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【期刊名称】 《法学杂志》
我国土地征收立法若干问题浅析
【英文标题】 Problems of the Legislation about Land Requisition in China
【作者】 邓瑾秋【作者单位】 中共北京市委
【分类】 土地法【中文关键词】 土地征收 补偿 公共利益 土地权属
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 48
【摘要】

农村土地征收问题近年来成为引发社会矛盾的一个焦点,本文就引起征地矛盾的几个重要因素加以探讨,并从立法角度提出一些意见和建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.110041    
  
  土地征收制度是世界各国为发展社会公共事业而设立的一种法律制度。我国土地实行社会主义公有制,包括全民所有制和集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式,土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移,是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和批准程序,并在给农民集体和个人补偿后,将农民集体所有土地转变为国家所有。近些年来,随着城市规模的不断扩大和城市建设的不断加快,国家土地征收量不断增加,因土地征收而引发的矛盾也日益增多。引发矛盾和问题的原因是多方面的,法律的不完善是其中一个重要因素。
  一、关于“公共利益”的界定问题
  世界各国的土地征收法均以“公共利益”需要为土地征收的必要条件。我国《宪法》第10条明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但何为“公共利益”,无论《宪法》还是《土地管理法》均未做出明确规定。《土地管理法》中只是规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”,这更加模糊了国家征收土地的范围。
  依照我国《宪法北大法宝,版权所有》规定,城市土地属于国家所有,而农村和城市郊区土地则归农民集体所有。《宪法》还规定,土地的使用权可以依照法律的规定转让。也就是说,农民集体同国家一样,是合法的土地所有者。既然拥有所有权,当然应该拥有所有权范畴以内的处置权。所谓公共利益的需要,笔者理解应该是指,直接满足国家和普通社会公众生存发展需要所必需的事项,且不以营利为目的,如发展和兴办国防建设、公用事业、市政建设、交通运输、水利事业等,房地产开发等商业行为当然不在此列。只有出于公共利益需要,国家征收土地的行为才是合法的。
  而当前,大量的征收土地的行为恰恰是为了房地产开发等商业目的。由于政府可以通过低价征地,再以高价出让给开发商,从中获取高额的土地差价,因此政府往往与开发商结成统一战线,甚至利用这样的方式来“经营城市”、牟取暴利,强行剥夺农民的土地。农民则完全丧失了对自己土地的处置权,不能收取“地价”,只能接受“补偿”,成为商业利益的牺牲品。正是由于对“公共利益”没有明确界定,地方政府才能超越职权、无限使用对土地的“征收”权、乱征滥征,或多征少补,为损害农民利益大开方便之门。
  为此,应明确界定“公共利益”的范围,非公益目的不得征地。房地产开发等非公益目的占用农地的,应该充分尊重土地所有人的财产处分权,根据《宪法》关于土地使用权流转的规定,按照平等自愿的原则公平买卖(使用权)。土地转让费及其他有关事项由双方协商确定。只有双方达成关于土地转让的书面协议,且转让费用已经足额到位时,土地管理部门才给予办理相关用地手续。国家可以根据实际需要以立法的形式规定土地补偿金额确定的方法和依据。通过明确区分公益用地和非公益用地的方式,尊重和保障农村土地的集体所有权和农民对土地的使用权,真正实现《宪法》关于“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”的规定。
  二、关于补偿标准问题
  我国农村长期处于自给自足的自然经济状态,解放后国家实行城乡分割的二元体制,农民完全依附在土地上,土地就是他们的生活来源和社会保障。改革开放后虽然农村的状况有了很大的改观,农民的生活方式日益多元化,但在二元体制下,农民社会保障仍然要靠土地来负担。加之农村地区教育水平偏低,在就业竞争日益激烈的情况下,农民失去土地,很难再找到合适的工作,往往面临生活困境。因此,征收农村土地时,不仅要补偿农民因失去土地而受到的直接损失,还必须充分考虑他们长远的生活问题。
  现行《土地管理法》规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。但是耕地的常年产量不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素,也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。这样的计算方法实际上是沿袭了计划经济模式,早已失去其科学性。在实践中,土地产值的确定更是往往偏低。就算能按时足额拿到补偿款,这笔款额对于农民今后几十年的生活也是杯水车薪。加上征地后农民的就业、社保等种种问题常常得不到妥善解决,农民对生活前景预期普遍不乐观,甚至立刻陷入困境,这也是征地问题引发重重矛盾的根本原因。这还是就出于“公共利益”的征地而言,若以商业开发论,则农民出让土地得到的报酬与土地用途改变后飙升的地价及其带给地方政府和开发商的利益相比,差距更是悬殊。
  从法理上讲,国家公益事业的发展,受益的是全体国民,至少是当地的全体公众。国家为了公益事业的发展有权征收公民的私有财产,公民为此受到特别大的财产损失,理应得到合理的补偿。因此,国家征

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