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【期刊名称】 《当代法学》
地方性法规的效力范围和适用的基本原则
【作者】 徐功勋【分类】 地方自治法
【期刊年份】 1990年【期号】 1
【页码】 67
【全文】法宝引证码CLI.A.175958    
  一、关于对人的效力,即地方性法规对什么人(包括自然人和法人)发生效力的问题
  法的规范是调整特定社会关系的普遍尺度。作为社会关系的参加者,具有不同的法律地位。基于调整社会关系的特定性质,对人的效力在法律上可以有不同的规定,尤其是在我国改革、开放和搞活,大力发展社会主义商品经济的新时期,各种新型的经济关系相继出现。随着经济体制多元化的发展,参与社会生活各个领域的主体资格有了极其复杂的新变化,甚至一个主体同时参与几种不同经济关系的流转。这样,在地方性法规的适用对象上带来许多新问题,可能是一个通常的原则在适用对象上发生许多变异,导致相互交叉的错综复杂情况的出现,形成众多的特例。这一点从当前各省、自治区、直辖市制定的地方性法规对主体适用条款的多样性上就已窥见端倪了。
  地方性法规对人的效力,基本上是以本行政区域为其管辖范围的,即属地原则,凡居于和活动在本行政区域内的一切人均受其管辖。这是各省、自治区、直辖市在地方立法中确定对人的效力所采取的基本原则。但这一原则并非绝对的,由于考虑到地方法律关系的多样性和具体性,针对特定主体的复杂情况各地又常常采取属人原则作补充,即:对本行政区域的主体不完全以地域为限,同时按某项法规调整特定法律关系的不同,对某些特定主体保持相应的管辖权。这就形成了属地与属人相结合的折衷主义原则。当然,这是就地方性法规的总体而言的,如果就某一项地方性法规而言,则不一定具有这种典型性,它可能基于该项法规调整特定法律关系的不同而采取某一项原则或者兼而有之。从地方立法的实践看,地方性法规对人的效力大体上有以下几种情况:
  (1)属地原则
  地方同国家一样,都是依附于特定领土之上的主权者,它的权力当以领土管辖权为转移。凡在本国、本行政区域之内,不问本国人、外国人,概由主权者统辖,适用本国的法律和本行政区域内的法规,此为中外共行的通例。这个原则是地方性法规对人的效力的基本原则。在已制定的大量法规中,绝大多数是属于这种情况。比如:《吉林省城乡集市贸易管理条例》第四条规定:本条例适用于参加我省城乡集市贸易活动的一切单位和人”;《吉林省禁止赌博条例》第三条规定:“凡在我省境内进行赌博活动的,均适用本条例”。从上例可以看出,地方性法规对人的效力采用属地原则通常是以行政区域的管辖范围来确定对人的适用范围的,凡是居住于或者是活动于本辖区以内的公民、法人和其他组织均受该项法规调整之。
  (2)属人原则
  按照属地原则来说,它的效力对象自然是明确的,也是易于掌握的。但是,现代社会的进步,社会主义商品经济的发展,尤其是对内搞活、对外开放,全面深化改革促进了各个地区的经济联合和交往,人口的流动性增大,单纯的属地原则已不能完全适应客观形势的需要了。于是,属人原则正在成为属地原则的一个补充。根据这个原则,凡是同本行政区域具有隶属关系的公民、法人和其他组织,不论其活动在本行政区域与否,均适用该地方性法规;而对外地公民和非本行政区域所管辖的公民、法人和其他组织,虽然在本行政区域从事各种活动,亦不发生效力。这类法规大部分是关系到公民依法行使选举权、接受法定职务的任免和授予荣誉称号和表彰等等。另外,还有一种情况,就是某些地方性法规的内容,只是对某些特定人说的,而不包括全体公民。例如,《吉林省关于国家行政机关工作人员奖惩办法》规定:“本办法适用于全省各级国家行政工作人员。”只要是该省的各级国家行政机关工作人员,不论在境内或境外,只要具有该办法所列举的行为和内容均适用该项法规,而该项法规对其他国家机关工作人员和普通公民没有约束力。
  (3)折衷主义原则
