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【期刊名称】 《法治研究》
我国法律解释体制的法理分析
【英文标题】 Legal Analysis of China''s System of Legal Interpretation of the Law
【作者】 刘志刚【作者单位】 复旦大学法学院{教授、博士生导师}
【分类】 法理学
【中文关键词】 1981年决议;立法法;特别行政区基本法;法律解释体制
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 134
【摘要】

我国现行法律解释体制包括常规意义上的法律解释体制和特别行政区基本法解释体制。1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》构建了我国法律解释体制的基本框架,但学界对其中的一些结点问题,如全国人大常委会所拥有的法律解释权的性质、全国人大常委会授权其他国家机关行使法律解释权的正当性、全国人大常委会通过法律解释对法律作补充规定的正当性等存在理解上的歧义。2000年《立法法》和2015年对《立法法》的修改相继完善了我国的法律解释体制,但又衍生出了《立法法》和《决议》在适用上的问题。特别行政区基本法解释体制是我国法律解释体制的重要环节,但学界对基本法解释制度的性质、全国人大常委会解释基本法的方式及依据等问题存在争议,应当加以厘清。

【全文】法宝引证码CLI.A.1234933    
  
  我国的法律解释体制包括常规意义上的法律解释体制和特别行政区的法律解释体制这两种类型。常规意义上的法律解释体制的基本框架是由1981年全国人大常委会所作《关于加强法律解释工作的决议》构筑、而后由《立法法》加以修正的,而特别行政区的法律解释体制是由《香港特别行政区基本法》158条、《澳门特别行政区基本法》143条确立的。目前,学界对法律解释体制中的一些结点问题存在一些理解上的歧义,实践中也不时地以这样、那样的方式显现出来。在本文中,笔者拟在纵向梳理我国法律解释体制发展脉络的基础上,对相关结点问题作一框架性的梳理。
  一、我国法律解释体制的历史发展沿革
  我国法律解释体制的产生发端于建国初期,迄今经历了将近60年的发展。1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第7条规定,中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律。该规定确立了权力机关解释法律的体制,与西方国家的法律解释制度迥然相异。1954年9月20日,一届全国人大审议通过1954年宪法。该法第22条规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,全国人大常委会有权解释法律。由于1954年宪法并未赋予全国人大常委会立法权,因此,全国人大常委会所拥有的法律解释权实际上是针对全国人大制定的法律的,立法主体和法律解释主体是分解开来的。1955年6月23日,全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》。该《决议》规定,“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院审判委员会进行解释”。依据前述规定,可以窥察出关涉法律解释的信息是:其一,有权对法律进行解释的主体除全国人大常委会之外,还包括最高人民法院审判委员会。其二,全国人大常委会和最高人民法院审判委员会在法律解释方面的权限分工是:全国人大常委会对“法律、法令本身需要进一步明确界限”的事项进行解释,最高人民法院审判委员会对“审判过程中如何具体应用法律、法令的问题”进行解释。其三,全国人大常委会进行法律解释和用法令加以规定之间的界限是什么,该《决议》中没有明确指明。显然,与1954年宪法相比,该《决议》所确立的法律解释体制发生了比较大的变化,不仅法律解释的主体增加了,而且还厘定了全国人大常委会的法律解释权限,增加规定了全国人大常委会与最高人民法院审判委员会在法律解释权限方面的分工。1955年7月30日,一届全国人大第二次会议审议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规。”依据该授权,全国人大常委会可以制定单行法规性质的法律,自此而后,全国人大常委会以及最高人民法院法律解释所针对的对象就不仅限于全国人大制定的法律,同时还包括全国人大常委会制定的单行法律。1975年宪法和1978年宪法的条文均不多,前者只有30条,后者略多一些,但也只不过60条。尽管如此,两部宪法中均保留了1954年宪法关于全国人大常委会解释法律的规定。1975年宪法[1]第18条规定,全国人大常委会有权解释法律,制定法令。1978年宪法[2]第25条规定,全国人大常委会有权解释宪法和法律,制定法令。依据1975年宪法和1978年宪法所作的前述规定,全国人大常委会已经被赋予了制定法令的权力,但是,从条文表述来看,法令显然不同于法律^因此,它似乎并不属于法律解释的对象。值得注意的是,依据1978年宪法,全国人大常委会不仅有权解释法律,而且还有权解释宪法,这是此前1954年宪法、1975年宪法中所没有规定的。1979年7月1日,五届全国人大二次会议审议通过《人民法院组织法》。该法第33条规定,“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律法令的问题,进行解释”。与1955年全国人大常委会所作《关于解释法律问题的决议》中的相关内容相比,最高人民法院所拥有的法律解释权发生了细微的变化:有权解释机关不再是最高人民法院审判委员会,而是最高人民法院;赋予最高人民法院司法解释权的法律文件不是全国人大常委会所作的决议,而是全国人大通过的正式法律。