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【期刊名称】 《中国法学》
论行政法上的诚实信用原则
【英文标题】 On the Good Faith Doctrine in Administrative Law
【作者】 刘丹【作者单位】 湖南省行政学院法学部
【分类】 其他【中文关键词】 行政 诚实信用 适用
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 32
【摘要】

素有“帝王条款”之称的诚实信用原则,其适用范围长期囿于私法领域。但自20世纪以来,随着国家职能从“干预行政”向“给付行政”的转变,诚实信用原则已“君临法域”,推至公法领域,成为行政法乃至宪法的一项基本原则。在我国,从行政法的角度探讨诚实信用原则时间不长,立法上也刚刚开始进行这方面的尝试。本文在研究行政法上诚信原则的起源和国外立法现状的基础上,探寻诚信原则在我国行政法上的地位与具体适用,以期完善我国的行政诚信原则与制度。

【英文摘要】

The honest and trust principle was limited to private law areas.Starting from 20th century,as state’s function shifted from“intervention administration”to“giving administration”,this principle has also expanded to public law area and became a basic principle of administrative and even constitutional law.This article made a study on the position of this principle in China’s administrative law and its application.

【全文】法宝引证码CLI.A.12329    
  一、诚信原则从私法向公法领域的演进
  无论是大陆法系国家还是英美等国家,诚信原则适用于合同法与其它民事权利义务关系。诚实信用是合同法乃至整个民法领域的“帝王条款”。
  但这个“帝王”的疆界是有限的。在传统观念中,诚信原则是一项私法原则,只能适用于个人与个人之间的权利义务关系,至于在行政法乃至整个公法领域能否适用,则是一个争议很大的问题。从理论的角度而言,它需要对公法与私法的关系进行重新的审视。因为很长时间以来,理论界似乎已经确认公法和私法有着不同的特质和目的,因而适用着不同的原则,在这个问题上的混同从某种意义上可能会带来对公法和私法赖以存在的基础的动摇。如以奥托·迈耶为代表的部分学者认为作为公法的行政法与私法有着本质的区别,因而,私法原则不可以适用于公法领域。特别是诚信原则从本质上讲是对确定性规范不足的补充,如适用于公法,势必破坏公法规范的严格性,因此,诚信原则不能适用于行政法。但随着对公、私法理论特别是两者之间关系研究的深入,越来越多的学者倾向于认为公私法之间虽有区别,但这些区别并非绝对,而且也不排斥私法原则的援用,只不过,由于公法在主体与性质上的不同,诚信原则在具体含义与适用规则方面必须体现各有的规律和特征罢了。
  从实务上将诚信原则扩展至公法领域,首推大陆法系国家,尤以德国为代表。[1]早在第一次世界大战以后,甚至更早的一些案例中,德国行政法院的一些裁判就已采用了诚信原则。但诚信作为行政法原则为人们普通接受,还是在第二次世界大战以后,特别是1973年10月召开的德国法学者大会。该次大会将行政法上之“信赖保护”作为其主题之一,引起了学者广泛关注与重视[2]。但诚信原则真正在德国行政立法上得到确认,则在第二次世界大战以后。诚信原则在《德国行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划书》等法律中直接得到体现。从此,诚信原则完成了其从私法领域向公法领域的发展演变,“诚信”这位君王终于威临整个法域,成为公、私法通用的真正意义上的“帝王条款”,成为“所有法律关系的最高指导原则。”[3]
