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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
关于在中国设立“国家人权机构”的几点思考
【英文标题】 On the Establishment of a National Human Rights Institution in China
【作者】 张伟【作者单位】 中国政法大学
【分类】 法律社会学【中文关键词】 中国;国家人权机构
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 130
【摘要】

自2004年以来,一些国内外的专家和学者在徐显明教授的带领下,对亚太地区和欧洲的依照联合国“巴黎原则”设立的国家人权机构进行了细致的考察,以期从中探索一个适合中国国情的模式。首先,作为一个联合国安理会常任理事国,中国担负着依据联合国条约履行国际法律义务的责任。一些核心条约机构建议中国设立国家人权机构的号召值得我们注意,并采取措施予以积极的回应。在此基础上,考虑设立国家人权机构的过程中,亚太地区其他国家的经验和教训值得我们借鉴。最后特别需要强调的是,国家人权机构模式只是对现有人权保护机制的一个有益的补充,将会为人权的促进和保护事业带来新机。

【英文摘要】

Since 2004, a group of domestic and international experts has been working with Prof.Xianming Xu to examine the work of National Human Rights Institutions (NIs) in Asia Pacific and Europe,and hoping to seek the possible models for China to set up a similar institution. First of all, as a member of the UN Security Council,China receives a serious responsibility to honor her international human rights treaties’ obligations. Several calling from the core UN treaty bodies raised heavy attention, and expected to be answered. Based on this fact, during the process of considering the establishment of a NI, the existing institutions in Asia Pacific lends us valuable experiences and lessons to be learned. In the end, what is particular to be mentioned is that the NI model is an extra plus to the existing human rights protection mechanisms, and brings new opportunities to better protect and promote human rights.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157358    
  
  自2004年以来,在组织中国政法大学教授们撰写完成宪法修正案的专家意见后,徐显明教授又带领法大“国家人权机构项目组”,邀请了国内外近百位专家和学者,召开了数十次研讨会,进行了长达7年的科学研究工作,探索加快解决社会突出矛盾的有效机制。起初,一些专家建议,在人民代表大会内部设立人权委员会之类的专门委员会,以便从立法的源头杜绝可能侵犯人权的法律出台。随着时间的推移,与会的专家和学者们逐渐认识到,议会下属委员会并不是“巴黎原则”所倡导设立的独立的国家人权机构;中国有必要接受联合国多个条约机构的建议,完全依照联合国“巴黎原则”的指导意见,设立独立的促进和保护人权的国家人权机构。{1}
  一、人权条约机构对中国设立国家人权机构的各项建议
  我国先后加入了二十多项国际人权公约。依据核心人权公约的规定,各成员国有义务向公约的专家委员会递交有关履约情况的政府报告,委员会根据条约的规定,独立地审查这些政府报告,并发表相关的意见。这些意见虽然不具有严格的法律约束力,但对各国的人权事业的发展具有指导意义。
  (一)儿童权利委员会
  1996年5月,在审议了中国提交的首次报告后,联合国儿童权利委员会第一个在其最后意见中,建议中国“考虑可否设立一个独立的机构,例如设置儿童权利监督专员等。此种机制不仅能在监督儿童权利领域包括在福利、教育和少年司法领域开展工作的机构方面发挥重要的作用,而且也能有助于更快地发现这些领域出现的问题,以使这些问题得到妥善的解决”{2}。显然,儿童权利委员会此时考虑中国参考的模式与最早在北欧国家出现的议会监察专员的模式非常接近。但随着时间的推移,儿童权利委员会在其针对中国的第二报告所提出的建议显得更加具体和确切,并明确了建立这样的机构应该遵循联合国的“巴黎原则”。
  在其针对中国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区的)的结论性意见中,“委员会注意到,大陆各部委可以接受公众的申诉,但委员会对缺乏一个独立的、明确授权负责监测《公约》落实情况的国家人权机构表示关注。它同样对缺乏一个独立的、明确授权负责维护中国大陆以及香港和澳门特区儿童权利的国家人权机构表示遗憾”{3}
  委员会建议“缔约国在大陆、香港特区和澳门特区建立国家级机构,其中包括明确责成其根据1993年12月20日联合国大会第48/134号决议所附的关于增加(促进)和保护人权的国家人权机构地位的原则(“巴黎原则”)监测儿童权利状况及中央、省区、地方各级实施《公约》的情况。委员会提请缔约国注意委员会关于独立的国家人权机构作用的第2号一般性意见(2002年),指出此种人权机构应有权受理、调查和处理公众申诉,包括儿童个人的申诉,并应向其提供足够的财力、人力和物力。在香港特区,此种机构可作为现有的申诉专员公署的专门分支机构”{4}
  (二)经济、社会和文化权利委员会
  2005年5月,经济、社会和文化权利委员会在审议了中华人民共和国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区)关于履约情况的首次报告后,在针对中国的意见和建议中,“委员会建议缔约国通过一项国家人权行动计划,并在下次定期报告中报告该计划在缔约国促进和保护经济、社会、文化权利的情况。在这方面,委员会建议缔约国考虑根据巴黎原则(大会1991年第48/134号决议,附件),设立国家人权委员会”{5}
  在对香港特别行政区主要关注问题中,委员会特别重申“(香港特别行政区)缺少一个授权广泛的人权机构,但委员会注意到香港特区有关平等机会委员会具有相似职能的立场”{6}。
  显然,经济、社会和文化权利委员会虽然没有如儿童权利委员会那样以例举的方式建议国家人权机构应该具备哪些职权,却将以“巴黎原则”为基础设立的机构命名为“国家人权委员会”。单独从名称上看,该委员会已经抛弃了儿童权利委员会于1996年提出的北欧模式,而更加倾向于亚太地区各国采用的“人权委员会”模式。法小宝
  (三)《残疾人权利公约》需要履行的国际法义务
  2006年12月13日,联合国通过,并于2007年3月30日开放签署《残疾人权利公约和任择议定书》(以下简称《公约》)。中国于公开签署日当天签署了该公约,并于2008年8月1日完成该公约的批准手续。《公约》第33条“国家实施和监测”部分第1款要求:“缔约国应当按照本国建制,在政府内制定一个或多个协调中心,负责有关实施本公约的事项,并应当适当考虑在政府内设立或指定一个协调机制,以便利在不同部门和不同级别采取有关行动。”
  在设立政府方面的协调机制外,《公约》第33条第2款进一步提出:“缔约国应当按照本国法律制度和行政制度,酌情在国内维持、加强、制定或设立一个框架,包括一个或多个独立机制,以促进、保护和监测本公约的实施。在指定或建立这一机制时,缔约国应当考虑与保护和促进人权的国家机构的地位和运作有关的原则。”依据此规定,公约成员国在设立独立的监督机构时,应当参照“巴黎原则”的规定规划该机构的各项职权和地位。对于那些已经具有依照“巴黎原则”设立的国家人权机构的国家来讲,它们可以选择将监测残疾人公约的任务赋予这些已经成立的机构,也可以选择依照“巴黎原则”设立一个独立的专门机构。对于没有国家人权机构的国家来讲,也会面临相同的政治选择。要么设立一个职权范围广泛的促进和保护人权的国家机构,要么仅设立一个负责监测残疾人权利公约的独立机构。在作者看来,无论采取哪种方式,以“巴黎原则”为基础设立的独立的国家人权机构都将会对人权的促进和保障事业做出积极的贡献。
  由于“巴黎原则”强调民间社会(非政府组织)参与国家人权机构的重要性,《公约》第33条第2款特别要求“民间社会,特别是残疾人及其代表组织,应当获邀参加并充分参与监测进程”。
  中国政府一直在积极推进和起草《残疾人权利公约和任择议定书》。我们有理由相信,中国将从中国人权促进和保护工作的大局出发,结合中国的实际情况,依照“巴黎原则”的规定设立独立的监测该公约实施情况的国内人权保护机制。但现在不明朗的是,中国是否会借此机会建立一个全面促进和保护人权的国家人权机构,负责监督和实施联合国各人权条约在中国的实施。这在很大程度上是一个政治性的选择。但显然一个被赋予广泛职权的国家人权机构能够在更广泛的层面上改善和推进中国的人权建设事业。
  二、对中国设立国家人权机构的几点思考
  “巴黎原则”鼓励各国从本国的实际情况出发,规划和设计国家人权机构。在此基础上,本文作者在研究亚太地区和欧洲国家人权机构的基础上,对在中国如何设立国家人权机构作出以下思考。
  (一

