织之起诉权难免被“官方、半官方社会组织”垄断,使得环境公益诉讼从立案开始便受到政府牵制,缺乏独立性。2011年,随着《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》颁布,国家对包括公益慈善类、社会福利类、社会服务类在内的社会组织的登记程序得到简化,包括与环境保护有关的社会组织均呈现出良好的发展态势,“我国社会组织在数量增长、社会参与、组织建构和活动领域等各个方面,都展现出旺盛的生命力”{5},但却多而不强、小且不专。大多数社会组织只能在边缘地带提供一些零散的服务,而且处于严格的“非政治化状态”,可以说是“只服务,不挑战”、“只帮忙、不添乱”,可谓“拾遗补缺”{6}。全国约有700家社会组织有提起环境公益诉讼的资格{7},但由于起诉成本高,专业人才及专业知识匮乏,我国民间环保组织因经费严重不足,生存困难{8},他们没有能力、没有动力起诉。申言之,有能力提起诉讼之社会组织大都缺乏独立,有资格提起诉讼之社会组织大多缺乏能力。
  (2)被告多为中小私营企业或个人,难以对“污染钉子户”的大型企业产生实质性的威慑力。本文所列样本数据中,被告为个人的有17起,被告为企业的有12起,企业和个人作为共同被告的有3起。鉴于我国立法、司法、行政之间的关系,各地政府在行政过程中极力避免诉诸公堂,检察机关也主动避免与行政机关产生直接冲突。作为“污染钉子户”的大型企业往往是地方纳税大户,它们的兴亡与否直接影响到地方财政收入和当地经济增长,对其提起诉讼的主客观阻力较大。根据公众环境研究中心的统计发现,与环境污染最有关系的200多家上市企业多是大型国有企业{9}。然而,在以企业为被告(单独被告或共同被告)的15起案件中,均为私营中小型企业。未被纳入本文讨论样本的1起以大型国有企业为被告的案件是中华环境保护联合会作为原告,中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司为被告的环境污染责任纠纷案,该案被北京市第二中级人民法院以中华环保联合会暂不具备原告主体资格而驳回起诉。尽管彼时中华环境保护联合会已在全国范围内提起10余起公益诉讼案件,且部分诉讼案件被收录到《最高人民法院公报》{10},但法院以这些案件均为2012年修改的《民事诉讼法》实施之前受理,目前尚无法律规定中华环保联合会可以对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼为由,驳回起诉,法院立案随意性可见一斑。《试点方案》颁布后,检察机关起诉的4起企业为被告的案件中,被告皆为私营企业。如徐州市中级法院审理的徐州市检察院起诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染案,被告只是当地一家私营小型造纸厂{11}。
  图2 提起诉讼的社会组织情况
  三、环境公益诉讼主体之优化路径北大法宝,版权所有
  畸形的唯经济增长观、缺失的制度规范、匮乏的专业技术资源乃是环境公益诉讼实践局限产生的不可忽视之主要原因。如何化解上述问题多年以来似无良策,因此,突破已有的路径依赖,拓展公益诉讼运作之理论基础,或许可以提供一个更具可行性的合理化进路。
  1.环境公益诉讼之宏观建构——同心圆模式
  环境公益诉讼的有序进行,需要多方协调参与、互为补充、形成合力。公民及其初级集合体、社会组织、检察机关、行政机关均是环境民事公益诉讼合理有序进行的缺一不可的力量,应着力构建多元化主体间的相互衔接、配合、补充机制,鉴于各主体间不同的功能特点,在适用时应设置一定层级。在此,我们可以借助同心圆理论来更好地阐释多元化的合理性。
  同心圆理论作为城市地域结构的基本理论之一,它最初指城市土地利用的功能分区,环绕市中心呈同心圆带向外扩展的结构模式{12}。同心圆理论最初被用来预测城市社会结构在同心圆中发展状况。根据同心圆理论,城市增长在围绕以中央商业区为圆心的圆形区域向外传播,根据增长区域距离中央商业区的不同距离创建同心圆。美国哲学和法学教授彼得·温兹(Peter Wenz)在《环境正义论》中将同心圆理论(the concentric circle theory)描述为个人对他者所负义务的数量与程度由亲密性而定,认为环境正义就是人类行为亲密性偏好选择。对于更靠近同心圆里层的他者,应负有更强烈或更多的义务满足其偏好{13}。同心圆结构在具体内容上表现出开放性的特质,这点充分地表达在基于目的规定而设计的各个细部机制上。在环境公益诉讼起诉主体同心圆结构里,首先设计了一个以生态环境为核心,以相关诉讼主体为各圆周的同心圆结构,这个同心圆会随着处理的流程由最内层延伸到最外层,尽量满足不同有关起诉主体发挥自身机能的需要。同心圆结构有其柔软的特性,这种柔软的特性能更好地应对外部的变化,更适应变化的社会局势。亦即,同心圆理论下的多元化起诉主体的基本结构是一个参与流程与滚动于流程中的同心圆模式。
  环境公益诉讼的立法目的是为了引入司法的力量以更加有效地保护环境,而社会组织的参与,也是在一定程度上实现公众对与自己切身利益相关事物的社会治理。根据同心圆理论,结合我国当前实际,应以生态环境为同心圆的核

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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