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【期刊名称】 《中国法学》
市场化政府经济行为的法律规制
【英文标题】 The Legal Regulation of Governmental Marketizing Activity
【作者】 王全兴管斌【作者单位】 湖南大学法学院华中科技大学
【分类】 经济法
【中文关键词】 市场化政府经济行为 政府缺陷 综合法律调整 制度要素
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 104
【摘要】

市场化政府经济行为是以实现政府经济社会职能为目的和内容、以市场行为为形式的政府经济行为,在目的、功能、手段、主体、意思表示、适用范围、法律适用上都有其特征,并在我国已有形态多样的实践,可以从多种角度进行归类分析。在现代市场经济体制中,它是市场弥补政府缺陷的主要形式,是市场与政府共生的典型状态,是经济民主的重要表现。为了协调该行为中市场行为与政府行为、政府公共性与自利性、政府主体利益目标与参与主体利益目标等诸多冲突,需要由多个法律部门对该行为作综合调整,并就其适用范围、主体、审查、合同、标准化、价格、竞争、税收、法律责任、争议处理等制度要素作出立法设计。

【英文摘要】

State economic measures in the market form refers to governmental economic regulation Which aims at and centers round fulfilling governmental economic and social functions and takes the form of market activities.This type of measures,which has been put to practice in various forms in China,is unique as regards its targets,functions,means,subjects strctures,declaration of will,scope of application and legal application and Can be categorized and analyzed in quite a few perspectives.In the modem market economy system the market—form state economic measures function as the major means by which the market remedies government defects,a significant vehicle to Carry economic democracy and the typical form in which the market and the government co—exist with each other.Comprehensive legal regulation by multiple law branches is needed to coordinate such conflicts in the market—form state economic measures as those between market activities and governmental behavior,the common good and the governmental self—interest,the interests objective of the governmental and that of other concerned parties with such institutional elements as scope of application,subjects, examination.contracts,standardization,price,competition,taxation,legal liabilities and dispute settlement being designed legislatively.

【全文】法宝引证码CLI.A.12318    
  一、市场化政府经济行为的界定
