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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
WTO法律解释“系统整合路径”的批判与重构
【副标题】 以“维护多边贸易合作”为基本立场
【英文标题】 Critique and Reconstruction on Systemic Integration Approach of WTO Legal Interpretation
【英文副标题】 In “Maintaining Multilateral Trade Cooperation” Basic Standpoint
【作者】 范笑迎【作者单位】 天津财经大学法学院
【分类】 国际商法
【中文关键词】 WTO法律解释;外部国际法;“系统整合路径”;多边贸易合作;显著性原则
【英文关键词】 WTO legal interpretation; external international law;“systemic integration approach”; multilateral trade cooperation; salience principle
【文章编码】 1008-4355(2019)04-0003-16
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2019.04.01
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

WTO法中存在一种贸易壁垒,即某些国内措施以增进非贸易价值为名行贸易保护之实。这些措施对WTO裁决机构的解释方法提出了更高的要求,以确保贸易价值与非贸易价值之间的平衡。联合国国际法委员会提出了“系统整合路径”的解释方法,然而,该方法为WTO法中引入其他领域的国际法规则提供了过大的灵活性,在WTO法律边界上为潜在的贸易保护和单边主义打开了缺口,进而对WTO多边体制构成威胁。对此,WTO裁决机构应当采取参与者视角的基本立场,维护WTO多边体制的有效性,从而为援引外部国际法规则解释WTO法设定标准。在此目的下,“显著性原则”涵盖于维护WTO多边体制有效性的内涵里,体现在WTO裁决机构的解释实践中,完成了对“系统整合路径”的重构。

【英文摘要】

There is a kind of trade barrier of internal measures achieving trade protection in the name of promoting non-trade values. These measures bring up higher demand to WTO legal interpretation of dispute settlement, in order to balance trade and non-trade values. Therefore, United Nations International Law Commission put forward the “systemic integration approach”. However, this approach provides WTO legal interpretation with overlarge flexibility in introducing non-trade values and rules, and opens up a gap for potential trade protectionism and unilateral actions at the WTO legal border. Hence, WTO legal interpretation should be taken in participant’s view and basic standpoint-maintaining the effectiveness of WTO multilateral system, and therefore setting standard of introducing external international law for WTO legal interpretation. With this basic standpoint, the “salience principle” which is contained in the meaning of maintaining the effectiveness of WTO multilateral system and reflects in the interpreting practice of WTO dispute settlement, achieves reconstructing the systemic integration approach.

【全文】法宝引证码CLI.A.1274593    
  
  

WTO法的主要政策目标是促进贸易自由化,而阻碍贸易自由化的因素表现为两个方面:一个是关税壁垒,一个是非关税壁垒。早在WTO的前身GATT时期,通过六个主要回合的多边贸易谈判,关税已经不再是妨碍贸易自由化的主要问题,非关税壁垒则成了贸易自由化的主要障碍{1}。为此,WTO的主要任务之一就是贸易自由化议题从主要关注关税问题到非关税壁垒问题的转变,包括竞争政策、投资、环境、劳工、税收与税收政策、人权以及其他议题等。在这一过程中,WTO法律体系的范围和影响迅速扩张,将越来越多的国内法律和政府行为纳入了WTO的规制之中,其产生的社会影响也越发深刻。然而,国内法中的贸易限制措施并非都是基于贸易保护主义目的的非关税壁垒,也有旨在追求具有正当性的公共政策目标的国内措施,因其具有潜在的贸易损伤作用,是否应当认为这些措施构成了WTO多边贸易体制中的贸易壁垒,就成为一个问题{2}。该问题实质上关系到WTO法与其他领域(如人权、环境等)国际法之间的关系,进而引发了贸易价值与非贸易价值的冲突以及WTO法的正当性问题。为此,联合国国际法委员会(以下简称国际法委员会)于2006年作了一份题为《国际法的碎片化:由国际法的分化与扩张所引发的难题》的报告(以下简称《国际法委员会报告》),其中提出了应对此问题的WTO法律解释“系统整合路径”(systemic integration),认为WTO法律义务应当与其他领域的国际法义务协调一致{3}180,倡导国际法普遍共同的善,以此克服WTO管理主义的制度偏见{4}。

