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【期刊名称】 《法学杂志》
论行政行为的附款
【作者】 王春波【作者单位】 浙江大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政行为附款 内涵 类型 瑕疵 救济
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 58
【摘要】

行政行为的附款,即为限制主行政行为的效力而附加的意思表示,是现代行政管制的重要手段。附款涉及较多的行政法基础问题,包括权利保护、依法行政、行政权与司法权的关系等。本文就附款的内涵及其法理基础.附款的类型、瑕疵、法律救济等展开论述。

【全文】法宝引证码CLI.A.110014    
  行政行为附款,在大陆法系国家和地区有较为深入的研究。而在我国,对附款的研究几乎是空白,但在我国行政管理领域,特别是在行政许可领域,附款行政行为已在不知不觉中运用着。为此,本文以大陆法系的附款行政行为理论为参照,就附款的内涵及其法理基础、附款的类型及辨析、附款的适法性及其法律保护等问题进行阐述,以期对附款行政行为理论在我国的发展有所裨益。
  一、附款的内涵及其法理基础
  (一)附款的内涵
  行政行为的附款,源于德国民法学上的附款概念(Nebenbestimung)。传统行政法对附款的定义是:为了限制行为的效果而在意思表示的主要内容上附加的从属性意思表示。[1]现代行政法多将附款解释为:行政主体在行政法规范以外规定的、其成就与否决定法律行为效力或消灭的、某种将来发生的法律事实。[2]附款到底是什么,在大陆法系各国之间,甚至于各国内部并未达成一致的认识。笔者以为,对行政行为附款内涵的把握,必须结合其起源及行政权运作的特点,采取以下标准:
  一是范围上,附款只限于具体行政行为领域。行政行为的附款是行政主体对相对人直接产生法律效果而做出的约束与限制,这与民事行为主体对民事法律行为对相对方的效果附加是一致的,而抽象行政行为并不直接对相对人的权利义务产生影响,我们首先必须将行政行为的附款排除在行政主体的抽象行政行为之外,所以对于抽象行政行为中的附则的规定不是我们所讲的行政行为的附款。
  二是对象上,附款针对的是行为效力,而非行为内容的具体规定。民法上法律行为的附条件,其条件是对民事法律行为效力的限制,并非针对民事法律行为内容本身,条件的成就、期限的到来,影响的是行为的效力,也即对行为内容整体性的影响,并非对内容的修修补补。同样,行政行为附款的限制,是对主行政行为效力的限制,而并非是对其具体内容的规定或部分许可。
  三是时间上,附款必须与原具体行政行为同时做出,只存在于具体行政行为之中。事后修正的所谓的“附款”均不是我们所讨论的附款。
  综上,笔者以为,所谓行政行为的附款是指行政主体在不违背法律精神和目的的前提下,在作出具体行政行为的同时,为限制具体行政行为效力所附加的意思表示。
  (二)对附款法理基础之分析快醒醒开学了
  1.从规范层面看,行政自由裁量权的存在是行政行为附款存在的基础。法律语言的抽象和概括性,以及社会情势的复杂性,决定了行政自由裁量存在的必要性。行政自由裁量大致可分为“是否行为”和“如何行为”两大类。其中,“是否行为”指行政主体在是否作出某种行为上的一种裁量,“如何行为”是行政主体在怎样做具体行为上的一种裁量。而行政行为的附款则是基于行政主体的自由裁量权而作出的。德国《行政程序法》第36条第2款规定,对于裁量行政行为,附款原则上具有适法性,即如果行政机关对是否作出行政行为享有裁量权,那么它就有权作出附款的行政行为。而对于羁束行政行为,附款原则上不适用,只有在法律有例外规定的情况下才可以附加附款。
  2.从现实层面看,现代行政的发展使附款的存在成为必要。现代行政越来越显示出向服务行政和福利行政发展的趋势。德国法学家厄斯特·福斯多夫(Ernst Forsthoff)首先提出了“服务行政”的理论,他所倡导的“生存照顾”已成为现代国家行政任务重心之所在。因此,当仅有法律既定事项,行政机关在对作出许可、发放执照等而犹豫不决时,可以通过附加附款来应对事态。行政机关无须拒绝申请,而是可以附带特定的保留发放许可,行政机关不说严格的“不”,而是说有限制的“可以,但是……”即发放附款的许可,从而使行政机关的行政行为更有弹性、有效率,并能兼顾个案正义及人民利益,而且使行政机关在情况发生变化时得以有机会变更调整行政行为。
  3.从价值层面看,不同利益的权衡是行政行为附款合理性之所在。行政行为是行政主体代表国家实施行政管理的行为,所以它在顾及个人利益的同时,更多时候要体现出对公共利益的追求和保护。而行政行为的附款,往往是在权衡这两种利益的基础上而附加的。例如,主管机关在核准一歌舞厅营业许可时,添加一附款:若有妨害善良风俗时,可随时命令其停业,并给予必要处分。这里的附款就是主管机关在权衡公共利益和个人利益基础上作出的。对不同利益的考量和平衡,使行政行为附款的设置显示出其合理性。
  二、行政行为附款的类型及辨析
  (一)附款的类型
  附款的类型主要涉及以下三个问题:哪些情况属于附款;各种附款之间如何区分;对不同类型的附款如何进行法律救济。从大陆法系国家和地区的学说及立法来分析,附款主要包括以下几种具体类型:期限、条件、负担、负担保留、废止权的保留。期限,是指将决定行政行为法律效果的开始和终止限定于特定时期的一种意思

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