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【期刊名称】 《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》
官员权力考评制度的应然逻辑与制度价值
【英文标题】 The Construction of Evaluation System of Officials'Power
【作者】 王文琦【作者单位】 华南理工大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 法治;权力;权力考评
【英文关键词】 Nomocracy; power; evaluation of power【文章编码】 1002-3291(2017)01-0081-11
【文献标识码】 A【期刊年份】 2017年
【期号】 1【页码】 81
【摘要】 法治从来都不是一种静态的纸面规则,而需要同时建立能动的运行机制。官员权力考评是着眼于国家权力运行动态监督制约的一种制度设计,其宗旨在于推动权力治理的法治化,进而最终实现国家法治。官员权力考评基于官员权力的法定性、可考评性以及人民监督的正当性,其方法是将官员的权力运行行为作为考核评价的客体,通过一套法定的方式方法,对其开展常态化的评估与评价,以期及时发现和纠正权力运行中的违法行为。考评官员权力是依法治国的必然要求,是预防权力腐败的迫切要求,也是现行官员考评制度完善的内在要求。
【英文摘要】 Nomocracy (rule of law) has always meant more than static rules on paper. It requires the building of a dynamic mechanism. The evaluation of officials' power, with an aim to supervise and restrict the dynamic operation of state power, is a kind of system design. It aims to promote the legalization of power management and thus realize Nomocracy. The evaluation of officials’power is based on the legality and as- sessability of officials’power as well as on the legitimacy(rightfulness)of people’s supervision. The way of e- valuation is to take the power behavior of officials as the object to be assessed and evaluated by a set of statu- tory rules on a routine basis, so as to promptly identify and correct any illegal behavior in the power opera- tion. The evaluation of officials’power is the inevitable requirement of the rule of law, and it is an urgent re- quest for the prevention of power corruptions. It is also the internal need for perfection of the current evalua- tion system of officials’power.
【全文】法宝引证码CLI.A.1270726    
  
  权力治理是当代中国国家法治的核心问题。实现国家的法治化、防范国家特别是各级国家官员滥用权力“超越范围”侵害公民和社会的权利,必须归依法律和法治,通过建立权力的法治化,用法律为国家权力划定范围、筑牢篱笆,使之按照法律规范依法运行。然而,法治从来都不是一种静态的规则,需要同时建立能动的运行机制。“实体法尽管给权力划上了边界,但是,欲使这种‘纸面规则’的静态边界,在法律动态实践的转换中不扭曲、不变形,就离不开一种动态的监控机制”{1}。在基础的法律框架和权力清单制度基本建立之后,依照法律规定实行对权力运行的常态监控就成为一种可能。借鉴官员考核评价的制度模式建立官员权力考评制度,实现对官员权力运行的常态化考核评价不失为一种便宜之策。
