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【期刊名称】 《中国法学》
论我国目前公众参与的制度空间
【副标题】 以城市规划听证会为对象的粗略分析
【英文标题】 On the Institational space of Public Participation In China
【作者】 朱芒【作者单位】 华东政法学院
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 公众参与 听证会城市规划
【期刊年份】 2004年【期号】 3
【页码】 50
【摘要】 听证会作为一种制度近来正不断被涉及城市规划过程的各类立法所采用。听证会作为一种行政机关听取意见的方式、同时也成为公众参与行政过程的一种保障装置。本文通过对现行的城市规划听证会的内涵、参与者及其基础以及适用范围的粗略分析,归纳出“听取一参与”、“技术一利益”和“法定一裁量”等决定该听证会实际作用的基本关系。
【英文摘要】 Public hearing has been used by various legislations involved in me process of city planing as a way of receiving information by administrative organs and a safeguarding means to public participation in administrative process.This article makes a analysis on its contents,particpants and application scope and points out the factors which ale decisive to the real effects thereof.
【全文】法宝引证码CLI.A.12346    
  一、问题和分析角度
  当前,加速发展的城市化进程正不断向城市规划制度提出许多急需解决的问题。作为应对措施,一些地方正各自着手制定和修改有关城市规划的地方性法规或地方政府规章,通过建立城市规划的编制程序中听取社会意见的义务性规定,尤其是以建立城市规划听证会的方式,为进一步的发展寻求一个更为规范的制度平台。这是近来出现的一个值得关注的制度建设动向。如上海,原《上海市城市规划条例》第21条规定:“制定城市规划,应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”[1]。2003年修订后的条例则将此内容进一步具体化为:“制定城市规划,应当听取公众的意见。控制性详细规划草案报送审批前,组织编制机关应当向社会公布该草案,可以采取座谈会、论证会、听证会以及其他形式听取公众的意见”[2]同时,在全国范围内,有关这方面事例的报道也逐渐出现在报端[3]。由此可以看到,在这些制度建设中,在城市规划的编制、变更过程中作为听取和收集意见的制度性工具的听证会越来越得到重视.听证会制度建设已经开始具有不可忽视的重要性。
  作为一种制度,城市规划听证会在行政机关决策过程中起着收集意见的作用。与此相应,作为社会成员的市民则通过这项制度表达意愿,期望行政机关能够吸收这些意见,以此影响行政机关的决策走向。因此,听证会也构成了市民参与行政过程的一种制度方式。并且,由于城市规划,尤其是控制性详细规划是发生于小范围内的事项,因此,这也容易引导市民关注身边的,与自身利益现实且密切相关的公共问题,为建立参与民主制度提供契机。因此,需要在城市规划过程中建立听证会制度的当前,有必要首先对听证会制度这种公众参与方式所处的制度空间作出确切的认识。
  本文将通过分析现行听证会制度中的“听证会的内涵”、“听证会的参与者”和“听证会的适用范围”三个事项,在“听取一参与”、“技术一利益”和“法定一裁量”三对关系之中认识公众参与的制度空间。
  二、听证会的内涵:“听取一参与"关系
  (一)现状:不统一不完备
  在我国目前的制度体系中,在法律的层面上尚不存在城市规划听证会制度,即我国目前没有统一的城市规划听证会法律制度[4]。其实,不仅是城市规划听证会制度,就整体而言,作为行政决策事前程序的听证会制度(或者立法型行政听证程序制度),其本身就处于不统一和不完备的状态之中。在缺乏统一的法律层面定义的前提之下,由地方性法规等分散地建立起来的城市规划听证会制度,至今也只是提出了“听证会”这个概念而已。而听证会究竟应该具备哪些制度特性和制度结构,以及相关的运行程序,则基本处于空白状态。正因为如此,从表述现行法律制度的条文本身中并不能寻找出听证会制度应该具备的内涵。
