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【期刊名称】 《行政法学研究》
论“责令”性行政行为的性质及类属
【作者】 杨生【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 法理学【期刊年份】 1997年
【期号】 3【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.112660    
  
  我国许多法律文件的“罚则”或“法律责任”一章都赋予行政主体“责令”权。据不完全统计,我国现行法律、法规、规定中“责令”性规定多达329种。对这些责令性行政行为的性质及类属,学术界、司法界认识不一。有些学者将其归类于行政处罚,但在对其属于何种处罚的分类上认识不尽一致。有的认为责令性行政行为相当警告形式的申诫罚;有的认为是为了恢复被侵害的权利、秩序的救济罚;有的认为是行为罚的一种。还有的学者认为,责令性行政行为是行政强制执行的先期告诫形式。[1]在司法界,不少人不承认责令性行政行为是一种独立的行政行为,行政相对人对此类行政行为不服提起行政诉讼,有些法院不予受理。由此可见,弄清责令性行政行为的性质及类属,是行政法学理论上、行政审判实践上迫切需要回答的问题之一。
  一种名为赔偿实为财产罚的责令性行为
  从我国现行法律文件上看,关于赔偿的规定有三种:一种是“民”赔给“民”,即平等主体之间的民事赔偿。另一种是“官”赔给“民”的,即行使公权力的国家机关因行使职权或与行使职权有关的行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,由侵权的国家机关给予被侵权人的赔偿。这种非平等主体之间的赔偿,属于国家赔偿。还有一种“赔偿”,它既不是“民”赔给“民”的,也不是“官”赔给“民”的,而是由行政违法者赔给国家或者国有资源和公有公共设施的管理者的。[2]这种由“民”赔给“官”的法律责任,法律、法规中虽不多见,但决非是个别规定。例如,《中华人民共和国渔业法》第25条规定:“……造成渔业资源损失的,由有关县以上人民政府责令赔偿。”《中华人民共和国水法》第47条规定,“毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施,毁坏防汛设施的,由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者有关主管部门责令其停止违法行为,赔偿损失……”。再如,《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定:“凡违反本法,造成或者可能造成海洋环境污染的,本法第五条规定的有关主管部门可以责令其限期治理,……赔偿国家损失”。《防止船舶污染海域管理条例》第39条规定:“凡违反《中华人民共和国海洋保护法》和本条例,造成海洋环境污染损害的船舶,港务监督可以责令其支付消除污染费,赔偿国家损失”。上述四件法律文件,有两件明确规定责令“赔偿国家损失”的,另外两件虽然没有具体规定“赔”给谁,但行政违法行为侵害的对象是特定的,即渔业资源、水工程、堤防、护岸和防汛设施。这些被侵害的对象,都属于国家所有。行政违法者侵害了国家所有的资源和设施,受偿者当然是国家了。
  行政主体责令行政违法者向国家赔偿损失的行为,是一种具体行政行为。因为:它是行政相对人违反行政法上强制性义务导致的法律后果;是行政主体实施的行为;是行政主体的单方意思表示;是行政主体基于外部行政管理关系而实施的一种行政管理行为。
  笔者认为,“责令赔偿损失”的行政行为,具有行政处罚(财产罚)性质,并非是行政裁决行为即行政主体责令一民事主体赔偿另一民事主体的行为,本文后述。理由如下:
  第一,“责令赔偿损失”,是种类繁多的财产罚之一种。《中华人民共和国行政处罚法》发布之前,我国法律文件设定行政处罚财产罚的种类繁多。例如,罚款、没收非(违)法所得、没收非法财物、没收渔获物、没收矿产品、没收设备、销毁有害食品,等等”。“责令赔偿损失”也是法律文件设定的行政财产罚的一种。它的出现与存在,是对于行政处罚设定权的分配、行政处罚种类的限定,法律未予统一规定的产物。
  第二,“责令赔偿损失”的实质,与其它种类的财产罚相同。行政处罚财产罚的实质是:行政主体合法地剥夺行政违法者的合法的财产。“责令赔偿损失”是法律文件规定的;是行政主体的行为。行政违法者以金钱的形式赔偿国家的损失,实质是其合法的财产被部分剥夺。这一点与行政处罚中的罚款没有什么不同。