1981年6月10日,五届全国人大常委会第十九次会议审议通过《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》。该《决议》规定,“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定;凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释”。与1955年全国人大常委会所作《关于解释法律问题的决议》中的相关内容相比,我国法律解释体制的总体框架发生了变化:拥有法律解释权的主体不再仅仅局限于全国人大常委会、最高人民法院,最高人民检察院、国务院及主管部门也被赋予了法律解释权。如是以来,我国就形成了立法解释、司法解释(包括审判解释和检察解释)以及行政解释等三种类型的法律解释。1982年12月4日,五届全国人大审议通过1982年宪法,即现行宪法。该法第67条规定,全国人大常委会有权解释宪法和法律,这与1978年宪法第25条关于法律解释主体的规定完全一致。但是,和1954年宪法及1975年宪法、1978年宪法一样,现行宪法中并未明确规定最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门的法律解释权,它们的法律解释权是由1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》赋予的。
  1990年4月4日,七届全国人大三次会议审议通过《香港特别行政区基本法》,该法自1997年7月1日起施行。1993年3月31日,八届全国人大一次会议审议通过《澳门特别行政区基本法》,该法自1999年12月20日起施行。依据《香港特别行政区基本法》158条的规定,全国人大常委会、香港特别行政区法院有权对香港特别行政区基本法进行解释。其中,香港特别行政区基本法的解释权来自全国人大常委会的授权。依据《澳门特别行政区基本法菊花碎了一地》143条的规定,全国人大常委会、澳门特别行政区法院有权对澳门特别行政区基本法解释。其中,澳门特别行政区基本法的解释权来自全国人大常委会的授权。依据《香港特别行政区基本法》158条、《澳门特别行政区基本法》143条的规定,特别行政区基本法解释制度与现行宪法、1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》所确立的法律解释制度不甚相同,表现在:其一,法律解释主体不同。特别行政区基本法的解释权主体是全国人大常委会、特别行政区法院,常规意义上法律的解释权主体包括:全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。其二,法律解释权限范围不同。就特别行政基本法的解释而言,全国人大常委会有权解释基本法中的任何条款,而特别行政区法院解释基本法原则上限于对其自治范围内的相关条款进行解释,对基本法的其他条款特别行政区法院固然也可以解释,但受到限制。就常规意义上的法律解释而言,法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定;凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。不属于审判和检察工作的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。其三,法律解释权的制度依据不同。特别行政区基本法解释制度是由《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》规定的,常规意义上的法律解释权制度在《立法法》颁布实施之前是由现行宪法、1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定的。
  2000年3月15日,九届全国人大第三次会议审议通过《立法法》。该法第42条规定,“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。”与现行宪法及1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》中的相关内容相比,《立法法》(2000)关于全国人大常委会法律解释权的规定进一步清晰、明确,但是,《立法法》(2000)中并没有最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门法律解释权的规定。2015年修订的《立法法》中关涉立法解释的规定与2000年《立法法》相比,在内容上没有什么变化[3],但是,增加了司法解释方面的内容。《立法法》(2015)[4]104条规定,“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第45条第2款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案(第1款)。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案(第2款)。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释(第3款)。”
  二、我国常规意义上的法律解释体制
  (一)1981年“决议”确立的法律解释体制
