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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
监察法实施后职务犯罪牵连案件的管辖模式探究
【作者】 丘玉莹【作者单位】 中国政法大学
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 职务犯罪;牵连案件;并案侦查;分案管辖;监察调查权
【文章编码】 1674-5612(2019)04-0111-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 111
【摘要】

《监察法》实施后,检察机关的大部分职务犯罪侦查权已转移到监察委员会,以往职务犯罪牵连案件的牵连管辖模式被《监察法》所修改。《监察法》确立了分案管辖、监察为主的模式,但其运行面临权限规定与现实办案需求不符、取证程序冲突、司法资源浪费等问题。在监察体制进行双轨制改革、统一规范刑事取证行为的前提下,可以增设并案侦查模式,合理扩张侦查机关的取证权力,整合侦查资源,以更好地侦破职务犯罪牵连案件,维护公平正义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1274634    
  
  

一、问题的引入

办理职务犯罪牵连案件时,很有可能会存在两个以上的办案机关对案件都有管辖权的情况。在监察体制改革前,2013年1月1日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对职务犯罪牵连案件规定了两种管辖模式:一是互相移送、分别立案、主罪主侦;二是经省级以上检察院后由检察院并案处理。而监察体制改革后,贪污贿赂等职务案件的管辖权已由监察委员会接棒,但是监察委员会的立案、调查等措施并不能与《刑事诉讼法》规定的刑事立案、侦查等同,相关的规定并不能直接适用。而2018年新修正的《刑事诉讼法》并未对此问题作出规定,《监察法》第34条只规定了:“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”该规定与前述所确立的两种模式有所不同,只规定了一般以监察机关为主导的处理原则,舍弃了主罪主侦的优先原则,但既没有明确规定监察机关的并案处理权力,又未对监察机关设以将非管辖范围内的线索移送至有权机关的义务,没有明确区分立案,此时对于职务犯罪牵连案件的处理,将在行权依据、搜集证据措施的选择、证据转化等方面产生一系列问题。

二、现行职务犯罪牵连案件管辖模式存在的问题

(一)管辖权力的限制

如前所述,《监察法》第34条没有明确规定监察机关享有并案调查权,只规定了对职务犯罪牵连案件以监察机关为主调查的原则。由于刑罚是国家权力对公民人身和财产的处置,刑事诉讼过程中有许多干涉公民权利的措施,在刑事犯罪的处罚和追究过程中应格外注重对国家权力的控制和个人权利的保护,强调通过法律对相关行为做出实体内容和程序上的明确规定,以保障人权,实现法治。故《刑事诉讼法》第3条规定,除了法律特别规定外,除公安机关、检察院、法院外,其他单位和个人无权行使刑事追诉权力。而目前《监察法》对监察委员会的管辖范围规定如下:监察委员会有权管辖的对象是公务员等依法履行公职的人员,有权管辖的刑事罪名为涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财的职务犯罪,具体为6大类88个职务犯罪案件罪名[1]。监察委员会无权管辖除前述罪名以外的其他刑事犯罪行为,也没有“并案处理”的授权规定扩张监察委员会的管辖范围。由于监察委员会和其他机关的管辖范围相区分,各方搜集证据的权限仅局限在管辖范围内,如监察委员会搜集的一项证据中均可证明职务犯罪和非职务犯罪行为的存在,需要公安机关再行侦查复核,否则将面临证据来源合法性质疑的问题[2]。又如,《监察法》将询问、讯问、谈话的权力严格控制在监察人员范围内,而公安机关收集言词证据在职务犯罪上的证据合法性无法定根据。证据搜集权力来源缺位,使得办案人员需要进行大量重复工作导致司法资源浪费,影响查明犯罪事实的效率。此外,监察委员会办理职务犯罪案件时往往需要对非职务犯罪进行查证,以被牵连的其他刑事案件为工具,获得职务犯罪案件的间接证据和重要线索。而权力来源的缺失,将给监察委员会了解其他牵连案件的案情,引导其他机关对关联案件的侦查带来阻碍,不利于形成反腐的合力。