然而,在WTO法律解释中适用“系统整合路径”,会对WTO法产生何种作用和影响,还有待考察。在当前国际贸易合作背景下,全球经济发展受到金融危机的影响,复苏缓慢,全球收入差距和贫富分化日益加剧,经济全球化出现逆流,贸易保护和单边主义的“黑天鹅”事件频现,以WTO为代表的全球经济多边合作机制遭遇危机。在WTO法中,贸易保护措施的形式已经从传统的反倾销、反补贴和保障措施升级为非贸易价值问题,如人权、劳工标准、环境保护等,由于这些价值往往被认为高于贸易价值,成员方可以借增进非贸易价值之名行贸易保护之实。对此,我们需要认真考察“系统整合路径”作为WTO法律解释方法是会在维护WTO体制的前提下增进贸易价值和其他价值之间的平衡,还是会对WTO多边合作体制产生反噬作用,并为WTO成员方贸易保护主义和单边行动提供施展的空间。

一、WTO法律解释适用“系统整合路径”的基本观点

WTO法向与贸易有关的其他社会生活领域扩张,引发了贸易价值和非贸易价值之间的冲突。国际法委员会认为,该问题产生的根本原因在于国际法各个领域的功能性分化,或者称之为国际法的“碎片化”,即功能上有限的条约体系,每一种都具有自己独特的原则、专门知识和技术,彼此之间难以协调,甚至相互冲突,引发了国际法的融贯性问题{3}177。国际法委员会认为,《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法公约》)第31(3)(c)条提供了解决国际法碎片化问题的基本法律路径{3}180,能够协调WTO法律义务和其他具体领域国际法律义务之间的关系,使贸易价值与非贸易价值之间达致平衡。根据这一条款,《国际法委员会报告》提出了条约解释的“系统整合路径”[1],下文将对该路径的主要内容及其在WTO法律解释中的应用进行介绍[2]。

条约解释的“系统整合路径”认为,《条约法公约》第31(3)(c)条要求条约解释者考虑“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”,这是一种条约解释的基本原则,即国际法律体系中的“系统整合”原则。该原则赋予司法裁决者一把“万能之钥”,使其得以“进入国际法的所有房间”。条约通常根据其文本用语和上下文进行解释和适用,但在特殊情况下,法官的目光可以及于该条约的四面高墙之外,在其所处的国际法一般框架中寻求明确的正当性理由{5}280-281。依据《条约法公约》第31(3)(c)条的规定,条约解释可以依据的国际法规则涵盖了所有国际法渊源,包括习惯法、一般法律原则和其他可适用的国际条约{5}290。因此,“系统整合路径”对各专门领域国际法之间的融贯性具有深远的促进作用,可以避免专门领域国际法规范之间的冲突,通过法律解释方法达致国际法律规则间的协调统一{5}318。对于WTO裁决机构而言,该路径使得适用WTO以外的国际法对WTO协定进行解释成为一种必然要求。这种要求赋予WTO协定序言除自由贸易之外其他广泛的政策目标以实际意义,能够增进WTO法的正当性,缓和其面对的国际法律体系中的规范性冲突,也使成员方获得了增进国内非贸易价值的管理自主权{6}546,555,560。

然而,WTO裁决机构依据《条约法公约》第31(3)(c)条对WTO法进行解释时,面临的一个关键问题就是,可以用来解释WTO协定的其他国际条约的具体范围是什么?这取决于《条约法公约》第31(3)(c)条规定的条约解释者考虑“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”中“当事国”的具体含义。“当事国”的含义是该条款中最具争议性和不确定性的问题{7}591。对此,“系统整合路径”认为,如果要求WTO全体成员方同时是用来解释WTO法的条约当事方[3],将是一个明确但狭窄的标准。这一狭义解释会加剧国际法的碎片化,破坏国际法实体义务的协调一致,使WTO法与其他国际法相隔离{7}598。与此同时,如果允许裁决机构援引仅由WTO争端当事方参加的条约来解释WTO法,将极大地扩展WTO法律解释可以适用的条约范围,但这种方法的风险在于,WTO裁决机构可能在个案中基于争端主体的不同而对WTO协定的同一条款作出不一致的解释。进而,第三种可能的选择是,尽管一项条约的当事方不是WTO的全体成员方,但该条约中的某项规则可以被视为国际法的习惯规则,因此能够用来解释WTO法。例如,在“美国—虾案”中,尽管美国没有签署《联合国海洋法公约》,但美国依然承认该公约中的有关条款反映了习惯国际法的内容[4]。然而,对于那些虽然被国际共同体广泛承认但还没有达到国际习惯法层次的条约,这种观点可以排除其援引;同时,对于某一专门领域主题事项的国际法内容作出最重要阐释的条约,这一观点也会排除其适用{5}314。第四种选择是一种折中路径,即鲍威林提出的可援引用来解释WTO法的条约应当是被合理地视为表达了WTO全体成员方共同意图的条约[5],因此不需要所有WTO成员方都受到该条约的约束,而只需要确定WTO所有成员方明示或暗示地容忍该条约即可{8}。《国际法委员会报告》认为,可用于解释WTO法的外部国际条约包括:首先,逐渐成为或表达了习惯国际法的国际条约规则;其次,为成员方提供了关于WTO宗旨和目的,或WTO某项特定条款的含义的条约。同时,《国际法委员会报告》认为,在WTO法之后生效的国际法规则也可以用于解释WTO法中具有开放性或发展性的概念,具体包含如下情况:(1)此概念隐含着今后的技术、经济或法律发展;(2)此概念为当事方设立了一项进一步深入发展的义务;(3)此概念具有一般性质或者以必须考虑变化的具体情势的一般术语来表述{3}180。

