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【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
中国司法改革七十年的逻辑与进路
【英文标题】 The Theoretical Logic and Practical Approach of 70 Years' Judicial Reform in China
【作者】 郑涛【作者单位】 武汉大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 司法【中文关键词】 建国70年;司法改革;转型中国
【英文关键词】 70 years of PRC; judicial reform; social transformation
【文章编码】 1009-1971(2020)02-0030-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 30
【全文】法宝引证码CLI.A.1287098    
  

新中国成立标志着新民主主义革命的胜利,中国从此步入社会主义法治国家建设时期。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》17条宣告新中国要“建立人民司法制度”,中国司法重建工作由此开启。2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上强调要“加快推进政法领域全面深化改革”{1},意味着司法改革进入质变阶段。从“人民司法”到“司法为民”,新中国建立70余年来,司法制度经历了一系列重大变革,取得显著成效。植根于转型中国的实践场域,围绕司法权构建与司法职能转换,中国司法改革历程呈现出明显的延续性和规律性。因此,新中国建立70年之于司法改革不仅是一个历时性阶段,更是一个相对完整的制度变迁周期。但既有的研究多聚焦于改革开放之后40年的司法改革过程,而忽视改革开放之前30年的改革,人为地割裂改革逻辑的完整链条,以致错失对改革之原始触发点的感知和把握。司法改革作为依法治国建设事业的重要组成部分,其成败决定着社会主义司法现代化建设的成效,进而影响国家治理能力和治理体系现代化的实现。当下,在改革的攻坚期,应从更为宽广的历史视野切入中国司法改革,探究其演进路径和规律,以便更好地再出发。

一、司法改革与转型中国

中国正经历着千年未有之大变局,以新中国成立、改革开放、中共十五大和十八大等重要历史事件为契机,“转型”是70年来中国社会发展的基本主题。转型过程是一个复杂的社会变迁过程{2},在中国表现为相互关联的三个维度:从革命到建设,中国经历了国家发展目标的转型;从传统农业社会到现代工业社会,中国经历了社会发展形态的转型;从计划经济到市场经济,中国经历了国家经济体制的转型。当然,不管处于哪个维度的国家转型,本质上都是社会生产资料的再分配和利益关系的再调整。该种社会关系之再造受制于其内在特殊性:一方面,受20世纪60年代“四个现代化”建设目标的影响,中国社会转型是工业和科技现代化的延续,且保留了国家主导的特性;另一方面,与国际化目标追求相适应,中国社会转型是世界格局演变的一部分,基于外部刺激的应激反馈必然以内部社会结构调整的形态呈现。因此,中国现代化历程比其他国家都要丰富、复杂。

一国的司法制度与该国的经济组织形式、政府特性等密切关联{3}。在转型中国,这种关联性因司法知识传统和司法体制结构的叠加影响而呈现出嵌入性特征。司法知识传统方面,中国既有数千年的情理法传统,也有革命根据地延续至今的政法传统,以及改革开放以来所形成的市场社会传统{4}。其中,政法传统对中国当下的影响最为深刻。一般认为,中国现行司法制度的大体框架成型于革命战争年代,经建国初期的历史锻造,而成为特殊的政法体制。该体制特点是司法活动受执政党的领导和监督,司法服务于国家建设目标,人民满意是司法效果的关键性评价指标。无论是技术层面的司法运行机制构建,还是宏观层面的司法体制改革,都无法超脱该司法知识谱系。司法体制构造方面,嵌入性特征表现为司法转型依附于社会转型,改革紧跟社会治理任务转移。易言之,司法改革无法脱嵌于社会体制之外,而必须与其保持一种共生关系。尤其在中国赶超型现代化推进的过程中,司法体制改革是政治体制改革的重要面向,也是实现国家治理现代化的重要方式。

司法权是一种裁决权,立基于社会公信力和自身权威性,于国家内被动、独立行使{5}。可见,司法权有别于其他公权力而具有自身特殊性、规律性。更重要的是,依法独立行使司法权包含着横向的司法机关对外独立和纵向的司法系统内部层级独立。因此,司法改革的核心要义是理顺司法权配置,实现司法公正。

