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【期刊名称】 《法学杂志》
我国行政听证制度范围的缺陷及对策
【英文标题】 Defects and Countermeasure in the Range of Administrative Hearing System of China
【作者】 肖艳辉刘士平秦巧玲【作者单位】 湖南大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政听证范围 立法缺陷 立法建议
【期刊年份】 2004年【期号】 6
【页码】 65
【摘要】

我国行政范围立法上的缺陷主要表现在范围上的狭窄和表述上的模糊,究其原因有文化上的不相容、程序上的公正与行政效率的矛盾、听证理念的错位、听证制度的不完善和立法技术上的缺陷。如果仅从立法技术上考量,建议采用概括式与列举式相结合的方式来确定听证范围 ,听证的范围可扩充到听证申请人所有权利被疑受侵犯的领域和行政主体的所有行为。

【全文】法宝引证码CLI.A.19964    
  一、行政听证范围的立法缺陷
  行政听证范围的立法缺陷主要表现在范围的规定过于狭窄,基本上还只停留在对财产权的行政处罚上,而且有关规定在不同的法律之间相互冲突。
  (—)行政听证范围过于狭窄
  我国行政听证程序的适用范围主要体现在《行政处罚法》第42条之规定中,该条规定,听证仅适用于吊销许可证和执照、责令停产停业、较大数额的罚款等行政处罚上。至于涉及人身自由的行政处罚,则明确规定了不适用听证程序。1994年修正的《治安管理处罚条例》仍然没有对限制人身自由有听证程序的相关规定。因此,《行政处罚法》与《治安管理处罚条例》对行政拘留这项最严厉的行政处罚的听证规定出现了空档,而且由于规定得不明确,即使在可适用听证程序的“较大数额罚款”的规定上也存在相互冲突的情形。根据《公安部关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额通知》的规定,对个人处以2000元以上罚款的、对违反边防出入境管理法律、法规、规章的个人处以6000元以上罚款的、对法人或其他组织处以10000元以上罚款的,在作出处罚决定前,应当告知当事人有举行听证的权利,当事人要求听证的,应当组织听证。依据该通知,《治安管理处罚条例》中涉及听证程序的仅限于该条例中第30条、第31条、第32条规定的行为。对这些行为,可能出现三种治安管理行政处罚:(1)单处拘留;(2)拘留并处较大数额罚款;(3)单处较大数额罚款。根据相关法律、法规的规定,适用听证程序的,只有(2)和(3)两种情形,对第(2)种情况还出现了法律适用上的冲突。因为《行政处罚法》规定,当事人对限制人身自由行政处罚有异议的,依照《治安管理处罚条例小词儿都挺能整》有关规定执行,此时如果适用听证程序,就会出现一个处罚裁决同时适用两个不同处罚程序的现象,即拘留不需要听证,而拘留并处罚款时则需要听证,也就是涉及人身自由的行政处罚不能要求听证,而只有与财产挂钩的行政处罚才可以有听证的权利。从法理上讲,法律制裁越重就越应当给受处罚人以充分的抗辩的权利和机会,人身权在法律上显然重于财产权,将涉及公民财产权利的行政处罚纳入听证适用范围,反而将侵犯公民人身权的行政行为排除于听证程序适用范围之外,这在逻辑上是无法解释的。笔者认为,听证程序如果不适用限制人身自由的行政拘留,显然是一种立法上的严重缺陷。
  (二)在现有行政处罚听证程序规定的范围内,听证的相关规则过于笼统
  我国《行政处罚法》中规定了行政机关对相对人作出较大数额的罚款时,如果相对人要求听证,则可以启动听证程序。然而“较大数额的罚款”是一个模糊条款,“较大数额”的数量完全由行政机关来认定,如果行政机关不认为罚款属“较大数额”,听证程序就不能启动,从而使行政机关在启动听证程序方面有了较大的自由裁量权。虽然各行政执法部门都对罚款的具体数额有明确的相关规定,然而性质相同的行政罚款行为,在不同的行政管理领域及各行政规章、各政府法规中却存在不同的规定,因而需要立法机关对于听证范围内的“较大数额罚款”给予一个明确的界限。
  另外,“较大数额罚款”的确定标准是由行政机关作出的,而在实践中,“较大数额”的内涵在不同地域、对不同的当事人来说,其意义是不同的。对于贫困地区的农民来说,即使只有1000元的罚款,于他们而言,也属于“较大数额”了。因此,由行政机关来认定罚款标准,不太科学。
  法律之所以要规定行政处罚前的听证程序,就是为了监督行政机关依法行政,保障行政相对人的权利。如果听证程序的启动权由行政机关来决定,“听证”还能实现它的真正目的吗?笔者认为,只要行政相对人认为自己的利益受到损害,而不管对其的罚款数额是不是达到了一个“较大数额”的法定标准,只要相对人要求听证,行政机关就应当启动听证程序,这样更能实现听证的本来意义。
  二、行政听证范围立法缺陷的原因分析
  (—)文化方面的原因:中西两种不同的听证文化难以兼容
  行政听证制度是“舶来品”,其法理基础可以追溯到英国古老的“自然公正”原则及《美国宪法》中的“正当程序原则”。
“听证”的本来意图是企图通过听证程序监督国家机关依法行使权力,从而保障相对人的合法权利在受到行政主体正式处分之前得到救济。它要求听证主持人独立、公正;要求听证公开进行(法律规定不予公开的除外);要求听证结果具有排他的效力。总之,它有一系列严格的制度要求。虽然我国传统文化中存在“兼听则明,偏信则暗”的朴素的辩证法思想,西周时期有“两造俱备”、“听狱之两辞”、“五听”(其一就是听辞,听之言辞)的记载,是我国传统文化中“听证”思想的萌芽,但这些本土文化中的听证思想是为维护封建君权的统治服务的,同在民主、宪政土壤上成长起来的听证制度有着根本区别。而且我国封建体制下行政与司法是合二为一的,司法隶属于行政,司法中虽也运用“听其言辞”的断案方法,但从未产生过独立的行政听证制度。
  (二)经济方面的原因:对听证成本考虑过多,在程序公正与行政效率的相互关系上,更倾向行政效率的提高
  有人认为,要将限制人身自由的行政处罚纳入听证范围很难做到。限制人身自由的行政处罚是由公安机关主要针对性质较为严重的违反治安管理的行为作出的,其对行政执法的效率要求通常比对其它处罚的效率要求要高,而且这类处罚的量也非常大,而法律规定听证费用由作出处罚的行政机关自身承担,无论从行政效率的要求,还是从公安机关的人员配置及财政实力方面都不足以满足大量听证的要求。[1]并认为,《治安管理处罚条例》第40条第2款,即“被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行”是法律专门为

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