  市场化政府经济行为是政府经济行为市场化的产物。所谓政府经济行为市场化,是指在政府与市场的互动中,为弥补政府缺陷,将市场机制引入政府干预的过程。它突出表现为:(1)外部效应内部化。外部效应是在外部效应生产者所生产的社会成本和收益与其私人成本和收益不相关的条件下产生的。基于外部效应生产者的“经济人”本性,欲解决外部效应问题,就必须使外部效应内部化,即将外部效应生产者所生产的社会成本和收益,转变成由其自身承受的私人成本和收益,而这种转变需要通过模拟外部效应生产者与社会的交易来实现。所以,政府就外部效应问题进行干预时,较多利用这种机制采取相应措施,如适用于负外部效应生产者的排污收费、公害赔偿等,适用于正外部效应生产者的政府补贴、税收优惠等。(2)政府经济(社会)职能内部市场化。为打破特定政府主体对某一经济(社会)职能垄断行使的局面,将该项职能同时授权多个政府主体行使,一方面使不同政府主体可以针对同一时空下的市场主体行使同一职能;另一方面使在特定时空下的市场主体可以对行使同一职能的不同政府主体进行选择,从而在政府系统内部模拟市场,形成竞争。(3)政府经济(社会)职能非行政化。即政府将其部分经济(社会)职能转移给非政府公共组织(机构),将非政府公共组织(机构)作为政府干预市场的中介。这既可以利用非政府公共组织(机构)的中介地位优势,双向了解和传输信息,协调政府与市场之间、不同市场主体之间的关系;又可以打破政府对公共干预的垄断,形成公共干预过程中政府与非政府公共组织(机构)之间以及不同非政府公共组织(机构)之间的竞争。(4)公用事业民营化。为扭转公共产品供给由政府垄断所致公共产品供给效率低下的局面,许多国家对公用事业实行民营化改革,即将原国有的公用事业组织进行非国有化改造,让私人厂商进入公共产品生产领域。也就是将某些公共产品由政府供给改为市场供给或政府与市场共同供给,政府只按照公共产品供给的基本规律制定公共产品生产和供应规则,承担必要的资金扶持等义务,并履行监督职责,而公共产品的具体生产和供应则由私人厂商进行。其实质是利用私人产品供给的“经济人”动力和竞争机制来提高公共产品供给效率。其中包括两个阶段:一是转化阶段,以发包、出租、出卖等方式将国有制转化为非国有制的阶段;二是转化后阶段,即非国有化改革到位后的民营阶段。(5)参与市场运行。即政府作为一种特殊的市场主体直接参与市场运行,利用市场行为的形式来实现宏观调控的职能。如国有资产投资、发行国债、政府采购、政府销售、公开市场操作等。政府参与市场运行,既便于政府从市场内部了解市场信息,掌握市场运行的规律;又便于政府从市场内部利用市场机制来弥补市场缺陷,以免政府干预损害市场机制。市场化政府经济行为,作为政府经济行为市场化的典型形式,至少应包括上述公用事业民营化第一阶段的行为和参与市场运行的行为。据此,可将其定义为政府主体运用市场行为的形式实现其经济社会职能的经济行为,或者说,以实现政府经济社会职能为目的和内容、以市场行为为形式的政府经济行为。德国行政法学者将规范这种行为的法律称为“行政私法”,即“与公法重叠并受公法约束的私法,是行政机关在执行行政管理任务时借用的私法形式,而不是私法的自治自由”。[1]在日本,行政法学者针对这种现象提出“非权力行政”的概念,[2]经济学者将这种现象称为“市场机能扩张性”政策[3],或市场与政府相互“嵌入”[4]。
  市场化政府经济行为的主要特征有:(1)目的的公共政策性。市场化政府经济行为作为政府行为与市场行为的结合,其目标具有双重性。与政府行为相对应,具有公共政策目标;与市场行为相对应,则具有营利性目标。但其中公共政策目标是主要目标,营利性目标服务于公共政策目标。这是市场化政府经济行为与纯市场行为的根本区别。如政府将其储备的城市土地通过招标、拍卖、协议等方式出让使用权,虽然在选择受让者时会考虑报价,尽可能转让给报价高者,但其主要目的是为了实现经济社会政策目标,故不能以报价高低作为唯一选择标准。在《杭州市土地储备办法》(2001年)、《武汉市土地储备管理办法》(2002年)中,被列为立法目的的有:加强土地市场管理、加强对城市土地供应的宏观调控、盘活存量土地资产、优化配置土地资源、改善投资环境、保障经济社会可持续发展。(2)功能的财产供给性。即市场化政府经济行为在一定意义上是政府供给财产的行为。美国学者查尔斯·A·赖希1964年指出,政府是巨型压力器,它吸进税收和权力,并源源不断且规模空前地创造财富——金钱、救济金、服务、合同、专营权和特许权。美国政府正日益成为财富的主要源泉。政府所创造的财产正在取代传统财富形式,由政府按照其规定的条件进行分配,并由符合“公共利益”之条件的接受者持有。换言之,这些财产是现代社会的重要财产形态,而其供给或分配是通过公法而不是私法实现的。他还主张,各种形式的政府创造物应被看作一种“新的财产”,通过宪法控制、实体法控制、程序保障等方式保障其分配的公正。