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【期刊名称】 《法学评论》
浅论“三权分立”
【作者】 何华辉 许崇德【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1980年【期号】 5
【页码】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.1133838    
  “三权分立”是资产阶级创立的关于国家权力的组织原则的理论。它在反对封建专制、确立资产阶级国家制度的斗争中,以及后来资本主义国家的政治实践中,发挥过极其重要的作用。二百多年来,“三权分立”被资本主义世界的各国所采用,它所表现的具体形式多种多样而各派政治学家与法学家对这个学说的理解又各不相同:毁誉不一。究竟“三权分立”学说产生的背景是什么?其真实含义与主要精神是什么?该如何评价其得失?本文拟作一些初步研究,借以探索其中是否有某些有利因素可供借鉴利用。
  一
  分权学说的起源,一可以上溯至古希腊。亚里斯多德(Aristotle 384—322 B、C,)在《政治论》中曾分国家权力为审议、管理、司法三要素。但他只讲权力划分,并未论及“制衡”原则。至罗马时代,波里比阿(Polibius 204—122 B、C、)在论述分权观念时,赞扬罗马政体中元老院、执政官、护民官三者之间权力的均衡,可以说是制衡原则的雏形。现代意义的“三权分立”学说则由洛克首创,为孟德斯鸠所完成。
  资产阶级“三权分立”包括分权与制衡两个基本原则。它的提出是以英国的君主立宪制为其事实根据的。
  英国资本主义经济发展甚早,资产阶级随着其经济势力的发展,日益要求取得政治上的地位和权力,因而与封建专制君主的矛盾迅速激化。同时,资本主义向农业的渗透,使封建主阶级分化,产生了一个新贵族集团。恩格斯曾描绘英国的新贵族,“他们的习惯和倾向,与其说是封建的,倒不如说是资产阶级的”,他们“不但不反对工业生产的发展,反而力图间接地从中取得利益;而且经常有这样一部分大池主,由于经济的或政治的原因,愿意同金融资产阶级和工业资产阶级的首脑人物合作”。(《马克思恩格斯选集》第3卷第393页)这个新贵族集团已经资产阶级化了,成为工业资产阶级和金融资产阶级的同盟者。这是英国资产阶级革命的一大特点。它导致1688年通过所谓“光荣革命”建立了资产阶级和封建贵族相妥协的君主立宪制的结局。君主立宪制度使资产阶级的代表在议会里掌握立法权,而国王则保持其行政权。它实质上是资产阶级与地主阶级分享政权的政治形式。
  英国君主立宪制确立后,洛克即以它作事实根据,提出了分权理论。洛克认为国家权力应有三种:即_立法权、行政权和联盟权,而立法权是三权中的最高权力。他主张立法权应该属于民选的议会,议会制定法律,但不干预法律的执行,行政权应该属于国王,国王任命大臣、法官以及其他公职人员、并指导他们执行法律。宣战、媾和与处理其他对外事务的联盟权,也应属于国王。可见洛克的“三权分立”,实际上是两权的对立和配合。它是在理论上对英国资产阶级与封建贵族妥协、二者分享政权的确认。故恩格斯称洛克在政治上“是1688年阶级妥协的产儿”(《马克思恩格斯选集》第4卷第485页)。但洛克的理论毕竟给资产阶级提供了反对封建专制的思想武器,而且他强调了资产阶级所掌握的立法权是最高的权力。因此,他确实是资产阶级利益的代表者。
  在洛克之后,孟德斯鸠认为,“每一个国家有三种权力;(一)立法权力;(二)有关国际事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力”(《论法的精神》1961年商务版上册第155页)。他简称第二种为行政权力,而称第三种为司法权力。他主张三种权力应该分立,“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权,则一切便都完了”(同上书第156页)。依孟氏的意见一立法、行政、司法若归同一人或者同一机关掌握,公民的自由必将没有任何保障。孟德斯鸠称颂英国的君主立宪,借以抨击法国当时的君主专制制度。他比洛克更进一步地阐发了制衡的思想,指出:英国的“这三种权力原来应该形成静止或无为状态。不过,事物必然的运动逼使它们前进,因此它们就不能不协调地前进了”(同上第164页)。他认为,立法权与行政权、司法权之间是互相约束的,同时又是协调地前进的。可见孟德斯鸡的理论要点是:一、国家权力可划分为立法、行政、司法三部分;二、这三部分权力应该保持互相牵制的关系;三、国家权力只有在既分立又牵制,互相协调前进的状态下,才能保障公民的自由。孟德斯鸠使洛克首创的“三权分立”学说在内容和形式上臻于完备。但他们的阶级实质是一致的。