  在英美等国,诚信原则在公法领域内的适用远没有大陆法系国家那么突出。尽管它们很早就在其衡平法和判例法中确认了“善意”原则(Good faith),在商法中也有诚信的规定,但我们确实在其成文法中找不到关于行政诚信原则的直接表述。不过,这并不意味着英美等国的公法绝对排斥诚信原则。在英国法中,诚信原则表现为“合理期待原则”,只要当事人对于政府有一种出于“自然正义”的合理期待,那么政府对此就不得随意变更或剥夺,否则,将会导致相对人享有行政程序权利,如要求听证的权利。在美国,行政机关改变长期施行的政策时,如对真诚信赖政策的人产生影响,则不能通过裁决,而必须制定法规。而且,行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到政府同意而广泛流行的习惯。[4]这实质上是将不利结果平均化来减轻对社会成员的伤害,所以也是保护公民对政府合理信任的一种方式。
  由上可见,诚信原则从私法演进致公法领域,由合同法原则上升为民法原则进而成为行政法乃至宪法原则,并非偶然。首先,从思想方面看,它反映了人民对于政府的伦理性要求的进一步强化。体现了在新的历史条件下,人民对于政府所怀有的由一定社会综合条件所决定的关于真诚、善意、守信、合理的道德期待和伦理要求。它们作为一种社会理想,作为自然法的化身,必然会与正义、公平等一样对包括行政法在内的实在法产生重要的制约、指导作用。其次,从现实的角度看,诚信原则在公法领域内的确立则是国家从“秩序行政”向“给付行政”转变的结果。自19世纪中期以后至20世纪初,国家的职能主要侧重于维护社会秩序,是一种“秩序行政”,但二战以后,行政要以普遍提高社会福利为其最终目的,这使得国家职能发生变化,行政权力在国家生活中全面扩张并占据主导地位。于是,“传统自由法治时代受限于国家目的之单纯性而产生之行政行为为‘单样化、——即依靠行政处分,已不符合时代的需要”,“而是可由行政所欲追求的任务而来决定所使用的法律方式。”[5]“给付行政”或“福利行政”要求国家行为不得损害私人利益,即便是出于公共利益的需要而对私人利益受到损害或影响,政府也必须对私人予以补偿或赔偿。最后,从立法基础看,公私法的相对融合也为行政法援用私法的诚信原则提供了理论基础。根据传统法学理念,公、私法的划分是清晰而又严格的,私法以任意规范为主,而公法多为强制性规定,两者之间不得混合,否则,就有可能破坏法的严肃性。但是,现代国家,特别是政府成为一种给付和服务主体以后,开发社会文化、增进人民福利、提高人民生活水平,已成为国家责无旁贷的职责,在这种情况下,国家与人民的关系较以前有了根本性的改变,在他们之间产生了越来越多的类似于私人契约性质的法律关系。为维护这种新型的法律关系,国家不得不致力于提高自身的公信力,保护人民基于信赖所产生的合法的和合理的权益,以维护法律秩序的安定性,实现提高全民社会福利的职能目标。这种需要无疑导致了公法与私法的相对融合,从而为私法原则在公法领域内的适用奠定了法律上的理论基础。
  二、国外行政诚信原则的主要内容
  国外行政法上诚信原则由于产生的背景不同,法律渊源不同,因而各有不同的特点,其立法体例,适用的条件、范围和方法都有所差异,其中大陆法系国家的诚信原则以及相关制度更为发达和完善。但总体而言,国外关于行政诚信的规定,大多包括以下几个方面:
  (一)行政诚信原则的适用要件