[5]由于现代商品经济的发展与社会财富形态的变化,“财产越来越多地变为无形的和非物质的”[6],无形财产日益成为社会财富的主要形态,我们有理由对这些传统上并不被认为是财产的物质利益给予越来越多的关注和保护。值得指出的是,古今中外的历史证明,诸多治乱循环,都直接或间接地与财政压力或财政危机有关。[7]市场化政府经济行为在功能上的财产供给性,给有效化解财政危机提供了一个重要切入点。(3)手段的市场性。政府实现经济社会政策目标同样也要考虑成本和收益。而市场行为的优势就在于通过价格、竞争等机制来追求效率。利用市场机制实施政府经济行为,有助于提高经济社会政策目标的实现效率。因而,招投标、拍卖、合同等形式被运用于政府经济行为中。如政府采购不同于以往政府控购,就在于政府控购是通过分配指标、审批等行政手段来实现财政监督,而政府采购则是利用招投标制度中的竞争机制来提高财政支出效率。(4)主体的特定性。市场化政府经济行为由于是政府行为,必然是以政府或其机构作为特殊市场主体和调控(或规制)主体双重身份所实施的行为,其相对人一般为市场主体,特殊情况下也可能是政府主体,如浙江东阳与义乌水权交易的双方主体都是政府。在实践中,这种行为既可能是政府主体单独实施,也可能是政府主体与非政府主体联合实施。后者如。1994年,福建泉州某民营股份制企业市采用BOT方式,以总投资2.5亿元的60%股份与福建省、泉州市的政府投资主体合资建设了泉州刺洞大桥,率先在国内开创了民营资本投资国家基础设施的先河。(5)意思表示的政府主导性。市场化政府经济行为的成立和运行,须经政府主体与其相对人合意。不过,在合意中,政府主体的意思表示虽然要受相对人意思表示的制约,但仍然处于主导地位。如《澳门行政程序法典》赋予负责政府采购的行政部门以单方变更合同权、控制合同权、单方中止合同权、监察权、单方制裁权等五项权力。(6)适用范围的限定性。市场化政府经济行为是出于以市场机制弥补政府缺陷的需要而出现的,因而仅适用于存在可以由市场机制弥补政府缺陷的场合。而在各国的实践中,其适用范围却有不断扩大的趋势。当然,不能排除这是政府在公共服务领域不断扩大与政府供给能力不断下降的双重压力下,所能作出的缓解财政压力的举措。但是,这种适用范围的任意扩大,不但会违背弥补政府缺陷的初衷,反而会带来市场缺陷与政府缺陷相结合的风险。因而,对其适用范围必须实行法定原则。(7)法律适用的综合性。市场化政府经济行为在主体上具有市场主体与政府主体双重属性,在内容上涉及经济、社会、政治等多个领域,在形式上具有民事行为、行政行为、调控行为、规制行为等多种表现,因而具有多方面的法律需求。唯有综合适用宪法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的规范,才可对其实现全方位的法律调整。以彩票发行为例,国内外已出现了由民法[8]、刑法[9]所调整的相关案例,但彩票发行额度必须经相关行政部门审批决定,而审批所依据的根本标准是经济社会的良性运行。它至少表明,彩票发行的法律规制中,与民法、刑法一样,行政法和经济法的调整也是不可或缺的。当然,为了构建一个少法律而多秩序的社会,非正式制度(或规定)和民间法律作用也不可忽视。[10]
  市场化政府经济行为的多种形式。在国内外的实践中主要有:(1)储备物资销售。即政府出于宏观调控和保障经济安全的需要,收购和储备关系国计民生的重要物资,选择适当时机销售,以实现平抑物价、灾害救助、保障供给等目标。我国在《价格法》中规定了重要商品储备制度,并就粮食、棉花、烟叶、茶叶、种子、食糖、药品、交通战备器材等,制定了专门的法规和规章,如《交通战备储备器材管理办法》(1991年)、《国家储备粮管理试行办法》(1991年)、《国家医药储备管理办法》(1999年)、《边销茶国家储备管理办法》(2002年)等。鉴于能源安全在整个国家经济安全体系中的地位,建立能源(如石油)储备制度在我国十分迫切。(2)政府投资。即政府作为直接投资者参与经济活动,将国有资产(资本)投入对经济或社会发展有重要影响的企业或项目,以形成国有经济。政府投资的增长对私人投资有两种影响:一是刺激私人扩大投资,私人投资被政府投资“挤进”资本总量;二是社会总投资(私人投资与政府投资之和)超过一定水平时,私人投资被政府投资“挤出”。美国经济学家阿斯乔认为,从长期来看,“挤进”的影响占支配地位,其结果是政府投资每增加1美元,私人投资约增长O.45美元[11]。(3)政府间资源权交易。我国近年来出现的水权交易是其典型。2000年11月24日,浙江省东阳和义乌两市政府签订了有偿转让横锦水库的部分用水权的协议:义乌一次性出资2亿元购买东阳横锦水库4999.9万立方米的使用权;水库原所有权不变,水库运行管理、工程维护仍由东阳负责,义乌按当年实际供水量每立方米0·1元支付综合管理费(包括水资源费);从横锦水库到义乌引水管理工程由义乌负责规划设计和投资建设,其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳负责,费用由义乌承担;义乌购买用水权的2亿元资金,根据引水工程进程分期支付。