  洛克、孟德斯鸠鼓吹的“三权分立”,又是以自然法学说作为理论基础的。
  洛克和孟德斯鸠从自然法学派的观点出发,认为人类处在自然状态时,自然法、人类理性起着支配作用。人们都平等地享有生命、自由和财产的权利,都有互相亲近爱慕与要求过共同的社会生活的愿望。国家的产生是由于人们相约放弃部分权力,建立一个机构并赋予它以进行裁判的权威,以保证自然法的执行。至于国家的目的则是理性的适用,是为了保护人们的自然权利,特别是财产权。正是从这种理性国家的目的是为了保护人们的自然权利的观点出发,洛克和孟德斯鸠都反对君主专制政体。洛克认为君主全权独揽,人们的权利如果受到他的侵犯,便无处申斥,不能获得公正的裁判。孟德斯鸠认为在专制国家里,人不过是一个生物服从另一个发出意志为生物,在那里人的命运和牲畜一样,就是本能、服从与惩罚。他们两人都反对君主专制,但又不主张彻底推翻君主政体。洛克认为英国人民不肯轻易放弃旧制度,只有在君主发生一系列的权力滥用,渎职行为和阴谋诡计的情况下,才会奋起推翻他,把权力交给能够保障他们的财产的人。孟德斯鸠认为君主政体的原则是荣誉,而荣誉就是要求优厚待遇和高名显爵,它是推动政治机体各部分的动力。他们既反对君主专制,又拥护君主政体,故限制君权的资产阶级君主立宪制就自然成了他们理想的、合理的政治制度了。
  从“三权分立”学说的创立者洛克、孟斯德鸿的论述中可以看出:自然法学派的自然法与人类理性是产生君主立宪制的理论依据,而君主立宪制则是“三权分立”学说借以创立的事实根据。没有自然法与人类理性,对主立宪制就无由产生;没有君主立宪制,“三权分立”学说更无从创立。由是可以推断:自然法学派学说是“三权分立”学说的理论基础。
  马克思曾经指出:“在某个国家里、某个时期王权、贵族和资产阶级争夺统治,因而,在那里统治是分享的,那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说”(《马克思恩格斯全集》第3卷第52—53页)。分权学说是以自然法的理论为基础、在资产阶级反对封建的斗争过程中产生的。但它不是彻底的资产阶级革命的学说。具体地说,它是当时英国革命中阶级斗争和阶级妥协的理论表现。因此,由洛克提出、孟德斯鸠所完成的“三权分立”,并不简单地是国家权力组织的各部门之间分工的理论,它本质上乃是一种“阶级分权”,是新兴的资产阶级与没落的封建地主阶级既斗争、又勾结,互相分享政权的理论表现。从英国的历史来看,在那里,两个阶级的分权,事实上确实是存在过的。
  二
  在孟德斯鸠完成“三权分立”学说之后,世界历史上发生了两次伟大的资产阶级革命。1789年,在孟德斯鸠的祖国发生了法国大革命。当时,由于法国的阶级力量的对比关系与英国有所不同,封建地主阶级拒绝资产阶级分享政权的要求,资产阶级不得不以暴力革命彻底推翻封建贵族,建立起自己完全的统治。在法国革命中起指导作用的是卢梭的人民主权不可分割论与激进的民主主义的革命纲领。革命的结局不是由资产阶级和旧贵族妥协分享政权、建立君主立宪政体,而是资产阶级在取得革命的完全胜利的基础上建立其独享政权的资产阶级共和国。尽管如此,法国革命胜利后颁布的《人权宣言》中仍然宣告:“凡权利无保障,分权未确立的社会,就没有宪法”(第十六条)。众所周知,宪法是资产阶级革命胜利、确立民主与法治原则的重要标志。《人权宣言》宣布没有分权就没有宪法,把分权原则提到如此高度,足见法国资产阶级对于“三权分立”的重视。
  另一次资产阶级大革命是美国的独立战争。美国的革命更谈不上与封建阶级妥协并分享政权的问题。但反映美国革命胜利成果的一七八七年宪法,却严格地根据“三权分立”的原则来组织美国政府。
  由此可见,在资产阶级通过暴力革命夺得政权,建立了完全的统治之后,“三权分立”并没有被废弃。相反,它仍然作为一种极其重要的原则被广泛地运用。而且随着新的历史变化,这个学说的意义也相应地发生了某些变化。由于资产阶级革命在一系列国家里取得了比较彻底的胜利,因此,原先“三权分立”作为“阶级分权”,这一方面的含义已经消失。又,由于资产阶级仍然需要保障人民(指资产阶级)的自由和民主,防止专制的发生,因而作为国家机关各部门之间的分工,这一方面的意义却更为加强了。资产阶级把产业分工和管理经验,适用到国家组织中来,使孟德斯鸠曾经阐述过的各种权力之间的“协调前进”的思想更加充实和具体化了。关于后而这一点,只要读一下美国宪法,就可以充分地得到说明。
