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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
行政诉讼被告延期举证制度中“正当事由”判断路径之探析
【副标题】 以《行政诉讼法》第三十六条第一款为中心
【英文标题】 Analysis the Criterion for Judgement of “Legitimate Reasons” in the Defendant Delayed Proof System of the Administrative Procedure Point Central
【英文副标题】 Take Section 1 of Article 36 of the Administrative Procedure Law as the Central Point
【作者】 王圭宇李林梅【作者单位】 郑州大学法学院郑州大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 被告延期举证制度;正当事由;不可抗力;判断标准
【英文关键词】 defendant delayed proof system; legitimate reasons; force majeure; criterion for judgement
【文章编码】 河南财经政法大学学报期刊年份=2018期刊号=1页码=75期刊栏目=法治中国标题=行政诉讼被告延
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 75
【摘要】

2014年《行政诉讼法》修改时,正式确立了行政诉讼被告延期举证制度。《行政诉讼法》及相关司法解释均未对作为被告延期举证制度之核心构成要件的“正当事由”作精细化规定,导致司法实践中“正当事由”的认定存在混乱,这根源于“正当事由”判断标准的缺失。行政诉讼被告延期举证制度中“正当事由”的准确判决应包含两点:一是一般理性人无法抗御的客观情形;二是被告尽力后也无法预见和避免。应以“自然灾害”“社会突发事件”等“不可抗力”为法定免责事由,同时非被告自身原因的客观事由也可成为“正当事由”,但应从严解释,以促成该制度的良性运转。

【英文摘要】

When the Administrative Procedural Law was amended in 2014, the defendant delaying proof system was formally established. But the Administrative Procedure Law and relevant judicial interpretations didn’t explicate the “legitimate reason” for the defendant delaying proof system completely, or lead to confusion in the judicial practice of “legitimate reasons”. In a word, it’s owing to the absence of the criterion for judgement of “legitimate reason”. The accurate judgement of the “legitimate reasons” in the defendant delaying proof system should include two points: first, the objective situation that the general rational person can not resist; second, the defendant can not foresee and avoid it when he tries his best. Based on the “natural disaster”,“social emergencies” and “force majeure” for the statutory exemptions, and those objective reasons that not for the defendant’s own reasons can also belong to the “legitimate reason ”. Instead, it should be strictly interpreted, in order to facilitate the healthy functioning of the system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234922    
  