由此看来,中国司法具有嵌入性和规律性双重特征。司法在贯彻独立、公正等规律的同时,还要兼顾国情意识。这也是为何习近平总书记强调,司法不仅要同中国基本政治制度和经济社会发展水平相适应,保持我们自己的特色和优势,也要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求{6}。所以,中国的司法改革内含总体性国家治理和现代性司法构建的双重任务目标。其中,前者更强调结果有效,具有实体导向性;后者更强调程序正当,具有形式导向性。

问题是,司法规律与基本国情之间存在着明显的张力。比如,司法力求统一性,而国情却具有地方性、区域性;司法秉持谦抑性,而转型时期的中国司法却具有能动性;司法要求独立、自主性,而中国法院的审判工作必须接受人大和检察机关的监督、制约。实践中,司法国情意识容易走向异化,导致司法行政化和司法地方保护主义。具体表现为:因转型时期对司法效率的苛求,司法管理层面的指导关系极易扭曲为行政隶属关系;因地方司法机关在人财物等方面受制于同级人民政府,司法为经济发展服务可能极端化为地方保护主义。因此,能否妥善调和司法规律与基本国情的关系,是检验改革方案科学性的试金石。

转型中国的基本国情是司法改革的客观前提,是改革必须尊重的出发点,同时,其也成为改革的对象。新中国建立70余年来中国司法改革的主线就是消除司法传统中隐含的行政化和地方化因素,让法官能够依法独立行使审判权,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。考虑到建国以来不同时期社会条件和国家建设目标的差异性,本文将中国司法改革历程划分为前后衔接的三个阶段:第一阶段是以新中国成立为起点,以文化大革命结束为终点,是中国司法制度的初建期,也是中国司法体制框架的形成期;第二阶段是以中共十一届三中全会为起点,以十五大前夕为终点,是经济体制转型背景下中国司法的恢复和发展期;第三阶段是中共十五大至今,伴随着经济社会再转型,中国司法改革进入深化和攻坚期。

二、破旧立新:政法体制的形成(1949—1977)

1949年是新中国的开篇之年,也是中国司法改革元年。新中国建立伊始,如何恢复并重建社会秩序,是刚刚接管政权的共产党所面临的首要问题。法治建设成为当时推动社会主义政权建设的必由之路。正如彭真所言,新中国政法工作的目标是“破旧立新”,就是推翻反动政权,建设新的人民政权{7}。因为是在彻底抛弃旧法统的基础上建立新的人民司法体制,这一时期的司法改革也可称之为“革命”;但又因其延续革命根据地时期的司法传统,这种革命仍属广义的改革范畴。废除国民党“六法全书”是启动本轮改革的标志性事件。早在1949年初,中共中央就发布了《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》,详细阐述国民党旧法统的反动性、革命时期适用部分旧法规的策略性,以消除对旧法统的错误认识。之后颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》重申废除国民党反动法律、法令和司法制度的坚决态度。

经过1952年6月至1953年2月的司法改革运动,中国社会主义人民司法理念基本确立。1952年8月,政务院通过的《关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告》,系统阐发了司法改革运动的发起背景——司法队伍中旧司法人员比重较大,法官思想觉悟不高,徇私枉法的现象比较严重。因此,要利用内部检查与外部群众检举揭发相结合的方式,通过广泛发动群众,进一步划清与旧法统的界限。总结起来,这场运动集中于三种旧观念的清算:敌我不分的伪平等观念,缺乏领导的司法独立观念,脱离群众的腐朽办案观念。也就是说,这场运动意在从思想上肃清旧法的不良影响,从组织上矫正旧司法人员的政治立场。在这场运动中,依靠人民、服务人民的司法原则被不断强调。正如1959年董必武在全国公检法先进工作者大会上所言,人民政法工作就是“服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”{8}。为落实人民司法原则,新中国建立初期许多地区设立了人民调解委员会,各地法院也普遍设立了人民接待室。

