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【期刊名称】 《政治与法律》
中国授权立法新规制之评析
【英文标题】 Comments on the New Regulatory Framework of Delegated Legislation in China
【作者】 宋方青【作者单位】 厦门大学法律系
【分类】 法理学【期刊年份】 2001年
【期号】 4【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.131885    
  我国立法法规定的授权立法的新规制,对规范授权立法起着重要的作用。本文将围绕授权立法的几项主要制度,对立法法所规定的中国授权立法的新规制进行实证的评析。
  一、关于授权立法权的来源
  立法法生效以前,中国授权立法权大多来源于最高国家权力机关——全国人大或全国人大常委会,但也有来源于国务院、国务院各部委以及部分的地方国家权力机关,授权立法的来源因之呈现出多元化的特点。对授权立法来源的多元化问题,笔者以为这对于减轻有关法定立法机关的立法负担,并使需要立法调整的问题得到及时调整,是有着积极的作用的。但这必须建立在合法的基础之上。所谓合法的基础,也就是作出授权行为的主体必须有法定的授权权力,否则将导致授权权力的滥用。中国的宪法、国务院组织法、地方组织法均未见有关于国务院、国务院各部委、地方国家权力机关享有授权的权力,但实践中这些机关授权的现象却大量存在。这不得不使我们考虑到这些授权以及由这些授权产生的授权立法的合法性问题。立法法所确定的中国授权立法的新规制,对授权立法的来源由过去实践中的多元化改为一元化,只规定全国人大和全国人大常委会有权作出授权决定。在这种授权权力高度集中的新规制下,笔者认为至少将产生两大法律意义:一是它将重塑最高国家权力机关在国家立法中的最高地位;二是它将避免由于授权立法来源多元化的不合法性导致的授权权力滥用的现象。但是在中国国情下,授权立法权仅仅来源于最高国家权力机关是不够的。中国幅员辽阔,各地情况很不平衡,地方国家权力机关也承担着极为繁重的立法任务,如果地方国家权力机关也有权将其职权立法权授予地方行政机关,这样不仅可以减轻地方权力机关的立法负担,而且能使需要立法调整的问题得到及时的调整。立法法对此未做明确的规定,不能不说是一缺憾。
  也许立法法考虑到了上述问题,立法法第81条第2款规定:“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。”从这一规定看,国务院和有关地方立法主体似乎也有权作出授权决定,授权立法权也来源于国务院和有关的地方立法主体,但仅针对经济特区。不过对这一条款的规定笔者有诸多的异议。在此笔者先只就作为一个法律规范该条款在立法上的不当及合法性作一分析。该条款是设在适用与备案一章中的一个关于经济特区法规的适用法的法律规范,按法律规范的逻辑要求,该规范的设置应当是建立在相应的授权性规范的基础之上的。正如该条第1款的规定,它是建立在第66条第2款规定的关于自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定的基础之上的。[1]与此情形同样的第82条第2款,在通篇的立法法中我们却找不到相应的有关授权经济特区法规可以根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的授权性规范。而在适用与备案一章中规定这么一条适用规范,从立法的角度讲是不当的,这不禁使我们对该条款的合法性提出怀疑。
  不得转授权,是授权立法来源制度中一项重要原则,也是授权立法必须遵守的一项基本原则。所谓不得转授权,是指被授权机关除非有关授权法作出明确规定,不得将受得的立法权再转授予其他国家机关,对此许多国家的授权法都有明确规定。不得转授权之所以被许多国家的有关授权法确认为一项重要的原则,主要有三方面的原因:一是转授权违背了授权机关的初衷。授权机关之所以将立法权授予被授权机关是考虑到授权机关与被授权机关双方的需要,是对被授权机关的信任,如果被授权机关再将立法权转授予其他国家机关,违背了授权机关的初衷,也就失去了这次授权的意义。二是转授权影响法的实施。多层次的细则、规定、办法容易使法的规范过于分散,使执法者难以执法,守法者难以守法。三是转授权影响授权机关对授权立法进行有效的监督。在中国授权立法实践中,转授权的现象还是时有存在。例如,地方行政机关的授权立法权往往是来源于国务院各部委的转授权,而这种转授权的弊端在实践中已明显表现出来。立法法第10条明确规定:“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”立法法作出这一禁止性规定,对于避免以往中国授权立法中因转授权而带来弊端是相当重要的。
  二、关于授权立法的权限范围
  授权立法的权限范围制度,是授权立法制度的重要内容。在实行授权立法的国家,其授权法都以不同的方式规定了授权立法的权限范围。有的是采取列举的方式,即明确规定了授权立法的具体事项,包括某一具体事项或某几方面的事项。有的采取的是限制的方式,即其仅仅是对授权立法的权限范围作一个限制性的规定,没有规定具体的立法事项,授权立法的范围由被授权机关根据授权法的限制性规定结合授权立法的特点来推定。有的则是采取列举加限制的方式。在过去的授权立法实践中,中国有关的授权法规定授权立法的权限范围主要采取的是限制的方法。这种方式最大的弊病就是立法权限范围的不清楚,被授权机关能就哪些事项或不能就哪些事项立法不明确,被授权机关只能依靠现有的规定结合授权立法的特点来推定相应的立法范围,一旦理解错误,越权立法也就接踵而来。越权立法现象似乎是各国授权立法中的通病。国外一些专家学者对此已多有评论。有的学者认为授权立法所制定的“法规可能被越权,这是因为法规的制定者在解释它的权力范围时,对‘单纯的法律结构’作了错误的解释。”[2]笔者认为法规的制定者对“单纯的法律结构”之所以会作出错误的解释可能出于多种原由,但是问题的关键应该是在这“单纯的法律结构”上。中国授权立法在过去的实践中,常常出现越权立法的现象,其中可归因的原由最重要的应该是授权法在规定授权立法的权限范围方面存在的问题,即“单纯的法律结构”方面的原由。由于授权法对授权立法的权限范围规定得不明确,有意或无意的错误理解也就在所难免。为了纠正和避免中国授权立法中存在的由于权限不清所造成的越权立法等现象,立法法在规定授权立法的权限范围方面采取了列举加限制的方式。立法法第8条以列举的方式明确规定了只能制定法律的事项,在这列举性规定的基础上,立法法第9条、第10条对授权立法又作了一些限制性的规定。立法法第9条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第10条规定:“授权决定应当明确授权的目的和范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。”一个完善的授权立法权限范围制度,至少应当包括两方面的内容:一是被授权机关能立哪种形式或类别的法;二是被授权机关能就哪些事项立法或不能就哪些事项立法。作为立法的基本法,立法法对授权立法权限范围的规定,在“法律结构”方面,对国务院的授权立法权限范围的规定,应当说是相当明确的。同时,立法法第8条、第9条明确规定全国人大及其常委会的立法保留事项,这在中国授权立法史上,也是从无先例的,这对于防止授权机关和被授权机关滥授与滥用立法权,无疑将产生积极的意义。
  根据立法法的规定,今后中国授权立法的主体除了国务院外,还有经济特区所在地的省、市的人大及其常委会。对于经济特区授权立法主体的立法权限范围,立法法只是作了一个限制性的规定,其具体的立法权限范围完全有待于今后有关授权立法的规定。经济特区授权立法主体立法权限不清,一直是经济

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