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【期刊名称】 《行政法学研究》
对吊销证、照行为规范性研究
【作者】 崔巍【作者单位】 南通市中级人民法院
【分类】 其他【期刊年份】 1997年
【期号】 4【页码】 42
【全文】法宝引证码CLI.A.112697    
  一、对吊销证、照行为规范性研究的现实意义
  行政机关对有严重违法行为的持证、照公民、法人或者其他组织采取吊销许可证、营业执照的行政处罚,是目前行政处罚中经常采用的一种罚种。按照行政处罚法的规定,凡是吊销许可证或营业执照的行政处罚都应当运用听证程序。但是,现有的法规或规章中,除了有吊销许可证或营业执照的处罚种类外,还有吊扣、扣缴、收缴、撤销、注销、没收证、照等十多种提法。行政机关在实施上述这些行政行为时,有的运用了听证程序,有的没有运用听证程序,而运用了一般程序。被处罚人对行政机关没有运用听证程序表示异议,认为行政机关违反了法定程序,而行政机关则表示,上述这些行为不属吊销证、照的范畴,无需运用听证程序。实践中有这样一起案件:个体工商户王某经营羊毛衫生意,因时转夏天,生意清淡,遂自行停业。工商管理部门发现后,根据《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定,对王某采取收缴营业执照的具体行政行为。王某不服,提起行政诉讼。诉讼中,王某引证了《中华人民共和国公司管理条例》第62条的规定,公司成立后无正当理由超过6个月未开业的,或者开业后自行停业连续6个月以上的,由公司登记机关吊销营业执照。他认为,公司自行停业与个体户自行停业,尽管停业主体不同,但自行停业的性质是一样的,因此,这收缴营业执照与吊销营业执照,只是提法不同,其本质是一回事。法律规定,吊销营业执照必须听证,而工商管理部门收缴其营业执照未运用听证程序,属行政执法程序违法,请求法院判决撤销工商管理部门的收缴营业执照的具体行政行为。而工商管理部门则认为,收缴营业执照与吊销营业执照,不是提法不同,而是性质不同的两种行为,法律规定吊销营业执照适用听证程序,而未规定收缴营业执照也适用听证程序。因此,原告认为被告收缴营业执照的程序违法没有法律依据。所以形成这一争议,是因为行政法律规范对证、照处置上的不规范规定所致。对持证人的同一性质的经营行为,此“条例”规定为“吊销营业执照”,彼“条例”又规定为“收缴营业执照”。对此,人民法院就感到无所适从,难以下判。这也就启迪我们必须对各种不同的处置证、照行为作一番规范性的探讨。以取得驾驭审判工作的主动权。笔者拟从这里开始探讨,即:
  二、吊销证、照的概念、性质与构成
  行政处罚按其性质,大体可分为四类,即人身罚,如行政拘留;行为罚,如责令停产停业;财产罚,如罚款;申诫罚,如警告。吊销许可证或营业执照是指持有某种许可证或执照的公民、法人或其他组织故意实施了超越许可证或执照所限定的内容和范围,或违反了许可证或执照所规定的原则的行为,影响了正常的经济秩序和管理活动,已经不允许再继续行使证、照所授予的权利,证、照管理机关依法收回证、照并取消证、照所授予其从事某项活动资格的一种行政处罚。因此,吊销许可证或营业执照也是一种行为罚,或者称资格罚。从行政处罚法谨防骗子规定的处罚设定权看,吊销企业营业执照的行政处罚,地方性法规无权设定,尚未制定法律、行政法规的,国务院部、委制定的规章对违反行政管理秩序的行为,只能设定警告或者一定数量罚款的行政处罚;从行政处罚法规定的处罚程序看,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚,应当告知当事人有要求听证的权利,当事人要求听证的,应当适用听证程序;从单行行政法律规范规定的行政机关实施处罚种类的顺序看,一般都是先申诫罚、财产罚,在申诫罚、财产罚仍不足以惩处时,才实施行为罚;从行政处罚的结果看,取消公民、法人或者其他组织从事某项活动的资格,这种资格往往是该公民、法人或者其他组织赖以工作或经营的基本条件。从上分析,吊销证、照行政处罚是一种严厉的行为罚。
  从吊销证、照的概念中,我们也不难看出吊销证、照行为成立的构成要件:
  1.处罚主体与处罚对象的特定性。实施吊销证、照行为的主体一般是证、照核发机关或管理机关,非证照核发机关或管理机关无权实施吊销证、照行政处罚的行为。非证、照核发机关或管理机关要获取吊销证、照的行政处罚权必须有法律、法规的授权。委托实施吊销证、照行为,也必须依照法律、法规或规章的规定,委托给依法成立、具有熟悉业务、管理能力和管理条件的组织实施。受委托组织还必须在委托的范围内,以委托机关的名义实施行政处罚。处罚对象必须是依法取得证、照的公民、法人或其他组织。行政机关对未取得证、照资格的其他人实施吊销证、照的行政处罚,构成处罚对象的错误。
  2.证、照持有者主观上具有违法的故意。持证人对自己所持证、照所限定的内容、范围和必须遵循的原则是清楚的,自己所实施的行为违反了证、照所限定的内容、范围及遵循的原则也是明知的,并且,持证人在实施违法行为时,表现出的主观心态不是粗心大意或过于自信,而具有明显的追求或放任违法结果发生的故意。有人认为,绝大多数法律规范没有明确规定吊销证、照的行政处罚须以主观故意为前提,因此,行为人主观上是否存有故意不能作为吊销证、照成立的主观要件。对此,笔者不能苟同。吊销证、照若不以行为人的主观故意为构成要件,则必然导致客观归责,或过罚失当;如果不以行为人的主观心态作为应受罚行为的构成要件,则无法解释行政处罚法上规定的行为责任能力。行政处罚法之所以规定了行为责任能力,是因为这部分无行为责任能力的人实施行为时主观上没有过错;而且,绝大多数法律规范虽然没有明确规定行为人在实施行为时必须“明知”或“故意”,但在具体条文中都有“骗取批准”、“隐瞒事实”、“弄虚作假”、“以次充好”、“以假充真”、“伪造数据”、“制造障碍”、“假冒盗用”、“投机作弊”等前置词。骗取批准、隐瞒事实、弄虚作假、以次充好、以假充真、伪造数据、制造障碍、假冒盗用、投机作弊等都是主观违法形态。这些违法形态都不同程度地反映了行为人的主观故意。过失则不构成吊销证、照的主观要件。
  3.证、照持有者客观上实施了违法行为。违法的范围具有特定性,即违反了证、照所限定的内容或规定的原则,持照人实施了与证、照无关的违法行为不在此限;违法的程度具有可罚性,即违法行为已经影响到正常的经济秩序和管理活动,已经不允许再继续让其行使证、照所授予的权利。违法行为达到一定的度,是

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