规范层面,以《宪法》为代表的法律法规的出台勾勒出新中国司法体制的雏形。受苏联司法体制的影响,1949年《中央人民政府组织法》规定中国将遵循“一府两院”的政治架构,引入人民检察制度。1951年,中央人民政府委员会第十二次会议一次性通过《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》三部组织法规,其中《人民法院暂行组织条例》首次明确中国法院实行“三级两审制”,并规定了法院审判委员会的组成方式和运作机制。作为对前述改革成果的进一步确认,1954年出台的新中国第一部《宪法》专章规定了法院、检察院的职能、组织构架和活动原则等。

在“一府两院”体制格局之外,党管政法是嵌入司法体系内部的另一套组织运作模式。1949年中共中央作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,要求在政务院设立党组、在最高人民法院和最高人民检察署设立联合党组,以对政法工作进行指导和监督。1956年,中共中央政治局决定成立中央法律委员会,主要职能是“研究法律工作的方针政策和各部门的分工制约等问题,不受理具体案件”{9}。从司法机关内部党组的设立到同级党委领导制度的形成,党管政法的组织运作模式最终定型为“政法口”的党委、政法委领导体制。1958年,中央政法小组成立,其代替被撤销的政法分党组,直接向中央政治局和书记处报告工作。聊五分钱的天吗

在一元化的政法体制之下,司法自然要服务于国家中心工作。这具体表现为:首先,为保障土地改革运动的顺利进行,1950年政务院专门出台《人民法庭组织通则》,授权人民法庭受理土地改革中划分阶级成分的争执及其他有关土地改革的案件。其次,为镇压反革命,1950年政务院还专门出台《关于加强人民司法工作的指示》,强调“人民司法工作的当前主要任务是镇压反动、保护人民”。再次,1956年前后,随着国家工作重心部分向经济领域转移,全国各级法院的基本职能也向维护经济秩序倾斜,各类专门法庭(如水上运输审判庭、铁路运输法庭、经济建设保护法庭等)大规模成立。质言之,将司法审判塑造为民主专政的工具,是新中国建立初期司法改革的重要方向。这取决于内外双重因素:内部而言,新中国建立初期的司法重建是苏维埃时期特别是陕甘宁边区时期司法理念与司法制度的延续,其继承了革命司法的政治化、行政化特性;外部而言,新中国建立初期复杂的国际国内局势要求司法必须与政权建设保持一致,只有涤除旧法统和旧司法体制,才能巩固革命成果和党的执政地位。

新中国建立初期的司法建设在两个方面对后续改革影响深远。其一,人民司法原则。井冈山革命根据地时期,共产党人已认识到中国还不具备西方法治的生存土壤,尤其是广大农村地区,现代化的公平正义观念与传统习惯冲突不断。反倒是,在司法过程中汲取民意,从群众中来到群众中去,不仅能妥善化解矛盾,还可实现人民群众的广泛政治动员。因此,新中国最高人民法院首任院长沈钧儒认为,人民司法工作的重心是依靠人民、服务人民,群众路线是人民司法的基本特征{10}。时至今日,人民陪审和人民监督等制度都是人民司法原则的重要体现。其二,党领导司法的组织方式。中国共产党是执政党,在宪法层面肩负着国家建设的政治使命。新中国建立初期百废待兴,鉴于法治的不完善,共产党通过政治吸纳的方式将司法改革作为社会建设的有机组成部分,有其必要性和紧迫性。因此,当代中国政法体制的形成,也是党对社会的总体性领导嵌入司法过程的必然结果{11}。

在肯定新中国建立初期司法改革之成就的同时,也必须正视其存在的问题。一方面,由于对国情特殊性的过分强调而忽视司法规律,导致司法改革走向运动化而流变不居,甚至成为政权建设的附属品,司法权威和公信力未能有效建立;另一方面,由于对司法阶级性的过分解读,导致司法队伍建设以思想政治觉悟为首要参考标准,轻视司法工作人员的专业素养,从而妨碍司法工作的职业化发展以及现代化司法理念的吸收和借鉴。这两方面问题相互缠绕、激荡,最终诱致文化大革命期间法律、司法虚无主义的蔓延。