  2014年修正后的《行政诉讼法》第三十六条第一款规定了我国行政诉讼被告延期举证制度,对于被告因特定“正当事由”可以延期举证进行了规定,进一步丰富和完善了我国在行政诉讼证据及举证责任方面的规则,有利于保障行政诉讼程序的正常进行,具有重要的进步意义。与此相伴,如何正确理解“正当事由”成为准确适用被告延期举证制度的关键之所在。那么,究竟该如何解读和认定《行政诉讼法》所规定的被告延期举证制度中的“正当事由”?更重要的是,如何确立一个客观可行的判断标准或操作方法,从而在行政诉讼实践当中做到准确地判断何谓“正当事由”?无疑,这些都是亟待研究和回答的重要理论和实践问题。
  一、被告延期举证制度中“正当事由”的入法进程
  2014年《行政诉讼法》的修改,是《行政诉讼法》自颁行以来的首次大修,可谓亮点纷呈。其中第五部分《证据》章节将被告延期举证制度引人《行政诉讼法》,突显出立法者在督促被告及时举证、积极参与诉讼方面的良苦用心。事实上,被告延期举证制度并非此次修法的首创,它可以追溯到1989年的《行政诉讼法》;通过对比分析该制度在前后几次法律规定上的演变,可以梳理出该制度的发展过程及未来的演进趋势。首先,1989年《行政诉讼法》中没有关于被告延期举证的任何规定,但该法设计了当事人补充证据制度,其第三十四条第一款规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”,显然这里的“当事人”应当包含“被告”,即被告可以在人民法院的“要求”之下“提供或者补充”证据。这其实就暗含了被告可以在超过举证期限之后“提供或者补充”证据的规范内涵,开创了行政诉讼被告超过举证期限提交证据的“先河”。需要指出的是,1989年《行政诉讼法》在《证据》章节中并未出现“正当事由”的概念。之后,2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中也未规定被告延期举证制度,但相较于1989年《行政诉讼法》,其规定了被告逾期举证制度[1],即被告“因不可抗力等正当事由”在法定举证期限内没有完全举证,通过向法院申请,在得到法院准许的情况下,可以逾期补充证据。这可视为被告延期举证制度的雏形。不仅如此,2000年《若干解释》中正式出现了“正当事由”的概念,成为被告逾期举证的法定条件之一。最后,为了更好地指导实践中司法机关审判行政案件,2002年发布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)。《证据规定》中明确规定了被告延期举证制度,即“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”不能在规定的期限内提供证据的,可以向人民法院提出延期提供证据的书面申请,由人民法院决定是否准许被告延期举证[2]。伴随着2014年《行政诉讼法》的修正,被告延期举证制度被《行政诉讼法》所吸纳,并同时将“正当事由”规定为被告延期举证制度得以启动的法定要件。
  由此可见,行政诉讼被告延期举证制度经历了一个从无到有、从最高人民法院的《若干解释》《证据规定》上升为国家法律规定的发展历程。被告延期举证制度之所以能够最终被规定到《行政诉讼法》当中,一方面显示出立法者对该制度的肯定和重视,另一方面也反映出该制度在司法实践当中被适用的广泛性和重要性。
  需要指出的是,虽然《证据规定》和2014年修正后的《行政诉讼法》都规定了被告延期举证制度以及作为该制度之核心构成要件的“正当事由”,但通过对比研究可以发现两者对“正当事由”的规定存在较大差别。从规范表述的角度而言,前者将“正当事由”规定为“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”,则“不可抗力”及“客观上不能控制的其他正当事由”均是被告申请延期举证的事由;后者规定被告可因为“不可抗力等正当事由”申请延期举证,在明确“不可抗力”为被告申请延期的法定事由的同时,又多加了一个“等”字,给何谓“正当事由”的判断留下了法律解释的空间。从规范内涵的角度而言,2002年《证据规定》中“正当事由”的范围显然更宽泛,“客观上不能控制的其他正当事由”是指被告在法定举证期限内遇到了客观存在的阻碍证据提交的情形,例如:火灾将证据卷宗烧毁、案件承办人员出差、领导未审批等,强调事由的客观性,只要客观存在,并实质阻碍了被告按期举证,即视为“正当事由”,不考虑被告是否事先预见并积极防范。
  2014年《行政诉讼法》修改时,立法者没有直接沿用2002年《证据规定》的表述,而是进行了规范表述上的改变,其背后有着深刻的考量。这种变化可以说是立法者反复考虑的选择,目的是限缩“正当事由”的范围,以防被告滥用延期举证制度肆意扩张自己的权力。因为在“民告官”的行政诉讼中,作为原告的公民、法人或其他组织和作为被告的行政主体之间存在地位上的不平等,行政相对人处于劣势一方。2002年《证据规定》中“正当事由”范围宽泛,赋予被告较大的延期举证权,不利于原告合法权益的保护。2014年修正后的《行政诉讼法》对“正当事由”范围进行必要的限缩意义重大,首先,它能够有效平衡原告、被告之间的诉讼权利,督促被告及时举证;其次,有利于保护原告及第三人的权利,使其不用承担被告滥用延期举证权的不利后果;再者,有利于我国现行证据规则的完善,使法律明文规定的举证期限不被荒置,推动行政诉讼程序的顺利进行;最后,有利于行政诉讼的按期终结,保障我国法秩序的安定。
  二、被告延期举证制度中“正当事由”的规范分析
  2014年修正后的《行政诉讼法》第三十六条第一款规定:“被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。”从该规定可以看出,被告延期举证制度的核心构成要件就是“正当事由”,而“正当事由”由两部分构成:其一是“不可抗力”;其二是“等”。只有准确把握好“不可抗力”以及“等”的涵义,才能够正确理解“正当事由”的规范含义。
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  (一)作为“正当事由”的“不可抗力”
  “不可抗力”作为法定免责事由,已为世界各国立法所确认,普遍存在于民法规范中。我国《民法通则》第一百五十三条规定:“本法所称‘不可抗力’,是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”[3]我国行政诉讼立法中没有关于“不可抗力”的阐释,但理论的相通性使民法上“不可抗力”的内涵在行政诉讼领域同样可以参照适用。据此,对于何谓“不可抗力”应主要从以下两个方面进行理解和把握:
  第一,“不能预见”并非指完全不能预见,而是指不能准确地预见。例如,虽然能在一定程度上预测台风、海啸等恶劣天气可能会发生,但却无法准确知悉其发生的时间、地点、持续时间、波及范围,这即可被视为“不能预见”[4]。概言之,判断“不能预见”需要注意三点:其一,囿于技术和方式的有限性,能否预见应以现有的技术水平为依据,不应对被告提出过高要求[5];其二,不宜把所有的自然灾害都纳入不可抗力的范畴,应考虑自然灾害的影响程度,看其是否属于严重影响人们正常生活的自然灾害;其三,对不可抗力的判断应以“一般理性人”的预见能力为标准[6]。而不应以专家的标准过分苛责被告,只要是一般人无法预见的自然灾害,都可归为不可抗力。