  由于现实各种法律关系的复杂性,单纯采用属地原则或者属人原则难以调整主体身分各异的法律关系。所以,兼采属人与属地相结合的原则,是地方立法的一个趋势。按照这一原则,凡是在本行政区域内,不管是本省人、外省人或者外国人,原则上适用该地方性法规,但在某些特定事项上对境内的外国人特别是依照国际惯例和协议,享有外交特权和豁免权的外国人,仍适用其本国的法律。这是符合国家法律适用原则的,也是世界各国立法的通例。在地方性法规中,还有一种情况,就是在规定普遍约束力的同时,特别规定对特定的单位和人中适用或者不适用该项法规的规定。这种情况不是地方性法规的普遍原则,只是个别情况。比如,福建省人大常委会审议、制定的《福建省未成年人保护条例》就特别规定:各级人民政府对未成年的归侨、港澳台同胞在福建入学的学生,给予特殊的保护。再如,吉林省人大常委会于1988年12月14日审议、制定的《吉林省收费罚款没收管理条例》明确规定:“本条例适用于全省城乡一切社会性的收费、罚款、没收财物的活动,所有单位和个人都必须遵守”。就是说,在全省范围内所有公民和单位都必须无一例外地执行这一条例,这是关于人的效力中的属地原则,但是,该条例在附则中又特别规定“各企业、事业单位对内部管理的有关规定和当地群众民主讨论制定的乡规民约,不属于本条例管理范围”。这又是关于人的效力中的属人原则,即将这部分单位和群众排除在该条例的管辖之外。再如,宁夏回族自治区《关于计划生育暂行规定》在规定中央驻该区的单位的一计划生育按本规定执行外,同时,对该区内各驻宁单位特别规定:“中国人民解放军驻宁部队及其家属的计划生育按部队规定执行”。随着我国经济体制改革的发展,进一步实行对外开放,对内搞活,各种经济活动广泛开展起来,横向联合不断扩大,地方性法规调整的对象更加错综复杂化了。在这种情况下,一些有关经济特区方面的单行法规更多地采用属人与属地相结合的原则,以适应新时期经济发展的客观需要。比如,广东省人大常委会批准的《深圳经济特区涉外合同规定》第二条规定:该规定适用的范围是:“特区内中国的企业和其他经济组织(以下简称特区方)与外国的企业或者其他经济组织或个人(以下简称客商),在特区内为发展经济与技术合作,依据中华人民共和国法律确定相互权利义务关系的协议”,显然这是属地原则。但该规定第三十九条又规定:“华侨、港澳同胞、台湾同胞或其他公司、企业与特区方、特区企业签订的经济合同,适用本规定。”这里没有强调“特区内”,而且特指“华侨、港澳同胞、台湾同胞或者其他公司、企业”,就是说,只要这一特定人同特区方签定经济合同,即适用本规定,这又带有属人原则的性质。象这种情况,被越来越多的有关经济特区方面的地方性法规和单行法规所采用。这是有利于对外开放,对内搞活方针的落实以及促进经济特区的经济发展与技术合作,保障各种主体的合法权益。我反正不洗碗,我可以做饭
  二、关于空间效力,即地方性法规在什么地方发生效力的问题
  法律都有一定的空间效力范围。地方性法规的空间效力,就是指在一个主权国家内部某一行政区域的管辖范围来说的。
  地方性法规的空间效力,也称之为地域效力。这个问题同前一个问题即对人的效力是同一问题的两个方面,在人的效力中涉及到了属地原则,因为人不是超越空间的抽象物,而总是依附于特定领土之上的现实法律关系的主体。所以,对人的效力是同空间效力相联系的。现在,我们所说的空间效力是从法规生效的地域角度确定对人的效力。一般地说,空间效力决定对人的效力。地方性法规的空间效力基本上是指域内效力而言,因为地方性法规一个重要的特征就是它的地域性,它不是全国通行的。所以,地方性法规基本上在本省、自治区、直辖市和特定区域内生效。
  地方性法规具有地域性,它的空间范围只能由它行使管辖权的范围来确定,超出这个管辖权,它所制定的地方性法规便失去约束

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