囿于对政治形势的错误估计,“反右”运动扩大化,司法改革的成果不断遭到破坏。1960年,中共中央批准“两高”和公安部合署办公并受后者统一领导,这意味着司法部门彻底归入行政系统。1968年12月,中央批准《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》。自此,检察组织体制被撤销,法院的审判职能也被大幅削弱,部分由公安机关军管会下属的审判组代行。在审判工作中,司法裁判规律被政治斗争逻辑所替代,“很多是人民内部矛盾的案件,却被当作敌我矛盾处理”{12}。这些过激的改革行为因1975年《宪法》的认可而被推向极致。可见,作为常规治理手段的法律和司法程序只有在社会环境相对稳定的时期,才能有效发挥作用;在社会急剧变革的动荡时期,因其对国家权力的束缚而很可能被抛弃。

政治运动挤压下的司法日益走向行政化和虚无化,新中国建立以来的司法改革因此受阻。这一阶段改革所塑造的基本司法制度、体制虽然因文化大革命而部分衰减,但人民司法理念和党领导司法的模式已经奠定,社会主义司法的特点基本形成。改革开放之后的司法改革正是在吸收新中国建立后第一波改革经验成果的基础上,针对司法行政化和司法制度不健全等问题进行的再改革。

三、恢复发展:以审判机制为中心的内部改革(1978—1996)

1978年,中国共产党第十一届三中全会提出改革开放的政策和方针。自此,中国社会基础的巨变引发一系列连锁反应——市场经济取代计划经济,党和国家对公共领域的介入逐渐减弱,社会法治由刑事惩治主导向民事、经济纠纷化解转变。相较于前30年司法体制的初建,新一轮司法改革以恢复和发展为主题。1992年,中共十四大正式提出要“建立和完善社会主义市场经济体制”。市场社会引发传统利益调节机制的失灵和社会不公平感的增强,因利益分化而产生的矛盾和纠纷不断增多{13}。对此,司法需要适应市场经济条件下纠纷化解和惩治犯罪的新形势,主动进行自我调整。此时,司法工作的功能也由“枪杆子、刀把子”转变成为经济发展保驾护航的制度保障;司法机关的地位也发生微妙的变化,其不仅要做被动、消极的中立者,还要主动“送法下乡”,通过积极司法以获取更多的政治资源。为配合这些转变,文化大革命时期受到破坏的司法体制和司法权威亟须重建,司法部门需要重新树立自身的政治地位以彰显主体性。故此,本轮改革的启动具有自下而上、地方主导的路径特点。

改革开放初期的司法恢复工作主要从三个方面展开:第一,重树司法必要性和专业性的理念。中共十一届三中全会对社会主义民主法制建设进行了重点讨论,充分认识到要避免国家发展因领导人意志的转移而随意变化,民主必须法制化,必须依法办事{14}。依法办事的重要方面就是承认司法的必要性,确保司法的权威性。进一步,为加强司法专业化程度、厘清党与政法工作的关系,1979年中共中央专门作出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,明确表示“中央决定取消各级党委审批案件的制度”,让司法回归法院自身,将党委过问案件的情形限定于“极少数特殊重大情况”。为理顺司法权配置,1981年《关于死刑核准问题的决定》将部分死刑核准权下放到各省高级人民法院。从1982年开始,原由司法部主管的法院机构设置、人员编制、业务经费管理等权限均交付各级法院部门。回归规则之治,尊重司法权行使的基本规律,这为改革开放背景下处于徘徊中的司法改革指明了方向。第二,恢复法院职能,重建检察系统。1978年,最高人民法院《关于抓紧复查纠正冤假错案,认真落实党的政策的请示报告》获中央批准,文化大革命时期遭到破坏的法院审判权得以恢复。同年,新《宪法》颁行,明确恢复检察院的基本建制。随后,1982年《宪法》进一步明确人民检察院是“国家的法律监督机关”,人民检察院的司法监督职能得以恢复。自此,公检法三部门分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法格局基本奠定。第三,重建司法规范体系。重建司法规范体系是司法改革再出发的前提。在1978年《宪法》所确立的司法框架基础上,1979年相继颁布了《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等多部重要法律,为司法工作的具体开展提供了细致、明确的规则指引。此外,总结1982年《民事诉讼法(试行)》的实施情况,1991年中国正式出台第一部《民事诉讼法》,民事司法程序构建真正步入正轨。而随着1989年《行政诉讼法》的颁行,中国民事、行政和刑事“三大诉讼”的专业化司法工作机制得以形成。