  一、官员权力考评的理论基础
  官员权力考评制度的宗旨是推动权力治理的法治化,其基本方法是将官员权力运行行为作为考核评价的对象与客体,建立对官员履职用权的动态监督与制约。建立对权力运行的考评机制,首先有必要厘清权力与法律的关系及其相关理论。
  (一)法律至上:权力在法律之下
  权力和法律的关系问题是法治文明演进的一对基本矛盾。从影响久远的自然法思想,到古罗马的《王位法》与查士丁尼《法典》[1],再到中世纪的教皇加冕迫使君主支持教会法和世俗法,再到《大宪章》限制国王权力,及至中国历代封建王朝一直强调“天命不可违”“祖宗之法”“先王之法”为现世王权设定执政基本原则,人们实际上一直在试图确立某种至上性的规则,将世俗的最高权力置于该规则的约束之下。权力与法律之间存在如此紧密而微妙的关系,具有创法权的掌权者既希望通过法律赋予政治权力以合法性,又担心自己的权力受到法律制约。因此,掌权者如果没有足够的理性和自我约束力,通常极易将法律视为自己施行统治的工具,仅此一条对于法治的创伤已是毁灭性的。权力法治的首要内涵就是国家明确法律至上的原则,一切权力(包括创法权)均在法律之下运行。这几乎是毫无疑义的法治共识和检验法治的首要标尺。但是不可否认,在实际的权力运行中仍然存在各种权力凌驾于法律之上、以权枉法的现象,“有些亚洲的政治家致力于常规、高效的法律适用,但并不强调政府必须服从法律。依他们之见,法律之所以存在,不是为了限制国家而是为了服务权力。”{2}甚至,由于存在超越法律的权力,“法律往往是主权者手中的武器,其运用是为了达成他们的目标,法官在他们监视与胁迫之下为了这些目标提供便利。”{3}权力考评作为微观层面对权力运行状况进行考核评价的机制,其前提是首先以法定的方式对不同官员职权进行明确规定,简单地说,就是首先要告知官员其职权范围、内容、责任以及如何行使权力,并对其进行常态化的考核,将超越法律行使权力的可能性降到最低。这种考评机制作用的发挥,不但可以保障在规范层面使权力在法律之下,更重要的是保障权力运作行为经常性地在法律视野之下,且时刻接受考评者的监督。
  (二)依法律分权
  法治文明最为重要的贡献之一就是发现了“以权力制约权力”的方法。孟德斯鸠在其《论法的精神》中对分权的必要性进行了详细的阐述[2]。孟德斯鸠的思想直接影响了美国宪法的创立者们,他们几乎完全实践了孟德斯鸠的分权理论,并有所发展。表现在美国的分权体制既实行了立法、行政、司法的横向分权,也通过建立联邦制在纵向权力分配上将州与联邦分离开来:联邦的权力侧重于战争、和平、外交、外贸、征税等;州的权力侧重于公民的生命、自由、财产、安全权利的保障。分权的直接作用是通过法律为权力划定范围和边界,避免权力的随意扩张和滥用。尽管我国官方一再强调决不照搬西方三权分立制度,但不可否认,权力分立思想是具有普遍价值的权力治理理论,在我国当前实行的议行合一制度下,在不损害人民主权的原则下,适当地强调内部分权和权力分工仍然是当下推进权力法治的一个理性和科学的选择。权力的分工制约不但体现为国家立法、行政、司法权力等大的权力部类的分工上,而是更经常地体现在具体权力的运行操作层面,比如一个行政处罚决定的做出,它需要思考如何在流程与环节上进行分权才能保障处罚的公正和自由裁量权运用的适当。权力考评机制本质上是对运行着的各种门类的国家权力进行内部分权和权力分工的落实,通过建立权力考评制度人们将进一步深化对权力分工的认识,在微观权力运行层面发现符合权力运行实践的更加科学的职权和权力分工方式。
  (三)权力依法律行使
  卢梭明确指出,国家应该“依法律行使权力”。他认为,由于社会公约促进了公共权力的形成,国家作为政治体被赋予了权力,国家就应该保证行使权力的公正、公平,所以国家必须依法律行使权力,而不能够以自己的偏好来选择“为了保存自己还应该做些什么事情”{4}。因此,法律乃国家权力的制度安排,主要功能是规范约束权力。也就是说,政府作为国家的主体其创立和建设不仅要严格遵守法律的规定,而且政府的行动不能超越法律之外,这也体现了法治政府的建设思想。当然,“政府”本身无法运行其手中的权力,几乎所有的政府权力都由具体的官员负责执行和运作,这就把政府是否依法用权的问题转换为官员是否依法的问题,官员权力考评的作用和意义也就凸显出来。首先,通常意义上,在法律的范围内,任何人无权左右政府的行动,但这并不意味着政府可以任性而为;政府的另一个重要义务还在于,它要随时证明自己的行为是有合法性依据的。换句话说,因为法无授权不可为,政府的所有行为应该时刻在监控之下,权力考评即是这样的一种常态监督机制。其次,政府不是无限的权威,具有法律范畴内的相对性,超出了法律的界限就有越权、滥权之嫌,这种状态下政府所作出的行为是无效的或者说是违法的。