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【期刊名称】 《人民检察》
《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》的理解与适用
【作者】 刘慧玲【作者单位】 最高人民检察院侦查监督厅
【分类】 检察院【期刊年份】 2009年
【期号】 18【页码】 20
【全文】法宝引证码CLI.A.1192450    
  最高人民检察院日前印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》),这项改革从2009年9月起在全国分步骤实施。职务犯罪案件审查逮捕决定权“上提一级”改革,是优化检察职权配置、强化检察机关自身监督制约的一项重要举措,是强化对检察权的监督制约,保证检察工作科学发展的需要,是增强检察机关执法公正性和公信力的需要,是进一步推进检察机关规范执法,提高办案质量的需要。
  一、检察机关立案侦查案件审查逮捕程序改革的背景
  这项改革前,由于职务犯罪案件的立案权、侦查权、审查逮捕权均由同一检察机关行使,办案权力相对较为集中,容易引发人们对检察机关办案公正性和公信力的疑虑。近年来,为保证依法正确行使职务犯罪侦查权,检察机关在规范执法、完善内部监督制约机制方面作了很多努力,先后推行了人民监督员监督、职务犯罪案件“双报备、双报批”、讯问职务犯罪案件犯罪嫌疑人全程同步录音录像等一系列制度。虽然多年来检察机关自侦案件在立案、撤案、决定逮捕等环节内部制约方面并未出现明显的问题,但内部监督制约的工作机制仍然存在不到位甚至缺位的问题。外界也存在“谁来监督监督者”的质疑,要求对职务犯罪案件侦查活动进行外部监督的改革呼声强烈。因此,对检察机关立案侦查活动,有必要从立法和工作机制方面予以进一步改革和完善,特别是引进有效的外部监督机制。
  检察机关立案侦查案件逮捕程序改革研究中,理论界有一种观点主张将检察机关对职务犯罪案件的逮捕决定权移交法院行使。另一种观点认为,根据我国现行的司法制度及宪法体制,法院或法官并不能承担逮捕羁押的司法审查权,不能将检察机关的逮捕权交法院行使。在现行法院体制下,将逮捕决定权改由法院行使,不利于保证法院刑事审判活动的客观、公正,弊大于利。我们同意后一种观点。
  我们认为,应当坚持现行的由检察机关审查决定逮捕的体制,同时对检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序进行进一步改革和完善,将职务犯罪案件逮捕决定权交由上一级检察院行使。相对于将检察机关立案侦查案件逮捕权交由法院行使的改革方案,“上提一级”改革方案,仅涉及职务犯罪案件逮捕决定权在检察机关上下级的配置问题,是检察业务的一个方面,与其他改革内容相比,涉及范围小,改革成本相对较低,效果突出。而且“上提一级”改革是在坚持审查决定逮捕权由检察机关行使的宪政体制下的改革,对刑事诉讼活动的影响小,因而易于进行。
  二、检察机关立案侦查的案件审查逮捕程序改革的两个阶段
  第一阶段:为了加强对职务犯罪案件的监督制约,高检院决定对职务犯罪案件建立事后备案审查机制。2006年,高检院制定了《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)?,规定省级以下(含省级)人民检察院启动职务犯罪侦查程序或作出逮捕决定的,应报送上一级人民检察院备案;对职务犯罪案件作出撤销案件、不起诉决定的,应报经上一级人民检察院批准。上级人民检察院对下级人民检察院立案实行监督。备案审查制度执行一段时期,取得了一定效果,但由于逮捕案件备案审查的相对滞后性,上级检察机关发现问题后,纠正不当逮捕或者不当不捕的力度较小。
  第二阶段:2008年,在认真总结司法体制和工作机制改革经验的基础上,结合我国社会主义民主法治建设实际,中央提出了深化司法体制和工作机制改革的主要任务和具体目标。按照要求,高检院对职务犯罪案件审查逮捕程序进行改革,即省级以下(不含省级)人民检察院立案侦查的职务犯罪案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,由上一级人民检察院审查决定。“上提一级”的改革目的,就是要充分发挥审查逮捕的法律监督职能,加强上级院对下级院办理职务犯罪案件的领导和监督,强化对职务犯罪案件侦查权的监督制约,从而进一步完善检察机关内部监督制约机制,保障检察机关职务犯罪侦查权依法、公正行使。
  三、《规定》起草、修改的过程
  实施“上提一级”改革措施后,审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等将发生变化,《人民检察院刑事诉讼规则》第五章第二节“审查决定逮捕”的有关规定已不适用。为适应改革要求,需要依据刑事诉讼法的有关规定重新制定相关办案程序。