除此之外,如果WTO协定中某些规则的性质属于争端当事方之间的双边性义务而非对世性义务,裁决机构可以依据争端当事方之间缔结的其他双边条约对WTO的该项规则进行解释[6],当然也可以适用争端当事方都参加的其他多边条约{7}601,615。当WTO协定的规则是双边性规则时,彼此间修改此协议规则不会影响第三方利益,依据争端当事方之间的其他国际法义务解释WTO规则,可以保证两方之间的国际法义务在整体上具有融贯性。当WTO协定的某项规则为全体成员方设定了整体性的义务时,对该项规则的解释就需要援引受到条约全体成员方“同意”或反映了全体成员方“共同意图”的其他国际法条约{7}602-607。

总之,“系统整合路径”不鼓励WTO裁决机构对WTO法进行机械的、文本主义的解释,因为这种做法会限制和阻碍成员方在贸易关联议题上寻求最具正当性的解决方法、协调其国际法义务一致性的努力,加重WTO奉行的新自由主义政策导向的负面影响,是裁决机构司法职权过渡延伸的表现。因此,该路径要求WTO裁决机构在解释WTO法时与其他领域的国际法规则相互协调一致,以此对裁决机构一向奉行的“司法克制主义”和所谓的“消极美德”进行重新定义,使这一概念能够更好地描述和适应上诉机构增进WTO法正当性的努力{6}557。

二、对“系统整合路径”的批判:以维护WTO多边合作为基本立场

“系统整合路径”的基本立场是维护国际法的统一性,《国际法委员会报告》也认为,“国际法是一个法律体系”{3}177。所以,“系统整合路径”站在国际法整体的视角,通过灵活解释《条约法公约》第31(3)(c)条,扩大WTO法律解释渊源范围,将一般国际法和具体领域的国际法如人权法、环境法、海洋法等引入WTO法中来,试图以形式主义的解释方法应对国际法的碎片化,增进WTO制度的正当性,矫正其奉行的机制管理主义制度偏见{9}292。由此可见,系统整合路径的方法服务于其特定立场和特定视角,如果我们在该路径得以产生的价值场域中对其进行评价,这种评价只能是程度上的,不关涉性质上的是与非。然而,如果换一种视角和立场,在另一个价值场域中去看该场域中的立场和手段,就会涉及好与坏、是与非的问题。因此,在最根本的意义上,本文对“系统整合路径”的批判不是方法之争,而是立场之争。