  第三,“责令赔偿损失”的社会功能不同于民商法中的赔偿损失。一般来说,赔偿损失是民事主体承担法律责任的方式之一。这种承担责任的方式,其社会功能是着眼于补偿被侵害的民事主体的损失,或者恢复被侵害的民事主体的合法权益。“责令赔偿损失”,其社会功能着眼于制止和预防行政违法行为的发生,即通过科加额外义务的方式实现一般预防和特殊预防。
  总之,“责令赔偿损失”是行政处罚中罚款的同义语,它是我国立法上的一种历史现象。随着《中华人民共和国行政处罚法》的施行和立法法的制定,这种容易引起人们产生歧义的不规范的罚款形式,不大可能再成为人们研究的问题。
  两种“责令赔偿损失”行政行为的两种类属
  我国法律文件中法律责任或罚则一章中规定的“责令赔偿损失”,不只是责令行政违法者向国家赔偿。还有一种,是行政主体责令行为人向民事主体赔偿的。两种均由行政主体责令的赔偿,由于受偿者不同,决定了责令者——行政主体的行为不是同一类属。
  两种责令者身份:分别为行政执法者和居中第三者。法律文件规定,发生在平等主体之间的、与行政管理有关的民事侵权纠纷,有关行政主管部门可以责令赔偿。例如《中华人民共和国土地管理法》第53条规定:“侵犯土地所有权或者使用权的,由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯,赔偿损失。”《中华人民共和国矿产资源法》第41条规定:“超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围开采、赔偿损失……”。《中华人民共和国专利法》第60条规定:“对未经专利权人许可,实施专利的侵权行为”,专利管理机关“有权责令侵权人停止侵权行为,并赔偿损失”。《中华人民共和国商标法》第39条规定:“有本法第三十八条所列侵犯注册商标专用权行为之一的”“……有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为,赔偿被侵权人的损失。”上述法律文件授权的土地管理局、地质矿产局、专利局和工商行政管理局,是以居中的第三者的身份解决民事纠纷,责令侵权人赔偿被侵权人的损失的。本文第一部分所述的行政违法者赔偿国家损失的责令者,是行政执法者作出的。责令者的身份不同,它们作出的行为类属也不同。居中第三者责令赔偿的行为,是行政裁决行为;行政执法者责令赔偿的行为,也如上述,是行政处罚行为。
  两种责令行为产生的法律关系:分别为多元的和单一的。行政裁决行为,即行政机关以居中第三者的身份,责令侵权的行为人赔偿被侵权人损失的行为,产生多元的法律关系,即在民事法律关系的基础上,又产生了行政法律关系。具体构成是:在行政裁决之前,侵权人与被侵权人之间已经形成了一种法律关系——平等主体之间的民事法律关系。由于法律文件的授权,使行政机关介入了。介入者责令侵权人赔偿被侵权人的损失,使原已形成的民事法律关系的基础上,又形成了一种新的法律关系,即行政法律关系。由此可以得出这样的认识:形成多元法律关系的责令赔偿损失行为,是行政裁决行为。行政执法者作出责令行政违法者赔偿国家损失的行为,形成单一的法律关系,即责令者与被责令者之间纵向的地位不对等的行政法律关系。形成这种单一的行政法律关系的责令赔偿行为,是行政处罚行为。
  两种受偿主体:分别为公民、法人或其他组织与国家。行政裁决行为的受偿者是公民、法人或其他组织。例如,土地管理局责令侵犯土地所有权或使用权人赔偿损失的,受偿者是土地所有权人或土地使用权人;地质矿产局责令越界采矿的企业赔偿损失的,受偿者是被侵权的矿山企业;专利局责令实施侵犯他人专利权的行为人赔偿损失的,受偿人是专利权享有人。从严格意义上说,民事赔偿的受偿者,只能是作为民事主体的公民、法人或其他组织。国家是不能以民事主体的身份接受民事主体的赔偿的。从这个角度上看,行政法上规定的国家接受的“赔偿”,不是真正意义的赔偿。确切地说,是处罚性赔偿,即与罚款为同义语的“赔偿”。
  责令限期整顿与责令停业整顿不是同一类属行为
  人们经常在法律文件中能看到这样的规定:责令限期改进、责令限期整顿、责令停产整顿、责令停产停业、责令限期关闭、责令停止施工,等等。上述行政主体的责令性行为,是行政行为,人们没有分歧。但对于它们是何种具体行政行为,认识不尽一致,分类也大相径庭。
  笔者认为,对上述因违反行政法上强制性义务而遭致行政主体责令为一定行为的相对人而言,有的被责令人,其权益几乎没有受到任何损害,只须按照法律规定的

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