  尽管当今世界人们普遍承认诚信原则可适用于公法领域,可以作为行政法上乃至宪法上的一项基本原则,但诚信原则具体在什么情形下适用,适用的必备条件是什么,各国学者观点和立法体例都很不一致。由于行政法上的诚信来源于私法,所以,不少学者援引民法上的诚信条款和信赖利益赔偿制度来设计行政诚信,认为诚信原则的适用应具备以下要件:一是行政行为必须有效成立;二是行政行为成立后经改变、撤销或废止;三是行政行为对相对人造成损害;四是信赖值得保护;五是损害与行政行为变动之间具有因果关系;六是信赖善意无过失。日本学者主要从行政行为与行为结果之间的相互依存性出发,认为适用行政诚信原则主要看是否具备四个方面的要件,即:是否有个别的、具体的措置;是否实施了相应的活动;行政措置与活动之间是否是有客观依存性;以及其它条件。但在诚信原则适用要件问题上,最具代表性的观点还是台湾学者吴坤诚从行政法的特性出发,在尽量区别于民法的基础上归纳总结的,认为行政诚信原则的适用必须具备信赖基础、信赖表现和信赖值得保护三个基本条件[6]。
  1.信赖基础
  是指行政诚信赖以存在的前提与基础,即“有效表示国家意思的‘法的外貌”’。它通常表现为国家的一些个别的具体的行政行为,如行政处分、行政计划等。但有时,它也可能表现为一种现存的法律状态。在通常情况下,诚信原则要求这些行为都应有效成立,而不论其是否合法。聊五分钱的天吗
  2.信赖表现
  是指相对人基于信赖,针对国家的行政行为而展开的活动。与国家的行政行为相对应,相对人的行为可以表现为具体的处分行为,但在人民出于对法律秩序的信赖,而这种法律状态发生变化时,信赖表现主要体现为遵守原来的法律状态而不去违反和破坏,因此,此时的信赖表现是虚构的和推定的。 3.信赖值得保护 即人民对国家及其行政行为的信赖必须是正当的。所谓正当,是指有人民不仅对国家的行为和法律状态深信不疑,而且在主观上是善意的,无过失的。如果信赖是基于当事人恶意欺诈、胁迫或其它不正当方法而获得;或当事人明知或因重大过失而不知信赖基础违法;或行政行为预先保留变更权等情形,均属于不正当的信赖。在此种情形下,即使信赖形成,也不能获得保护。
  (二)行政诚信原则的适用范围
  行政法上确立诚信原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益,因此,其适用范围主要发生于行政行为变动过程中。
  1.行政立法中的诚信原则
  行政诚信原则在立法中的适用,主要体现在两个方面,一是法律的溯及既往问题,二是法律变动时的利益保护问题。
  法律必须自公布后才能对相对人产生效力,并且不得溯及既往,这是法治原则的重要内容,也是维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益的需要。按照法治原则,法律是指向人们的未来行为的,而不约束过去的行为,不能要求人们遵守一项还未通过的法律,也不能依照一项新的法律损害人们已经取得的合法权益。“由于法令作为人民活动之准绳,人民自然会对之寄以信赖,故首重法秩序之安定,不能朝令夕改,让人民无所适从。但社会情况并非一成不变。因此作为社会共同生活准绳之法令,自然须配合社会变迁的脚步而调整。而人民对于法秩序安定的信赖,与法必须因社会进展而变动,两者一静一动之间,究竟如何调整配合,牵扯到法令的不溯及既往的原则问题。”[7]而在这个问题上,“信赖保护原则占了一个重要的地位。”[8]
  国外的立法通常对法律的时间效力作出了规定,确认了法律不得对其公布以前的行为有效的一般原则。但现实生活往往是复杂的,在法不溯及既往的原则前提下,法律的效力与具体适用也还有其特殊性和具体要求,因此,法律对其公布前的行为是否有溯及力,国外的立法一般将其分为两种情况,一是对法律公布以前实施并且已经终结的行为,法律一般不具有溯及力,此类被称为真正的不溯及既往,它通常适用于授益性、设负担性法律。但在人民对溯及力法令之法律政策可能预计时,或原法律状态不明确,混乱不清时,由于人民欠缺值得保护之信赖,可以溯及既往;或法律本身就无效,缺乏依赖基础;或新法令是基于公共福利的需要,公益高于依赖保护。