这不仅开创了我国水权交易的先河,也走出了一条利用市场机制解决跨行政区域水资源再分配问题的新路[12]。在资源日益稀缺的背景下,这种政府间资源权交易将会更加频繁。[13](4)政府采购。即各级政府及其所属实体为满足提供公共产品之需要,主要运用财政性资金,以法定方式并依法定程序从国内、国际市场上采购所需货物、工程和服务的活动。许多国家对此已制定专门法律。我国《政府采购法菊花碎了一地》(2002年)目前仅实际适用于货物与工程的政府购买,实践中还有许多政府购买项目,如广州、武汉等地方政府为下岗职工购买就业培训,无锡、上海等地方政府为大龄就业困难人员购买职业介绍服务,林业部2002年购买大熊猫保护方案,财政部2002年发行国债利率招标,国家发展和改革委员会就“十一五”规划前期研究课题向国内外公开招标,有些地方政府为推进高新技术产业发展而购买专利,尚未纳入《政府采购法》的适用范围。(5)特许权经营。即政府将原由政府特别控制或直接经营的项目的使用权或经营权,利用招标、拍卖等竞争机制,许可给市场主体,并要求被许可者承担缴费和其他相关经济社会政策义务。排污权交易和公用设施广告发布权、租摊位经营权、城市公交线路使用权、汽车牌照、博彩业经营权、资源开发权、车辆看管权、道路保洁权等的拍卖,实践中极为常见。公共工程建设和经营中的BOT之类方式,也可归于此类。特许权经营可以追溯到19世纪的市政特许,在当今“经营城市”实践中,多用于市政公用行业特许经营。这些作法不仅有效地缓解了财政压力,而且还是对传统的授权管制形式的一种替代,有助于提高公共产品的供给效率。(6)公开市场操作。这是《中国人民银行法》第22条所规定的市场化货币政策工具,被称为中央银行进行宏观调控的“三大法宝”之一。(7)彩票发行。依《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》(2001年),国家授权特定机构按限定项目和额度以通过市场发行彩票的方式筹集公用事业资金。但目前,彩票发行的审批权集中在国务院,种类仅有福利彩票和体育彩票,这既与市场经济国家通行作法不符,也难以满足我国公用事业发展的巨大资金需求。(8)国债发行。在市场经济国家,国债被普遍用作弥补财政赤字、筹集财政资金的一种市场化手段。与利用公众博彩机制的彩票发行不同的是,它必须还本付息。我国目前的国债发行主体仅限于中央政府,极大限制了地方政府进行基础设施建设的筹资能力和公共产品的供给能力,有悖于地方政府(特别是省级政府)作为一级财政主体的体制要求。(9)政府有偿供给信息。政府有偿提供气象服务是其典型。在市场经济国家,气象服务有四种模式:一是国家负责公益气象服务,民间气象机构则提供私人气象服务;二是公益气象服务和私人气象服务都由国家提供,但两者通过收支两条线划分开来;三是将气象服务分为公益服务(向政府、公众提供)、有偿服务(收取成本费或少额费用)和商业服务;四是气象服务完全商业化。我国气象有偿服务最先出现在1980年,国务院1985年批准气象部门开始开展有偿专业服务,上海等地已出现了气象服务商业化的实例,但气象服务商业化的市场条件在我国还不完全具备(尤其在其产权制度安排方面)。“人世”以后,气象服务贸易必然大量出现,通过气象产权制度创新,建立新的商业化气象服务体系,将成为我国气象服务适应市场经济的必由之路[14]。(10)发放教育凭证。它是政府发给受教育者的、能够表示政府所提供最低限度学校教育经费的票证,受教育者可用这种票证自由选择“被批准的”教育机构购买教育服务。这使受教育者真正成为教育消费者,教育机构和教师真正成为教育生产者,形成教育市场,打破国家对教育的垄断和公私立教育机构间的鸿沟。20世纪80年代以来,尤其是进入90年代以后,教育凭证制度被许多国家所推崇。我国的教育凭证2001年在浙江省长兴县首次出现。实践表明,教育凭证改变了政府公用教育经费的分配方式,司推广应用于政府、私人和社会团体对于义务教育、职业培训等教育项目的资助[15]。我国部分地区出现的福利房“购房券”制度,在性质上与此相类似。(11)购买就业岗位。在下岗失业现象日益严重的今天,上海、天津、武汉、广州、昆明等许多城市的政府出资购买就业岗位,安置符合条件的失业下岗人员,从而建立了弱势群体就业托底保障机制。它是对以往政府通过直接投资创办企业来提供就业岗位的一种替代。(12)确定定点医疗机构、药店。