(二)移送义务的缺失

对于职务犯罪案件中所牵连的其他案件而言,由于监察委员会并不具有侦查其他普通罪名行为的权力,刑事立案和侦查仍然是必须要进行的刑事诉讼阶段。由于我国未采取对强制性侦查行为的外部控制模式,我国不具备实施随机型启动刑事诉讼模式的先决条件,故在刑事诉讼启动程序模式上,我国采取的是程序型启动模式,设置独立的立案程序以防止侦查权力被滥用,此时刑事诉讼以立案为启动标志{1}。立案是我国刑事诉讼独立的、必经的诉讼阶段,只有经过立案,其他诉讼阶段才能依次进行[3]。立案是法律赋予公安司法机关的一项重要职权,除法律另有规定外其他任何单位和个人都无权立案。公安司法机关行使立案决定权也必须严格遵守立案的法定程序,严格把握立案的条件和标准,不能超越管辖范围和逾越法定职权{2}。同时,学界对监察立案之于刑事诉讼的意义和效力仍有争议。《监察法》第39条规定,监察立案的理由是涉嫌职务违法犯罪,与刑事立案要求的涉嫌犯罪需要追究刑事责任有很大的差异,目前对监察立案应该如何改进仍存在很多问题。虽然实践操作中监察委员会将职务犯罪案件移送审查起诉即视为将其勉强塞进刑事诉讼程序中,建立另外一种“监察立案—调查—起诉—审判”的刑事诉讼阶段模式。但对于职务犯罪案件中所牵连的其他案件而言,由于监察委员会并不具有管辖其他普通罪名行为的权力,需要监察机关、公安机关、检察机关各自的立案管辖权限,对职务犯罪牵连案件的不同罪名分别立案管辖是最佳选择,以保证刑事诉讼阶段完整性和后续调查侦查的合法性。但是法律现行法律中只规定了其他机关对监察机关的移送义务,并没有明确规定监察机关对职务犯罪案件中的其他罪名没有管辖权时,有义务将其在工作中发现的属于其他机关立案管辖的线索证据移送给其他机关,而如调查人员因某些原因不希望在调查过程中受到其他机关的参与或干涉,不及时将牵连犯罪行为的线索予以移交,将可能延误其他犯罪行为的刑事责任追究,可能给之后其他机关的查证工作带来困难。故须补充立法完善分案机制,将监察机关对其他机关的线索移送义务以明文确定,并建立详细的操作规范和监督机制以保证该义务的切实履行。

(三)取证措施的冲突

在侦查程序上,由于调查和侦查相区别,职务犯罪牵连案件将面临程序实际操作的冲突。虽然众多学者认为监察委员会不行使侦查权的说法难以成立,也对监察委员会的调查不执行刑事诉讼法的观点持保留态度,但2018年修正的《刑事诉讼法》第108条还是将“侦查”定义为“公安机关、人民检察院对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”,并未如修正草案中将主语加上“等机关”,《刑事诉讼法》中对侦查的限制规范未明确规定对监察委员会调查行为具有约束力,可见权威机关仍然坚持监察委员会的调查行为不具有侦查性质、只受《监察法》规范的观点。如此,在职务犯罪牵连案件中,同一犯罪嫌疑人可能会遭到调查和侦查两种不同措施的对待。例如,在犯罪嫌疑人供述和辩解时,刑事诉讼法和相关解释规定对讯问的时间、地点、人数、方法、程序、讯问时需告知的权利、特殊讯问对象的处理方法有详尽的规定,而监察法没有确立详细的规则甚至连“个别询问(讯问)”的规则也没有确立,调查人员也没有告知被调查人的基本诉讼权利的义务,调查人员将由此讯问得到的线索移交给公安机关,即使公安机关进行再次审讯,如此得到的口供可能存在证据合法性的质疑。此外,对于同时犯有职务犯罪和非职务犯罪的嫌疑人的控制,留置程序和逮捕拘留程序的适用存在冲突,如何确定人身控制程序的适用尚存空白,还有可能违反平等原则。而在实物证据的搜集上,对于监察机关已收集到的牵连案件的相关证据,公安机关要重复收集。对于同一个物证,监察机关进行搜查、查封不按照刑事诉讼法相关程序,很有可能产生“污染”证据的问题。虽然《监察法》第24条规定了监察机关进行搜查可委托公安机关协助,对物证的搜集均委托公安机关来进行似乎能解决前述法律风险问题[4]。但这相当于架空了监察调查人员的物证调查职责,挫伤监察调查人员的工作积极性,也给公安机关造成严重的工作负担;而且也不能解决公安机关侦查普通犯罪时发现牵连职务犯罪证据的情况下,公安机关还未得到监察机关“授权”的取证合法性问题。