  美国宪法第一、第二、第三条分别规定,立法权属于参众两院织成的美国国会,行政权属于总统,司法权属于最高法院及下级法院。同时,宪法根据互相制约、互相平衡的分权原则,对国会、总统、法院三者之间的关系作了一系列的规定。(1)国会对总统的制约。例如国会有权要求总统报告国务,条陈政策,以备审议;国会有权建议、批准总统对其所属行政部门的官吏的任命,有权通过弹劾案撤换总统和国务员。(2)国会对司法机关的制约。例如,参议院有对弹劾案的审判权,国会有宣告惩罚叛国罪之权,有建议、批准总统对最高法院法官的任命之权,有弹劾、审判最高法院法官并撤销其职务之权。(3)总统对国会的制约,例如总统有权否决法律案;副总统兼任参议院的议长。(4)总统对司法权的制约,例如,总统有特赦权,有提名最高法院法官的任命之权。(5)最高法院对国会的制约。例如有权解释法律,宣布国会通过的法律违反宪法而无效,(6)最高法院对总统的制约。例如总统因弹劾而受审时,由最高法院首席法官担任主席等。通过上述的制约的一面,达到三个主要都门之间的相互平衡的关系。美国鬼法规定的政权组织,铸造了不同于英国的另一个“三权分立”的典型。以后的资本主义各国所建立的政体,虽然结合具体国情,又表现了各自的特点,但基本上几乎都以这两个国家的模式为兰本。
  总结欧美各国的理论和实践,可以看出:
  (一)“三权分立”之为资本主义国家所普遍接受,决不是偶然的。它作为资产阶级民主的重要内容,是封建专制的直接对立物。美国的麦迪生(Madison)说过:“立法、行政、司法等一切权力的集中,不管它是一个人,少数人或多数人,也不管它是世袭的、自动产生的或选举的,都可称之为专制政治”(美国现代丛书《联邦杂志》1937年英文版第313页)。英国的蒲莱克斯顿(Blackstone)也说过,行政、立法、司法三权不分,就足以危及个人的自由(见《英国法律评论》1925年英文版第146及第149页)。所以,资产阶级是把“三权分立”作为避免专制,防止野心家大权独揽,保障人权的一种组织原则予以肯定的。
  (二)“三权分立”并不是立法、行政、司法三个部门截然分开,各自独立,而是在任分立”的同时,互相联系,彼此共存。正如日本法学家美浓布达吉所说:“所请三权分立,并非谓承认国家之内有三个互相独立的对等的权力的存在,而是对于行使单一的国家权力,将其权能分配于三种机关,使各于其权限范围内,以某种程度的独立以行之”(《宪法学原理》1927年商务版第256页)。许多资产阶级学者在他们的著作中也太多说明,国家权力是统一不能分割的,但权限的分工与合作是必要的。过去有的人望文生义,认为“三权分立”就是对国家权力的瓜分,或者认为就是把三种权限完全交由三个部门去独立行使,这种看法纯属误解。
  (三)三权分立的基本原则是所谓“分权”与“制衡”,这种权限的既分散、又联系的关系,统统是由宪法和法律具体地规定了的。各部门均遵循法律规范各司其职,在法定的轨道上正常运行。这同在封建专制制度下,国家各部门均遵循君主的意志而转移,二者判然有别。所以,“三权分立”必然地同资产阶级法治联系在一起,分权要求有健全的法制。
  “分权”、“制衡”、“法治”等,曾与“自由”、“平等”、“人权”的原则合为一体,构成反封建的政治纲领,在历史上起过进步作用。今天,资产阶级的这些民主原则虽然在很大程度上受到破坏,但是还不能说,分权、制衡、法治等已经被彻底抛案。一方面,资产阶级学者仍在理论上予以辩护,例如,密尔顿·弗和德曼(Milton·Friedman)教授说:“自由的保护要求最大可能地消除权力的集中,要求一种互相牵制、互相平衡的制度”(美国《评论》杂志1978年4月号)。亚瑟·斯切尔辛格(Auther·Schelsingle)教授也认为“民主要求权力的分散,民主的敌人明显地是权力的垄断”(同上)。另一方面,从政治生活的实践来看,美国前总统尼克松被迫下台,实质上固然是垄断资本集团之间的权力斗争的结果,但“三权分立”的政治制度毕竟发生了重大作用。根据美国宪法,总统受弹劾与定献时应受免职处分,若被定罪,还应依法受公诉、审讯、判决及惩罚的处分。尼克松在这场斗争中权衡得失,才决定辞去总统职务,以避免遭受弹劾,并遵照宪法关于总统有颁赐缓刑与赦免之权的规定以求得到他的继任者福特总统的赦免。今年上半年,日本国会通过对内阁的不信任投票,导致大平内阁解散国会,重新一进行选举,也是根据日本宪法中议会与内阁之间的制衡原则进行的。再从历史来看,本世纪三十年代,希特勒上台后,他首先取消了成玛宪法所确立的分权、制衡与法治原则,才最终建立起法西斯独裁统治的。可见,在封建专制、法西斯独裁以及“三权分立”之间,资产阶级的许多方识之士是宁愿选择和维护“三权分立”的。
  三
  “三权分立,的学说以及根据它建立的资产阶级国家制度,具有很大的局限性。
  “三权分立”是作为人类理性

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