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【参考文献】

{1}参见徐显明、张立伟、张伟:《“国家人权保障机构研究”国际研讨会综述》,《人权》2004年第6期;韩大元:《国家人权保护义务与国家人权机构的功能》,《法学论坛》2005年第6期;徐显明:《试论设立国家人权机构的必要性》,载《人权研究》(第6卷),山东人民出版社2007年版;郭少峰、徐春柳:《中国人权研究会副会长陈士球:“成立国家人权机构是方向”》,《新京报》2008年4月22日;万鄂湘、杨帅:《论国家人权机构与司法机关的关系》,《法学评论》2010年第5期。

{2}联合国儿童权利公约委员会:《儿童权利委员会第十二届会议审议缔约国根据<公约>第44条提交的报告—儿童权利委员会的最后意见:中国》,1996年,CRC/C/15/Add. 56,第26段。我我我什么都没做

{3}联合国儿童权利公约委员会:《儿童权利委员会第四十届会议审议缔约国根据<儿童权利公约>第44条提交的报告—结论性意见:中国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区)》,2005年,CRC/C/CHN/CO/2,第16段。

{4}联合国儿童权利公约委员会:《儿童权利委员会第四十届会议审议缔约国根据<儿童权利公约>第44条提交的报告—结论性意见:中国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区)》,第17段。

{5}联合国经济及社会理事会:《经济、社会和文化权利委员会第三十四届会议审议缔约国根据<公约>第16条和第17条提交的报告—经济、社会和文化权利委员会的结论性意见:中华人民共和国(包括香港和澳门)》,2005年,E/C.12/1/Add. 107,第41段。

{6}联合国经济及社会理事会:《经济、社会和文化权利委员会第三十四届会议审议缔约国根据<公约>第16条和第17条提交的报告—经济、社会和文化权利委员会的结论性意见:中华人民共和国(包括香港和澳门)》,第78段。香港的一些非政府组织一直在积极争取特区政府同意依据“巴黎原则”设立人权委员会。有关详情请参见Hong Kong Human Rights Monitor, A proposal to the Establishment of Human Rights Commission in Hong Kong A NGO Consultative Version,立法会CB (2)1069/06-07(01)号文件,November 2006。

{7}参见布莱恩·伯德金著:《亚太地区国家人权机构》,王建玲、徐文博等译,中国政法大学出版社2010年版,第5页。

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