  (二)先例中反映出的听证会制度的基本结构
  由于听证会制度的上述现状,因此,认识当前我国城市规划听证会制度,只能从两个途径为路径探讨问题。其一是已经发生的城市规划听证会案例;其二是与城市规划听证会具有同样性质的听证会制度所反映出的情况。
  就已经发生的城市规划听证会案例而言,至今为止见诸报端的极少。通过报刊及互联网可以查阅到一些公开的报道。例如,围绕武汉市东湖截污工程泵站能否占用湖泊面积,武汉市水务局2002年7月17日邀请各方代表近20人举行听证会[5]。由于这些公开报道过于零星,难以从中归纳出整体性的认识。
  但在另一方面,通过分析与城市规划听证会具有同样的行政决策性质的听证会制度所反映出的情况,例如依据《价格法》实施的听证会的情况,尤其是已被广泛报道的全国性实施的铁路票价听证会的案例,可以从彼此所具有的共性方面推断出城市规划听证会的基本结构[6]。
  从上述的实例中可以至少归纳出以下三点共性,这些共性也正决定着城市规划听证会的模式和今后会有的走向:①事前参与性。在整个行政决策(如价格决策、制定城市规划)的过程中,听证会处于作出具体决策(决定)之前程序中的一个环节。②参与者由各方代表组成。在上述的程序环节中,听证会的组织者决定谁有资格成为参与者,并且将其预分为对决策方案持支持观点的,或者持反对观点的两个方面。同时,在制度上也为非利益定位产生的代表设定了参与地位。如各次听证会都有以专家、人大代表、政协委员等身份的参与者。③意见陈述型的参与。参与者只是通过听证会将自身对行政决策方案的意见作出表达。由于参与者与决策结果没有法律意义上的关系,不构成直接法律效果承受者当事人地位,因此,参与者的参与基础不是建立在防御权的基础之上。这一特点构成了与行政处罚中听证程序当事人的区别。
  三、听证会的参与者:“技术一利益”关系[7]
  在日益开放的城市规划程序中,可通过听证会而参与其中的各类主体各自的诉求及其所依赖的基础并不全然相同,有的甚至截然对立。因此,在制度建设的起步阶段,有必要对依据制度规定能够参与其中的市民所依赖的基础,作些初步的厘清工作。
  (一)参与的基础:利益抑或技术
  听证会是政府就具体的城市规划方面听取意见的一种方式。从各地已经颁布的规定看,通过听证会听取意见的对象,或者说听证会的参加主体是抽象的“公众”或“社会各界”。而在具体实施听证会的场合,这些公众或社会各界会被具体化为市民或者专家。
  尽管市民和专家都可以成为听证会的参与主体,但是,应该注意的是,市民和专家在听证会中所居的立场并不相同,这种不同由此也决定着市民和专家所要表达的意见即使最终的主张一致,这些意见的基础则不尽相同。因为在听证会中,市民是根据自身的利益为基础对相应的城市规划方案提出意见,专家则并非以自然人的利益为基础,而是以其自身所具备的专业学识参与程序,建言立说,影响决策。因此,归纳而言,前者的基础是利益,市民是通过听证会寻求自身利益被公共过程吸收的可能性。而后者的基础是专业知识,其所追求的是城市规划结果的科学性和技术合理性。
  当城市规划的立法中无区别地将听证会的参加人设定为公众、社会各界,或者在同一听证会中相同地对待公众和专家时,只要没有其他制度的硬约束或其他的外在因素的作用,那么,听证会会自然地倾向听取专家意见,以寻求规划方案的科学性和技术合理性[8]。
  的确,广泛听取各方面专家意见应该成为城市规划过程中的一项法定制度,以此使城市的发展尽可能避免长官意志,建立在更加科学的基础之上。但是,在目前暴露出来的城市规划问题中,尽管的确有大量的技术性、科学性问题存在,但其纠纷主要体现在利益性矛盾方面[9]。因此,如何在城市规划的编制过程中使得基于不同利益的诉求能够得到表达机会则成为当下听证会制度建设所应承担的职责。
  (二)利益的种类
  如果将城市规划的形成过程看作是国家(行政权)对城市社会形态的干预过程,那么,这种干预必须具有公共性,是以实现公共利益为目的的。在高度发展的社会中,行政权公共性的保障由在民主选举的立法机关下执行法律开始扩展为在执行过程中如何确保社会成员的参与机会。听证会即是保障参与机会的制度。
  在听证会中,行政要面对各种社会成员。这些社会成员至少会基于两大类型的利益进行表述:
  一是基于财产性权利的表述。城市的空间是具有经济价值的,因此,对城市的空间拥有财产权的人希望在城市规划制度的形成过程中能获得表达意志的机会,以此实现这种权利的内涵。例如,拥有城市土地使用权的人会希望城市规划制度能够对此提供有效的保障,从而使其可以充分地通过自身自由的决定来最大可能地实现土地的权能,尤其是能够使该土地的经济价值得以充分实现的全权。如果财产性权利的实现空间依赖于法律制度对市场的保护,那么,这种基于财产性权力的表述也同样是一种基于市场需要的诉求。在当下的中国,从居民住宅私有化到企业真正开始具有法人功能等等~系列的因素正导致财产性权利要求在城市规划过程之中获得参与机会的诉求日益强大[10]。
  然而,包括土地在内的城市空间并不是仅仅只具有财产权性质的经济价值方面的意义。从另一个角度而言,城市是城市的构成者——市民共同生活的空间。因此,从这个角度而言,市民所要表达的是如何通过规划制度,使城市这个共同生活的空间更加有利于市民普遍的生存和发展,更加具有公共性。在这个角度中城市土地是形成这种市民共同生活空间的物质基础。这是一种有别于以财产权为基础的利益诉求[11]。对于这种利益,我国法学界的研究尚未真正展开。但无论如何,当听证会成为一种制度时,参与机会能否得到法律上的保障,关键还在于这种利益是否属于法律上的利益。
  与财产性权利相比较,由于这种利益更多地与城市公共问题相关联,因此,其在相当大程度上脱离了主观利益的范围。由此也决定了相应的保障制度难以简单地从行政诉讼的实定法律制度中寻找到支持[12]。对此,有学者在研究城市环境与行政程序制度问题时提出:在城市居民相互对立、状态多样的利害关系状态中,其构成同一区域全体居民共同的一种客观的法律地位——“享受现在的城市环境秩序的区域居民的生活环境利益”。尽管这种客观利益或许不同于行政诉讼原告适格的“法律上的利害关系”中的利益,但其构成程序上的民主参与权的基础[13]。
  在现实生活中,上述两大类型诉求并不是抽象的。由于城市规划是在具体的城市中针对具体的城市区域实施的,因此,这两大类利益表述也是针对于城市规划中具体的问题而展开的。同时必须认识到,只要存在财产权或者公共性问题,那么无论具体的形成城市规划的制度中是否已经建立了允许上述利益表达,以及处理这些意见的具体制度,这些利益诉求都是客观存在着的。如果城市规划过程中的制度没有建立让这些利益作出表达的机会,那么,这些利益会寻找其他可能的机会,通过其他可能的方式表达。因此,在城市规划的过程中,法律制度必须关注到这些利益的存在,并且在制度建设中公平地建立听取和处理这些诉求的机制。随着城市的发展和扩大,城市公共问题的解决方案不可能通过市场原理任由城市发展的自发过程来形成。尤其后一种利益并不当然与市场化相一致,有时甚至是反市场的情况下更是如此。正因为如此,二战之后发达国家中出现了都市法的兴起,其应对着当今社会发展的需要,基于社会公共性的立场,从公共政策和法制的角度寻找可以控制城市空间及其使用方式等的制度方式[14]。
  (三)利益与行政
  由于上述两大类利益的诉求在相当程度上是彼此矛盾的,因此,从一般意义而言,行政机关应该从中立的立场公正地听取、吸收或者协调处理各种意见。同样,在构筑相应的法律制度时也应该保持同样的中立立场。
  但是,在城市规划领域,行政机关因积极主动地设定和追求政策目的,其与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl—Heinz Iadeur指出:在19世纪自由主义法治国家传统的见解中,在范式上行政被认为是与私利相分离的,自律的,为实现公共目的而行动的(公共行政),但是,在这种范式并不能理所当然适用于现代的规划行政领域,规划行政针对社会的功能性要求,已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”[15]。这种现代行政的当事人化导致在没有制度性的硬约束的前提下,事实上行政机关并不会在听证会中自然而然地选择中立的立场。行政机关也会因自身的利益需要而使其本身的行为选择受到左右。这里所谓的利益,除了一般意义上现代国家在政策层面上的追求之外,在我国还存在着尤其值得注意的方面。例如,行政机关可以代行使国有土地的所有权,这种立场促使行政机关追求土地这种财产所具有的经济价值,此时,行政机关的财产性利益在相当大程度上会与拥有该土地使用权的土地开发商利益一致。同时,政府的财政开支需要有稳定而持续的税源,这也会使得行政机关过于关注开发商中的财税大户的利益。另一方面,政府、行政机关在法律上又必须是公共利益的实现者和维护者。掌握公共权力,从事公共服务这种性

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