  第二,“不能避免”与“不能克服”是指当事人已经尽了最大努力积极作为,仍然不能避免某种事件的发生并克服事件造成的损害后果[7]。在行政诉讼中,这即是要求被告尽最大努力后仍不能避免和克服不可抗力给举证带来的阻碍,不得不申请延期举证。同样,对不能避免及不能克服不应要求过严,如果规定被告必须穷尽一切手段,无疑会增加被告的诉讼负担,降低法律规定的执行力。
  (二)作为“正当事由”的“等”
  从法理上而言,“等”字在法律规定中较为常见,作为助词的“等”放在某一条款中常有两种含义:一种表示列举煞尾,也就是所谓的“等内等”,即所有需要规定的情形都已在“等”前被列举出来。例如《立法法》第九条规定……,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”该条是关于法律绝对保留的规定,仅有“等”前列举的“有关犯罪和刑罚……司法制度”这几项属于法律绝对保留,法条已完全列举完毕,不存在其他情形,这就是“等内等”。另一种表示列举未尽,也就是“等外等”,即除了已经列举出来的,若有其他符合条件的情形,也可包含到法条规定中去。例如《立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律:……(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度……”。该条中的“等”即指列举未尽,除了“等”前列举的这几项,其他的只要属于税收基本制度的,都应包括到该条规定中,这就是“等外等”。
  既然如此,那么《行政诉讼法》第三十六条第一款中的“等”该如何理解?这需要从行政诉讼被告延期举证制度的立法目的进行考量。若被告举证不能且无“正当理由”,依据《行政诉讼法》第三十四条、第七十条,人民法院有权认定被告作出行政行为时证据不足或没有相应证据,并作出撤销判决。行政机关作出行政行为是为了维持社会公共秩序、促进经济有序发展、保障公民人身财产安全[8]。若行政机关因证据不足败诉,可能损害国家利益、公共利益以及第三人的合法权益,因此立法者设计该制度来合理地规避被告举证不能所产生的不利后果。与2002年《证据规定》相比,2014年修正后的《行政诉讼法》已经将“正当事由”范围收缩,但是基于保护国家利益、公共利益以及第三人利益,被告申请延期举证的“正当事由”不应限定过窄,所以这个“等”应进行“等外等”的解释,这样才能张弛有度,做到全面保护各方权益。
  (三)第三十六条第一款的规范解读
  基于以上对第三十六条第一款中“不可抗力”和“等”的解释,要正确理解该条款的规范含义,需要把握以下几个方面:首先,被告申请延期提交的证据必须是在作出行政行为之前就已经收集到的证据;其次,这些证据本应在法定举证期限内向法院提交,以便于法官查清案件事实,但由于存在不可归因于被告自身的“正当事由”,被告未能按时提交证据;再者,被告必须事先向法院申请,说明延期举证的原因,并得到法院的准许,才可超越举证期限提供证据;最后,当不利影响消除后,被告应按规定期限及时向法院提交证据,不可无故拖延。综上所述,对于被告作出行政行为之前已经收集的证据,若存在“不可抗力”或“其他尽了最大努力也不能预见和克服的客观情形”时,被告应向法院申请延期举证,获得法院准许后可以延期提交证据。在向法院递交的延期举证申请书中,被告应写明:收到起诉状副本的日期,法定举证期限届满的日期,导致延期举证的事由,是否积极作为、釆取何种措施应对,事由可能的持续时间或消除时间,申请延期举证的日期,最后签字盖章。
  三、被告延期举证制度中“正当事由”的实践分析
  在“中国裁判文书网”上以“行政案件”“被告”“证据”“不可抗力”“正当事由”为关键词进行检索时,检索结果有382个[9]。既然该制度运用得如此广泛,那么在司法实践中是如何认识被告延期举证制度中的“正当事由”呢?
  首先,可以借助于人民法院的官方观点来理解何谓“正当事由”。最高人民法院行政审判庭曾因2008年南方特大雪灾召开了《审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会》。会议纪要中认为“被告因低温雨雪冰冻灾害逾期提供证据,或者无法在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据书面申请的,人民法院应当认定属于最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,一般不视为被诉具体行政行为没有相应的证据……人民法院在审理与其他自然灾害等突发事件有关的行政案件时,可以参照本座谈会纪要的精神处理”[10]。在此纪要中最髙人民法院明确表明“低温雨雪冰冻灾害”可以成为被告申请延期举证的“正当事由”,但对“正当事由”的其他类型以及判断标准却未做详细说明。最高人民法院副院长江必新大法官在对2014年新修正的《行政诉讼法》进行释义时认为“对于正当事由的判断,需要对构成正当事由各要素之间的轻重进行归纳分析、比较”[11],立法与司法实践中较为认同的“正当事由”包括“不可抗力”和“意外事件”。其中“不可抗力”应从三方面理解:一是受限于主体的认识能力,不能预见;二是当事人已尽了最大努力仍不能避免和克服事件的发生及危害后果;三是不可抗力是一种客观情况,独立于个人的行为与意志。“意外事件”则是指非因被告自身原因导致的事件,被告已尽到最大注意和法定职责,结果的出现不是被告故意或过失所致[12]。江必新大法官对“正当事由”进行了比较系统的阐释,对司法实践具有重要的指导意义。
  其次,人民法院的行政判决对何谓“正当事由”存在不同的认识。现随机从检索结果中抽取30份判决书进行筛选分类,制图如下:
  人民法院行政判决书认定“正当事由”结果统计表

┌───────────────────┬────────┬─────────┐
│  法院认定结果           │  案件数(个) │  占总样本的比例│
├─────────┬─────────┼────────┼─────────┤
│  不符合“正当事│  未写明申请事由│  1      │  3.33%     │
│由”       │         │        │         │
│         ├─────────┼────────┼─────────┤
│         │  写明申请事由 │  4      │  13.33%    │
├───────


  ······

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【注释】                                                                                                     
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