在没有权力考评的情况下,政府及其官员的大量的超越法律行为可能并不为人知(除非其造成严重的后果),在权力考评机制中,政府和官员的一切用权行为都应该经常和定期地接受考核与评价,权力违法运行行为将一览无余并受到应有的惩戒。再次,依法行使权力意味着政府在行动方面要有所作为,积极的负责任的行动是被允许的,相反消极的懈怠的行动是不作为的,是应该受到法律制约的。同样,在没有权力考评的情况下,政府的不作为通常被忽略,人民只有感受到严重不便时或导致问题时(如大量的环境违法和食品安全事件)才想起政府的不作为。权力考评将做到从问题产生的第一时间开始就对政府是否依法履职作出考核,政府及其官员消极怠工行为将直接显现于人们的监督视野之下。
  (四)人民依法律监督权力
  在历史唯物主义这里,人民既是历史的主人,也是权力的主人。权力当然应该依照人民意志制定的法律来运行。历史唯物论认为公共权力产生于社会分工与合作。为了生存和发展,单薄的个人组织成社会,社会成员依赖集体的力量和智慧不仅解决了成员间的协作,而且形成统一的社会意志。这种意志随着生产力的发展、社会分工的日趋复杂,逐渐演化成公共权力。“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活动”,恰如“一个单独的提琴手是自己指挥自己,一个乐队就需要一个乐队指挥”{5}。而且随着社会生产、社会分工日趋复杂化,公共权力愈发的不可或缺。正如恩格斯考察国家起源指出:“在每个这样的公社中,一开始就存在着一定的公共利益,维护这种利益的工作,虽然是在全社会的监督之下,却不能不由个别成员来担当:如解决争端,制止个别人越权,监督用水,特别是在炎热的地方,最后,在非常原始的状态下执行宗教职能……这些职位被赋予了某种全权,这就是国家权力的萌芽”{6}。由此可见,权力产生历史之悠久绵长,不过公共权力的形式随历史呈现多样性。到了社会主义时期,人民不仅让渡自己的权利给国家,也是公共权力的主人,国家主权与人民主权高度一致:人民既是主权者,也是规范一切权力的法律的创立者。因此,公共权力必须服务于人民、造福于人民,这是公共权力的原初价值。所以,人民有权在法律的保障下依法监督权力、制约权力。毫无疑问,官员权力考评制度正是让人民的权力得以落实的机制。无论在专制社会还是民主社会,人民都是权力面前弱势的一方。托克维尔指出,“专制在本质上是害怕被统治者的,所以它认为人与人之间的隔绝是使其长存的最可靠保障,并且总是倾其全力使人与人之间隔绝。”“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。”{7}这就需要一种机制,让人民随时了解他们雇佣来的官员是否忠实地履行职责。权力考评制度的本质就是让原本属于人民的权力常态化地掌握于人民之手,一方面确保公共权力服务于人民的需要,另一方面确保人民可以随时撤换那些不能依法履行职权的“公仆”。
  二、我国官员权力考评的应然逻辑
  官员权力考评是着眼于国家权力运行制约监督的一种制度。所谓国家权力运行,是指将法律上的权力转化为实际生活中国家机关及其工作人员权力的过程,是体现权力价值及社会效益的重要内容{8}。官员权力考评就是运用法律的考核评价方式和手段对由具体官员负责的国家权力运行的内容、过程、程序和结果进行考核并做出评价的行为。其目的在于推动国家权力运行的规范化、理性化、程序化、合法化,确保国家权力的纯洁性,实现权力的价值和功能。
  (一)官员职权的法定性
  “地方官员权力考评”是“地方官员职务权力运行考评”的简称,考评的客体是地方官员权力运行的具体行为,而不是“官员的权力”。从理论上看,并不存在“官员的权力”。因为权力本身来源于人民,主体是人民。人民通过法律将权力授予国家,进而构成人民主权下的国家权力,国家再依照法律的规定将不同的权力分配给特定的国家机关。官员仅仅是被选拔为特定国家机关担任特定职务行使国家某一具体职权的公务人员。准确地说,官员只能被看作是受人民委托运行国家权力的人。因此,无论一个人成为官员的方式是通过选举还是任命,他的职权都不是天然的、与生俱来的,而是来自于人民和国家的授权。这样,官员和国家、人民之间建构了一个委托代理关系:人民→(让渡)→国家→(委托、授权)→官员。官员和人民之间通过授权建立法律关系。所谓授权,即权力的所有者将权力授予使用者,是政治学、管理学、法学领域都使用的概念。授权可分为政治授权和行政授权。政治授权是人民通过某种方式授权给政府,由政府使用公共权力来解决公共问题。政治授权是权力产生的第一步,体现了权力的来源、形成和集中。而行政授权在我国有其独特的内涵,系指法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部,通过法定方式授予某个组织的法律行为{9}。