司法改革是一项系统工程。新一轮改革在经历了理念、组织、规则层面的酝酿准备之后,最先从审判方式改革入手。一方面,随着诉讼案件量的不断增加,传统粗放型审判方式已不能适应社会需求;另一方面,相较于司法体制性变革,审判方式改革更为缓和,且更容易取得成效。在1982年《民事诉讼法(试行)》出台前,中国的民事审判方式也主要是以苏联为师,具有较强的职权主义色彩。《民事诉讼法(试行)》引入公开审理、辩论权等原则,尤其是1991年《民事诉讼法》的出台,通过明确当事人的举证责任、减少职权调查事项,使得民事庭审模式由“纠问式”转向“对抗式”{15}。1993年,中共十四届三中全会提出“改革、完善司法制度”的号召,以此为契机,发挥合议庭的职能、强化独任审判员的作用和规范审委会的运作等,成为审判方式改革的重要议题。随着改革措施的不断出台和制度体系的不断完善,审判方式改革逐渐从民商经济领域向刑事司法领域扩展。1996年《刑事诉讼法》的修订,基本确立了“控辩式”的刑事庭审模式。

与审判方式改革紧密相关的是法官遴选制度改革。新中国建立初,法院法官的构成比较复杂,一部分是留用的旧司法人员,一部分是革命干部。在纠纷简单、专业化要求不高的时代背景下,这种人员结构问题不大。但当司法职业化被确立为新一轮改革目标之后,因复员转业军人大量进入司法系统,就一度引起学界的广泛争论。[1]根据中共十三大关于国家干部分类管理的要求,1988年第十四次全国法院工作会议提出,要建立法官逐级选拔机制和奖惩考核机制。为此,1995年同时出台的《法官法》和《检察官法》专门规定,法官、检察官的遴选应通过职业考试制度进行。21世纪初,修改后的《法官法》和《检察官法》将初任法官、检察官选拔纳入国家统一司法考试范畴。法官、检察官选任机制不断完善,从而开启了中国司法人员职业化和精英化的新局面。

审判方式改革着眼于庭审程序构造,至于组织机制改革,则主要呈现为法院内设机构的专门化过程。具体而言:第一,审判庭中析分出经济审判庭,专司经济审判工作。根据1979年《人民法院组织法》的规定,中级以上人民法院要设立经济审判庭。1983年,修订后的《人民法院组织法北大法宝》规定基层人民法院也可以设经济审判庭。从此,经济审判庭在全国各级法院普遍设立。第二,审判与立案、执行不分的局面被打破。1986年全国法院信访工作座谈会上要求各级法院设立与审判庭同级的接待室,即拉开了立审分离的序幕{16}。1997年最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》出台,全国各级法院普遍成立立案庭,专门负责法院立案工作,致力于通过简化立案程序和降低立案标准以解决“立案难”问题。由于“执行难、执行乱”严重扰乱执行秩序、损害司法的权威性,1991年《民事诉讼法》明确规定基层和中级人民法院可以单独设立执行机构。之后,在1996年全国法院执行工作会议上,最高人民法院要求地方各级人民法院都要在1997年4月底前设立专门的执行机构。而为了实现对全国各级法院执行工作的统一领导,最高人民法院早在1995年即设立执行工作办公室。经此,中国基本形成了业务庭分离、立审分离和审执分离的“三大分离”司法程序机制


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