不同于“系统整合路径”的立场和价值,WTO裁决机构作为WTO法的解释者,以维护WTO多边体制的有效性为基本立场,这是不言而喻的。WTO是一个成熟的多边贸易体系,其中,成员方和个体经济参与者都因其多边体制固有的稳定性和可预测性而获益[7]。尽管WTO协定序言中表述了诸多目标,但其精髓仍然在于维护自GATT时期就确立的目标:维护和增进国际贸易的多边合作关系{10}。WTO作为当今世界最具普遍性的全球性贸易组织,有超过160个国家和地区的成员方,涵盖了98%的世界贸易总量。如果该体制始终保持发展的活力性和持久性,相比于其他区域性贸易组织而言,WTO更能增进世界各国的经济福祉,实现各国之间的共赢共享{11}。尤其是发展中国家在WTO中通过享有最惠国待遇,不再需要作出广泛的政治让步,也能够获得对他国经济市场准入的效果{12}。WTO作为“一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体系”{13},属于全球公共物品,旨在消除二战前国际贸易恶性竞争的无序状态,故其构建的全球范围的合作机制本身就是一种价值与美德,是其正当性来源{14}301。更为重要的是,WTO裁决机构在解释WTO法时采取维护WTO多边体制有效性的基本立场,对当前国际贸易合作具有特别重要的时代意义。目前世界上出现了反全球化的浪潮,一些国家重新开始“建墙”,从贸易自由化的多边合作退回到贸易保护的单边主义,进而为世界的和平与发展蒙上了一层阴影。作为回应,中国提出“一带一路”倡议和“人类命运共同体”理念,就是令世界各国正视全球化,坚持合作共赢的国际关系理念,以多边主义的立场应对各国单边行动带来的无序和冲突。WTO作为全球最重要的多边贸易体制,在增强各国之间相互依赖、促进贸易自由化方面发挥着举足轻重的作用,对维护世界和平与发展意义非凡{15}32。维护WTO多边体制的有效性,是应对当前全球经济治理困境、构建全球经济合作人类命运共同体的重要基础,理应成为WTO裁决机构解释WTO法的必然价值选择{16}。

作为WTO法的解释者,WTO裁决机构以参与者的内在视角对WTO法律规则进行解释。基于其内部视角,WTO裁决机构对WTO法律规则的解释既不是描述性的,又不是道德中立性的,而是诠释性的、评价性的和证立性的,实质上是“要为其主张的合理性和为什么提出来进行辩护”{17}。这种内在参与者的视角表明,就WTO法与其他国际法的关系而言,裁决机构只能站在WTO法内部,以参与者的视角从内向外观察其他法律体系,在解释WTO法时,只能从WTO法的内部根据确定WTO协定条款含义的实际需要决定可以援引的外部国际法的具体内容{18}。同时,在将与WTO法的目的和价值相互冲突的国际法分支体系用于解释WTO法律条款时,裁决机构需要从维护WTO多边体制有效性的立场出发,从WTO法律体系内部审视相应的外部国际法条款与WTO协定条款的关系,以维护WTO体制内部共识的一致性。因此,裁决机构不能从国际法整体的角度出发处理WTO法与其他国际法律体系之间的互动关系,从而无视WTO法律体系与其他国际法分支体系在各自正当性基础与合法性共识之间的断层{14}304。

从参与者视角下维护WTO多边体制有效性的基本立场审视“系统整合路径”,就会发现,该方法采取的视角是相对于WTO法律体系的外部视角,站在国际法整体的立场上对WTO法进行解释。这种视角使“系统整合路径”构筑的WTO法律体系在范围方面变得宽泛,在边界方面变得开放,可能使那些与WTO法的基本原则、理念存在断层的国际法规则进入WTO法体系。该路径看似为WTO法开辟了正当性的空间,实则在WTO法内部打开了反对它的缺口,具有潜在的单边主义和贸易保护主义危险,成为破坏WTO法律有机体的“癌症细胞”{19}87-89。本文将在“欧共体—生物技术产品案”的分析中说明这一观点。

根据“系统整合路径”,在“欧共体—生物技术产品案”中,关于欧共体基于预防原则对转基因生物产品实施管制措施是否符合《实施动植物卫生检疫措施的协议》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,以下简称“SPS协议”),专家组的解释会排除绝大多数外部国际条约用于解释WTO协定的可能性{3}227。该案专家组遵循了GATT时期“美国—金枪鱼案”专家组的观点,即只能援引那些约束WTO所有成员方的国际条约对WTO法进行解释,而不能援引那些只约束部分WTO成员方的条约[8]。对此,“系统整合路径”认为,对该案而言,更具正当性的解释方法,应当依据鲍威林的“共同意图说”,引入《卡塔赫纳生物安全议定书》(以下简称《生物安全议定书》)的预防原则对SPS协议第5.7条的内容进行解释{6}564-565。除此之外,依据“系统整合路径”的有关观点,如果“欧共体—生物技术产品案”的争端当事方同时也是《生物安全议定书》的当事方,专家组和上诉机构就应当援引《生物安全议定书》的有关规定,对该案争端当事方之间的权利义务关系进行解释{20}37。然而,本文认为,在“欧共体—生物技术产品案”中,如果运用“系统整合路径”对SPS协议第5.7条进行解释,就会在以下几个方面对WTO多边合作体制造成威胁:

第一,国际合作的基础在于共识的稳固,WTO多边体制的有效性依赖于全体当事方之间共识的牢固性,如果将《生物安全议定书》中具有政治妥协意味、表述模糊、含义不清的规则引入WTO法中,就会破坏WTO多边体制的内部共识。

系统整合路径的“共同意图说”认为,依据《条约法公约》第31(3)(c)条适用的其他国际法规则必须反映全体WTO成员方的共同意图,提供了某种被全体WTO成员方共同理解和接受的含义。但是,该规则没有必要对全体WTO成员方具有约束力,只需要反映他们的共同意图就够了{21}。显然,“共同意图说”并没有将“国家同意”作为外部国际法反映WTO全体成员方共同意图的标准,并不要求外部国际法为WTO全体成员方都参与的国际条约或者作为一项国际习惯法加以证明。但是,“共同意图说”亦没有给出判断外部国际法是否反映WTO全体成员方共同意图的其他确切标准,从而易陷入另一种形式主义的泥潭。基于“共同意图说”,“系统整合路径”认为,由于已经有68个WTO成员方批准了《生物安全议定书》,另外有33个成员方签字,并且《生物安全议定书》的序言表明其与WTO法相互兼容,因此专家组应当援引《生物安全议定书》的有关规则对SPS协议进行解释{6}564-565。然而,这种做法忽视了国际法不同分支体系之间“和而不同”的事实,人为制造国际法体系内部的“同而不和”,不仅无法追求国际社会在国际法整体上的共识,反而可能导致国际社会至少在国际法各分支领域普遍共识的分崩离析{22}。

虽然《生物安全议定书》在序言中规定了它与WTO协定的关系,但是其表述存在矛盾和模糊性,显然是政治妥协的产物。《生物安全议定书》序言规定:“贸易与环境协定应当相互支持以促进可持续发展为目标,《生物安全议定书》不能被解释为对当事方在其他现有国际协定下权利和义务的改变,这一表述也不意味着《生物安全议定书》服从于其他国际协定。”{23}对此,欧盟官员认为上述序言中的表述之间存在相互抵消的作用,“相互支持”的含义不清楚,不能说明《生物安全议定书》的规则与WTO协定规则是相互一致的。美国更是认为该条款的第二句话表明其是一个保留条款,意味着《生物安全议定书》不改变并完全保留当事方在WTO规则下的权利和义务{20}23。同时,“欧共体—荷尔蒙案”的上诉机构认为,国际共同体对预防原则的接受是不明确的,国际共同体对该原则的普遍接受至少在国际环境法之外仍有待权威性的证明[9]。预防原则没有明确统一的定义,在不同的条约和国内立法中具有不同的含义{24},该原则的具体内涵代表了一个社会可以接受的合理风险水平的某种政治决策{25}。因此,专家组认为,预防原则在国际社会中没有一个统一的、一致的含义,不能作为国际法中的一般原则或习惯法规范[10]。专家组最终认定《生物安全议定书》中的预防原则不能推翻SPS协议第5.1条和第5.2条关于风险评估的要求。如果援引《生物安全议定书》来解释WTO协定规则,将会破坏WTO成员方关于WTO法的普遍共识。

第二,《生物安全议定书》的预防原则与SPS协议的风险评估和预防原则含义不同,贸易视角的环境保护与环境视角的环境保护之间存在价值认知的断层。WTO法的规则均体现了多边一体化的贸易体制的内在要求,禁止对国际贸易的歧视或变相限制,当面对外部国际法时,依然要根据这一标尺对外部国际法进行度量{19}154。毕竟,引入外部国际法对WTO法进行解释,应当基于WTO法本身的需要,而不是以其他国际法规则替代WTO法规则。即便是为了增进WTO法的正当性,依然要从维护WTO多边体制有效性的基本立场出发,讨论“贸易与环境/人权”的问题,而非“环境/人权与贸易”的问题{14}307。下跌你应该笑还是哭

《生物安全议定书》第10.6条规定,对一种转基因活性生物体是否存在潜在危害,未能掌握充分的科学信息与知识且缺乏科学定论时,不应当妨碍缔约方对这种转基因活性生物体的进口作出恰当的决定。因此,如果进

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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