  官员职权来自于人民和国家授权的特征,表明了官员职权的法定性,因为特定职权的授权只能通过法律的形式完成。职权法定作为现代法治的一项基本原则和要求,包含三个层面的含义:一是主体的法定性,即主体法定。国家机关的产生是由代议机关通过相关法律而创设的,这一过程内在地规定了组织法定、主体法定的含义。在这个意义上,官员职权的主体不是官员本身,而是以法律形式确认的特定国家机关及其规定的职务。二是权力的有限性,即权限法定。对于国家机关及其公职人员(官员)而言,只能行使法律明确授权的职权,法无明文授权即为禁止。三是授权的明确性,即职责法定。法律对于权力机关的授权内容应该是明确的,权力机关及其工作人员只能在法律明确授权的范围内行使权力,不得超范围行使职权,也不得滥用自由裁量权。如我国《行政处罚法》确定的“处罚法定原则”,要求行政机关在没有明确的法律授权时,就不得行使行政处罚权{10}。同时,根据有权必有责、职责相统一原则,权力机关在获得相应法定职权的同时,也即意味着要承担与之相应的责任和义务。四是用权的合法性,即程序法定。法定职权的行使必须按照法律规定的方式、程序、时限和步骤要求,而不能根据权力运行主体的个人意志和喜好随意更改或设定权力运行的程序。官员权力的法定性为权力及其运行提供了清晰的操作规程,也为官员权力运行考评提供了直接的理论支撑。
  (二)官员权力考评的正当性
  官员权力考评不是一项随意建构的制度,而是在考察了我国现行官员考评制度的现状和问题,根据当前我国法治国家建设的时代需求提出的一种创新性制度。其正当性建立在合法性、合理性、必要性的基础上,具体体现在以下几个方面:
  1.合法性。合法性是正当性的基础,不合法则无正当性可言。在学者们看来,政府的合法性建立在服务绩效(包括政府服务满意度、干部称职、办事方便等)、制度公正(包括法律公正透明、司法判决公正、警察执法公平等)、威权主义(包括传统的政府如家长观念、政府行为正确、政府主导舆论且令社会信服等)等因素基础上{11}。官员权力考评涉及的内容综合体现了上述三大因素,服务绩效实际上是关于权力运行结果的考评,制度公正实际上是权力是否公正行使的考评,威权主义则是从宏观上对政府依法作为的评价。总的来看,官员权力考评的合法性建立在以下原则之上:一是符合人民主权原则。按照我国宪法的表述,即“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是权力主人和权力主体,天然对有关权力行使的一切事务享有知情权,包括有权了解权力运行是否合乎法律规范、掌握权力的人有没有利用权力或其影响获得不当利益或者侵害他人权益等等。官员权力考评是确保人民权力主体地位得以实现和体现的恰当方式。二是符合权力法定原则。权力法定不但是静态的权力属性,也意味着描述权力运行动态的行权程序符合法定规则。换句话说,权力法定原则内在地包含着国家对权力是否依照法定要求运行权力进行考核评价的需求。三是符合国家机关报告法定职权情况的需求。按照相关组织法的规定,国家机关履行法定职权的情况应当依法进行报告,开展权力考核评价是做好履职报告的基础性工作。
  2.合理性。权力的行使与运行过程通常体现为权力运行主体一方(如执法者)向另一方发出的带有强制性的要求或命令。在哈贝马斯看来,这是一种具有主体间性(intersubjectivity)的社会交往关系。权力的主体间性包括两层含义,即归属关系的个体性和发生场域上的主体间的相互性。从权力归属关系上看,权力无论抽象上是否属于人民或者某个大的公共团体,具体施行中总是由个人掌握、运作,因此个体性总是挥之不去{12}。也就是说,法律上属于全体人民的权力不可能在现实中由全体人民直接负责、掌握或参与具体权力的行使,而无论是立法、司法还是执法活动,权力的运行必然需要人作为介质。这种权力运行者与权力的所有者分离的矛盾决定了权力的所有者应当对权力运行进行考核评价,以了解和掌握权力运行的真实状态,决定职权的授予或解除。无论是作为整体概念的人民还是作为社会个体的个人,都具有基于本人权利保障和利益考量的合理理由提出对权力运行的考评,这本质上体现了人民主权国家与专制国家的根本不同。如同马克思所指出的,“政治解放同时也是人民所排斥的那种国家制度即专制权力所依靠的旧社会的解体。……政治革命打倒了这种专制权力,把国家事务提升为人民事务,把政治国家确定为普遍事务……公共事务本身反而成了每个人的普遍事务”{13}。人们参与公共事务(通常作为权力运行的具体载体)的现实政治需要,以及对于权力要始终服务于人民的宗旨实现的保障,也是促使人们形成考核评价官员权力的合理动机。