  2009年初,高检院侦查监督厅对检察机关立案侦查案件的审查逮捕工作情况作了初步调研,2月起草了《规定》初稿。3月初,高检院侦查监督厅与反贪总局组成联合调研组,在北京等地召开检察院侦查监督部门和侦查部门负责人座谈会,对《规定》初稿的主要条款进行论证。修改形成《规定》征求意见稿后,分送全国人大法工委、公安部、国家安全部、司法部等单位,高检院反贪总局、渎职侵权检察厅、研究室、司改办等四个协办部门征求意见,并下发全国各省级院征求意见。2009年6月8日,《规定》经高检院第十一届检察委员会第十三次会议审议通过。
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  四、《规定》的理解与适用
  《规定》共二十条,主要内容包括:下级人民检察院报请审查逮捕程序、上级人民检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级人民检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序以及通过检察专网报送案卷材料、通过视频讯问犯罪嫌疑人等。
  (一)关于报请审查逮捕程序
  1.《规定》要求,省级以下(不含省级)人民检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当报请上一级人民检察院审查决定。《规定》采取了“决定式”逮捕模式,即下级人民检察院对立案侦查案件的犯罪嫌疑人,认为需要逮捕的,以下级检察院名义报上一级检察院审查决定。《规定》没有采取上级检察院批复,下级检察院作出逮捕决定的模式。主要理由:一是符合将检察机关立案侦查案件的审查逮捕权“上提一级”的本质要求,能够最大限度地强化内部监督制约;二是符合社会各界要求对职务犯罪逮捕加强监督、提高办案质量的期待,社会效果较好;三是承担国家赔偿责任的主体明确,有利于作出逮捕决定的上级检察院增强责任意识。
  2.《规定》明确了下级检察院报请上级检察院审查逮捕的具体程序和报送内容。与现行的移送审查逮捕程序相比,主要有三方面变化:
  一是报捕程序变化。下级院侦查部门报请逮捕犯罪嫌疑人,要先送本院侦查监督部门审查后报本院检察长或检委会审批。《规定》要求下级院在向上级院报请逮捕时,本院侦查监督部门对报捕案件要行使审查职能。主要理由是,人民检察院立案侦查案件的逮捕决定权“上提一级”是为了加强内部监督,并不意味着削弱下级院侦查监督部门的审查职能,故下级院侦查部门报捕必须先经本院侦查监督部门审查后,再报本级院检察长或检委会审批。实行这一程序,有利于保证报捕材料齐备规范,保证逮捕案件质量,有利于增加上下两级检察院侦查监督部门的工作配合,有利于下级院侦查监督部门履行侦查活动监督职责。
  二是下级院报捕时应当报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料和侦查监督部门审查意见。近年来,检察机关在强化职务犯罪侦查活动监督制约方面采取了一系列措施,包括推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。职务犯罪案件逮捕权上提一级后,考虑到检察机关立案侦查案件的特殊性和办案时限的急迫性,上级院侦查监督部门在审查逮捕时难以做到每案必问的实际情况,为了保证犯罪嫌疑人的合法权利,及时发现侦查活动中的问题,保证逮捕案件质量,《规定》要求下级院在报请逮捕时要报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料。上级检察院侦查监督部门通过审查录音录像资料能够达到讯问目的的,在审查逮捕阶段就不再讯问犯罪嫌疑人。
  三是应当说明逮捕必要性。在司法实践中,侦查部门只针对有无犯罪事实进行侦查取证,对逮捕必要性注意不够。在侦查初期,侦查部门证明犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的证据尚不充足,侦查监督部门对犯罪嫌疑人的逮捕必要性往往难以准确把握。《规定》第二条对侦查部门制作报请逮捕书提出了明确要求,增加了在文书中应当说明逮捕必要性的规定,亦即要求侦查部门对逮捕的三个条件同等重视,除对案件事实证据予以证明外,对逮捕必要性应当说明。
  (二)关于审查决定逮捕程序
  1.《规定》明确上级院办理审查逮捕案件,必要时应当讯问犯罪嫌疑人。为有效保障犯罪嫌疑人的合法权益,全国检察机关已经逐步开展在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人工作,以便充分听取犯罪嫌疑人的申辩。结合审查逮捕工作的实践看,在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人,有利于防止错捕,保证办案质量,有利于全面履行侦查监督职能,及时发现和纠正侦查活动中的违法行为。
  刑事诉讼法虽未明确规定在审查逮捕阶段应当讯问犯罪嫌疑人,但《人民检察院刑事诉讼规则》第九十七条、《最高人民

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