  我国现行法律解释体制包括两种:常规意义上的法律解释体制和特别行政区的法律解释体制。其中,占据主导地位的是常规意义上的法律解释体制,该种法律解释体制属于立法机关型法律解释体制,其性质与西方国家的普通法院型法律解释体制迥然相异。从前文所作的纵向梳理可以看出,该种法律解释体制最早发端于1949年的《中央人民政府组织法》,1954年宪法正式确立了该种法律解释体制,而后在1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法中得到延续。在纵向的历史发展过程中,1981年五届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《关于加强法律解释工作的决议》对于现行法律解释体制的确立发挥了重要作用,实践中人们往往将其确立的法律解释体制称为“决议”体制,该种体制的典型特征就是分权。近年来,国内学界围绕“决议”体制的正当性提出了许多质疑[5],对此,笔者秉持否定的立场。具体理由包括三个方面:其一,现行宪法第67条赋予全国人大常委会法律解释权的性质。有学者认为,“宪法规定属于全国人大常委会职权的法律解释,是指的立法解释。立法解释的内容、程序、效力等,与其他性质的解释是不一样的。”[6]该学者的思维逻辑似乎是:现行宪法第67条第4项赋予全国人大常委会的法律解释权是立法解释权,而不是审判解释权、检察解释权以及行政解释权,因此,1981年《决议》中关于法律解释权的配置并未改变现行宪法第67条的制度设计。对此,笔者秉持不同的立场。笔者认为,现行宪法第67条第4项赋予全国人大常委会的法律解释权是综合性的,并不仅限于立法解释权。宪法中被赋予法律解释权的主体仅限于全国人大常委会,而不包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。后者固然可以被授予法律解释权,但它们所拥有的法律解释权并不是宪法直接赋予的,而是全国人大常委会授予的,这是由我国人大主导的政治制度所决定的。其二,全国人大常委会授予其他国家机关行使法律解释权的正当性。有学者认为,1981年“决议关于最高司法机关、国务院及其主管部门有解释法律的职权的规定,属于超越全国人大常委会职权范围的规定,因而都存在合法性乃至合宪性的问题。”[7]该学者的思维逻辑是:法律解释权是和立法权关联在一起的,拥有立法权是规定法律解释权制度的前提。全国人大常委会有权将解释自己制定法律的权力赋予最高司法机关、国务院及主管部门,但无权将解释全国人大制定的法律的权力赋予它们。对此,笔者秉持不同的立场。笔者认为,法律解释权和立法权固然有一定的联系,但不能将两者绝对关联在一起。1954年宪法赋予全国人大常委会法律解释权的时候,它并没有立法权。尽管1955年全国人大授予它制定单行法律的权力,但它有权解释的法律显然并不仅仅局限于它自己制定的单行法律,同时也包括全国人大制定的法律。此后在1975年宪法、1978年宪法、直至1981年《决议》作出时均是如此。全国人大常委会所拥有的法律解释权是宪法赋予的,它可以直接行使该项权力,也可以根据法律解释的现实需要,通过授权的形式授予最高司法机关、国务院及主管部门行使。该种授权固然没有宪法上的依据,但由于它并不违背宪法的文本规定和总体精神,因此并不违宪。[8]其三,全国人大常委会通过法律解释对法律作补充规定的正当性。有学者认为,1981年《决议》关于全国人大常委会法律解释权限的规定混淆了立法与法律解释之间的界限[9]。该学者的思维逻辑是:依据宪法第67条第3项[10]和第4项[11]的规定,全国人大常委会对基本法律作“补充规定”与“解释法律”是两种性质不同的权力,前者是立法权,后者是法律解释权。但是,1981年《决议》确立的全国人大常委会法律解释权的权限范围是:“凡属于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会解释或用法令加以规定”,该规定显然将前述两种不同性质的权力混杂在一起了,因而是错误的。对此,笔者秉持不同的立场。笔者认为,依据现行宪法第67条的规定,全国人大常委会不仅有权解释法律,而且有权解释宪法。从直来看,解释法律和对基本法律作补充规定似乎是两种不同性质的权力,但是,对此究竟应该如何诠释,属于全国人大常委会的权力,不能望文生义,武断地界定两者之间的界限,并进而将其作为指控1981年《决议》内容的理由。果如是,不就等同于以学者个人对宪法文本的理解取代了全国人大常委会对其所作的准宪法解释了吗?更加之,中国实行的是人大主导的政治制度。全国人大常委会不仅拥有立法权,而且拥有法律解释权、宪法解释权,它有权基于自身对宪法文本的理解,界定法律解释与立法之间的界限,并合乎逻辑地厘定自身的法律解释权限范围。统合前述,笔者认为,1981年《决议》确立的法律解释体制是正当的,不存在违法违宪的问题。
  (二)《立法法》对1981年“决议”体制的修改及其引发的问题
  2000年3月15日,九届全国人大常委会第三次会议审议通过《立法法》。该法第二章第四节专门规定了法律解释,共包括6条。与1981年“决议”体制相比,两者存在明显的差别,主要表现在:其一,有权进行法律解释的主体的范围不同。1981年“决议”体制中拥有法律解释权的主体包括全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门,而2000年《立法法》中所规定的法律解释主体却仅限于全国人大常委会,并未规定其他国家机关的法律解释权。联系《立法法》(草案)中曾经提出的法律解释体制[12],《立法法》中关涉法律解释体制的规定给人的直观感觉似乎是取消了最高人民检察院、国务院及主管部门的法律解释权[13]。其二,对全国人大常委会法律解释权限范围的规定不同。1981年“决议”体制赋予全国人大常委会的法律解释权限是凡关于法律、法令本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”2000年《立法法》42条规定的全国人大常委会的法律解释权限范围包括两爬数据可耻

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