  3.必要性。权力具有用益性。这也是导致一切有权力的人都具有滥用权力的倾向和可能性的主要原因。自从有权力以来,人们始终在思考如何防止权力滥用和腐败的问题。这几乎构成了整个人类政治史、法律史的主线:历代的王朝更替,都不过是新生的统治阶级由保持最初的头脑清醒和政治清明,发展到权力失控和滥用,及至产生大范围腐败堕落不可救药并被暴力推翻的过程。在西方学者看来,权力诱惑加上“人性恶”的本质使得权力滥用成为人们必须时刻警惕的问题。如同美国法学家博登海默指出的那样:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着超越正义与道德界限的诱惑{14}。事实表明,即便是在民主共和的现代国家,权力的滥用仍然是不可避免的现象,权力寻租是掌权者(官员)的普遍的本能冲动。处于我国行政管理一线的官员坦陈,掌握大量公共资源和稀缺资源且行政权力干预较多的部门和领域(如涉及财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等),往往容易产生腐败{15}。当具备一定环境和条件时,他们就会运用手中掌握的政治权力、经济权力和社会权力假借“改革”“发展经济”之名以鬻其权、以售其奸,从而实现权力的价格,达到侵占社会资源、中饱私囊、满足享受的目的{16}。官员(官僚)群体的形成和权力的职业化的后果,使得掌权者成为自认为高居社会之上的精英阶层,他们的唯一优势就是垄断权力,通过各种权钱交易谋求大量的非法利益。尽管精明的政治家和治国者设计出了各种试图实现权力监督制约的制度,但实践中主要依靠外部制约(权力分立)和事后监督的方法仍然存在难以从根本上全面构筑防止权力滥用的漏洞。在这个意义上,着眼于权力运行的动态考核评价制度就显得尤为必要,它的目的在于实现对权力运行的全过程考评,以考评实现制约和监督,促进掌权者时时刻刻必须严格依法规范用权。
  应该指出,正当性并非一个连续的判断,也就是说之前建立的正当性并不能支撑之后的正当性。换句话说,正当性有一个不断建设的过程。前后的正当性需要某种制度发挥承前启后的连接作用,譬如权力运行考评证明了之前的权力行为的正当性,也为以后的正当性提供了前提,从而可为权力法治的稳定运行奠定基础。德国学者谢伊勒曾指出,法治国不仅指一个依法行政、法院全方位控制的国家,不仅是指一个有法律安全、有责任执法的国家,在实质意义上,法治国是指一个尊重个人自由,以温和的保护和确定的国家权力为原则的共同体,其来自人民的、规范国家行为的法律秩序应受这些原则的约束,应致力于一个公正的、平等的人的关系的建立{17}。在我国,中国特色社会主义民主建设具有后发外源性特点,长期以来国家、政府被人民寄予厚望,希望国家在民主建设过程中发挥积极的引领作用,因此,我国能否建立一个强大的社会主义政府不仅直接决定着社会转型的成败,也决定着社会主义民主政治、法治社会的进程。正因为如此,矛盾也就产生了,我们既希望政府强大并主导社会变革,又希望政府能够制定法律来限制自己的权力、服务人民。这样的悖论促使我们思考,我国政府在什么条件下能够做到既愿意削减自己的权力又必须遵守法治的要求。权力考评是从一个侧面回答国家权力和行政权力法治化的正当性问题,通过权力的规范促进人们去判断“这个制度能否形成并维持这种信念,即现存的政治制度最适合这个社会”{18}。事实上,治国者的目标都是为了追求国家权力正当性的最大化,这种正当性取决于国家公民和官员的拥护,所以治国者的所有追求就在于促使这个制度形成并长治久安,且不遗余力维持这种信念。因此,治国者、公民整体和官员阶层有着“共容利益”,国家利益体现为国家、公民和官员三方相互博弈。国家治国者为了获得公民的支持,可以打击腐败官员获取民心,也可以在公民力量分散时拉拢官员集团维持统治。我国目前处在转型时期,政府的有效性和正当性成为一个亟待提升的显课题。在这里,有效性强调了我国政府官员的工作绩效、服务品质的高低、潜能的发掘程度等;正当性是一种价值判断,反映了公民对治国者的拥护和支持程度,主要是通过公民对政府提供的公共产品的满意程度来评判的。毫无疑问,官员权力考评制度对于获得和提升政府的正当性,是强有力的。
  (三)官员权力的可考评性
  官员权力的可考评性研究,旨在

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【注释】                                                                                                     
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