  其次是法律变动中的信赖保护问题。传统的行政法并不主张国家对立法行为造成的损害承担责任,如德国和法国历来认为,除非法律有特别规定,否则,不对立法行为造成的损害进行赔偿。但随着公共负担平等观念的传播,人们开始认为如果法律的规定使特定人或少数人利益受到巨大的损失,国家应负赔偿责任。目前已有不少国家的立法确认国家在制定、修改或废止法律的过程中,造成对个人权益损害的,国家要承担相应的责任包括赔偿责任,以制约法律过于频繁的变动,维护法的安定性,保护人民对于法的信赖和基于这种信赖所产生的利益。如德国行政程序法规定,行政法规给个人带来损害时,国家应承担赔偿责任。这种损害,既有可能是因为行政法规命令与基本法或法律相抵触而引起的损害,也有可能是因为这些行政法规、命令与原相应的法规、命令相矛盾而引起。当然,只有后者也即因为立法变化引起的赔偿责任,才属于严格意义上信赖保护的范围。而法国对立法行为负赔偿责任,首先出现在本世纪初的行政合同中。1938年,法国通过一个判例进而承认国家对合同以外立法的赔偿责任。
  2.行政行为中的诚信原则
  在国外,特别是大陆法国家,严格意义上的行政行为是指行政机关作出的对于相对人产生直接法律影响的具体行政行为。行政行为中的诚信保护,是行政法诚信原则的核心内容,也是各国立法的重点。由于它通常由行政行为的变动而引起,所以,通常体现在行政行为的变更、撤销、废止或无效等具体情形之中。
  (1)行政行为的撤销与废止
  按照现代法治原则,行政行为一旦成立,即具有确定力和存续力,法律虽不禁止行政主体对行政行为的撤销和废止,但这种权力受到严格限制,否则,将会导致行政行为确定力和由确定力所保证的权利的稳定性受到损害。为避免这种情形,各国的立法均试图在权利稳定性和行政行为合法性之间找出一个妥善的解决方法。如德国行政程序法率先区分了合法与违法两种不同情形,同时将行政行为分为授益性行政行为、负担性行政行为和混合性行政行为,分别不同情形对行政行为的撤销与废止作出了不同的限制。其它国家也受其影响,对于行政行为的变动予以制约。
  对于合法的、设负担的行政行为,各国一般确认可以随时撤废,因为公民权利不会因此受损。但如果有特别撤销禁止,或由此会导致再次宣布内容相同的行政行为,则为例外情形,不允许撤废。
  对于合法的、授益的行政行为,各国一般规定不能予以撤废,因为具有约束力的决定已经使受益人获得法律上的保护地位,依照法治原则不得随意剥夺这种地位。但在法律有明文规定保留废止时,未履行负担,从现时起拒绝一行为则有正当性,或在导致公共利益严重不利的情形下,应承认为例外。如果是因为行政机关的原因导致撤废,则应赔偿当事人的信赖损失。
  对于违法的、负担性的行政行为,各国立法规定原则上应予撤废,因为它给公民设置了非法定的负担。但是,这种撤废也有一定的限制,即允许期待当事人在法律规定的救济期间采取一种法律救济形式以自卫,在期间届满没有提出法律救济时,再通过行政裁量以决定是否应该撤销该行政行为。
  对于违法的、授益的行政行为,原则上不允许直接撤废,特别是那些具有金钱或物之给付内容的行政行为。如属于非物质的行政行为,则允许撤废,但必须对依赖保护损失作出补偿。特殊情况下,违法的、授益性行政行为也可直接撤废,如当事人以错误的陈述或欺诈方式得到一行政行为,或明知、应知行政行为违法。
  (2)行政行为的无效
  基于法的安定性的考虑,违法的行政行为不会导致绝对的无效和不被遵守,而需要通过行政法院而予以撤销或废止,因此,可撤废性是行为效力的一般原则,而无效则属于例外。一般说来,“只有在行政行为的瑕疵严重和明显到这种程度,没有人会因为它正确,因其明了而不言而喻地会引致采取反对措施时,才存在无效。‘无效性在行政行为中必须(如前德国最高法院描述)‘明显得让人一目了然’。”
  正因为如此,各国行政法一般只在很狭窄的意义上规定无效情形,如德国规定只有在行政行为无地域管辖权,或欠缺其它行政机关同意时,才导致行政行为无效。根据法国行政法院的判例,无效行政行

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你怀了我的猴子
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