(四)律师介入的障碍

在律师介入的问题上,《监察法》没有规定调查阶段中被调查人是否可以得到律师帮助,并且通过将调查与侦查的区分使调查行为不受《刑事诉讼法》的直接规制,使得律师无法像侦查阶段那样提供帮助,包括行使“申请侦查人员回避和申请复议、提供法律帮助、代理申诉和控告、申请变更强制措施、向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况并提出意见、会见、通信、向犯罪嫌疑人了解案件情况、提供法律咨询”等一系列职权。虽然有学者认为可以基于法律保留原则认为被调查人有寻求律师帮助的权利{3},但在实践中并未得到监察机关的配合。在被调查人被采取了留置措施后,其寻求律师帮助的行为即在监察机关的控制之下。没有当事人的委托,律师也没有行使职权的依据。在这样的背景下,当调查阶段和侦查阶段并存时,犯罪嫌疑人在除职务犯罪以外其他犯罪行为的刑事追诉过程中的合法权利也难以得到保障。如监察机关不认可犯罪嫌疑人寻求律师帮助的权利,不允许律师的介入,那么犯罪嫌疑人对于其他犯罪行为寻求法律帮助和法律咨询,将有可能因此受到相同的限制,公安机关也可能以监察机关采取留置措施为借口阻碍律师与犯罪嫌疑人的会见和通信,不利于犯罪嫌疑人的人权保障,有违程序正义。法宝

三、未来改革的方向——增设并案侦查模式

(一)增设并案侦查模式的必要性

并案侦查模式是指侦查机关基于法律规定扩张侦查管辖范围,将属于其管辖范围的刑事案件与不在管辖范围内的牵连刑事案件一并予以立案查证[5]。职务犯罪牵连案件通常可分为贪污贿赂案件与其他刑事案件

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}姚莉.监察案件的立案转化与“法法衔接”[J].法商研究,2019,36(1):23-30.

{2}徐静村.刑事诉讼法学[M].北京:法律出版社,1957:206.

{3}王一超.论《监察法》与《刑事诉讼法》适用中的程序衔接[J].法治研究,2018(6):33-47.

{4}龙宗智.取证主体合法性若干问题[J].法学研究,2007(3):133-143.

{5}刘光圣.并案侦查制度在反贪工作中的适用与完善[G]//中国检察学研究会检察基础理论专业委员会,湖北省人民检察院法律政策研究室.新一轮检察改革与检察制度的发展完善——第四届中国检察基础理论论坛文集,2014:7.

{6}陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报,2018,32(4):10-20.

{7}李华伟.职务犯罪关联案件并案侦查机制研究[J].法学杂志,2016,37(11):106-114.

{8}张曙,阿儒汗.职务犯罪案件与牵连案件的侦查管辖研究[J].中国刑事法杂志,2012(9):69-74.请你喝茶

{9}江国华,张硕.监察过程中的公安协助配合机制[J].法学研究,2019,41(2):154-171.

{10}岳金矿,邢庆,李华伟.渎职犯罪并案侦查制度运行研究[J].人民检察,2012(24):53-55

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