依《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(1998年)、《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》(1999年)、《关于完善城镇职工基本医疗保险定点医疗机构协议管理的通知》(2003年)等规定,为形成基本医疗保险服务市场机制,社会保险行政部门和社会保险经办机构在确定定点医疗机构和药店的过程中,要本着方便参保人员就医购药、促进充分竞争的原则,打破垄断,取消各种不合理限制,逐步扩大定点范围;并同定点医疗机构和药店签订合I司,明确各自的责任、权利和义务;允许职工选择若干定点医疗机构就医、购药,或持处方在若干定点药店购药;要求定点医疗机构和药店建立医药分开核算、分别管理的制度,形成医疗服务和药品流通的竞争机制,合理控制医药费用水平。(13)城市土地储备。近些年来,我国1000多个城市建立了土地储备制度。政府设立专门的土地储备机构,将以收购、置换、收回、征收、没收等方式取得的土地纳入政府土地储备库予以储存,并进行前期开发整理,再依法采取拍卖、招标、挂牌或协议方式转让土地使用权。依据《杭州市土地储备实施办法》(1999年)、《兰州市土地储备办法》(2001年)、《武汉市土地储备管理办法》(2002年)等规定,收购既要坚持有偿原则,又要确保政府先买权;转让既要引入竞争机制,又要符合公共政策要求。因而,该制度既体现和保障了土地使用者的权利,又突出了政府代表国家在土地问题上的特殊地位,更适合市场经济与政府实现宏观调控的要求。[16](14)政府基金。政府借用商业基金的市场机制来筹措、经营和管理专项资金,以实现价格调节、社会保障、环境保护、企业改制等公共政策目的。常见的有价格调节基金、社会保障基金、环境保护基金、企业改制基金、创业投资担保基金、国家金融安定基金、副食品风险基金等。为了确保国债的偿还,避免可能引致的财政和宪法危机,许多国家还建立专门的偿债基金。政府基金是资金筹措和运用的财政手段与市场手段的有机结合,其中财政资金起着“种子基金”的作用,而选择基金管理人、贷款、担保等市场工具却更能保障其政策效益与资金使用效益的实现。各种政府基金都有其特定目的、功能和适用范围,往往需要分别制定专项法规,如韩国的《国民投资基金法》(1974年)、《信用保证基金法》(1974年)、《信用管理基金法》(1982年);新加坡的《开发基金法》(1959年)、《新加坡劳动基金会法》(1977年);日本的《农林渔业信用基金法》(昭和62年);我国台湾地区的《国家金融安定基金设置及管理条例》(2002年)。我国《价格法》中规定了价格调节基金制度。(15)有奖发票。该种发票给予发票索取人以获取奖金的机会,奖金来源于纳税人上交国家的一部分税款,由税务机关兑付。这是税收征管实践中利用纳税人和负税人的趋利心理,促使其索要发票从而减少税款流失的市场化措施。依《北京市地方税务局关于有奖发票兑奖管理的通知》(2002年)的规定,它主要适用于部分现金交易量大、个人消费行为较多的行业。自从1998年4月1日海南省海口市地税局率先实行有奖发票制度后,截至2002年7月底全国已有80多个地(市)的税务局开展了有奖发票活动,增收税款9.15亿元。[17](16)“债转股”。在我国,为了降低国有银行的不良债权比率和国有企业的资产负债率,依国家计划安排,将国有银行对国有企业的债权“剥离”给由财政出资成立的金融资产管理公司,转换为其对国有企业的股权。金融资产管理公司处置不良资产形成的最终损失,由财政部提出处理方案报国务院审批。“债转股”在形式上是一种市场行为和由财政担保的合同,而在本质上是国家对国有银行的直接补贴和对国有企业的间接补贴。(17)政府担保。可分为三种形式:一是“国家为地方政府、各种公共部门和私人部门(实体)与预算机构、信贷和担保基金、发展银行和企业的债务和其他责任提供的担保”;二是“政府为符合条件的个人或实体特定目的的借款提供的综合担保,如大学研究、低押借款、农业和小型工商企业的发展”;三是政府的保险计划,其保险对象通常“包括银行存款、农作物、战争风险、养老基金最低受益以及洪水、地震等自然灾害。”[18]依我国《担保法》(1995年)第8条规定,国家机关不得作为保证人,但国务院批准的为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
  形式多样的市场化政府经济行为在理论上还可依据不同标准作多种分类:(1)以主体层次为标准,可分为中央型和地方型。在实践中大多为前者,后者较为少见。这两类行为的比重与所在国经济体制的市场化程度和政治体制的分权化程度密切相关,如发展中国家的市场化中央政府经济行为远远多于市场化地方政府经济行为,其比重大于发达国家。在当前体制转轨时期,应当根据市场化和民主化改革进程,适当增加市场化地方政府经济行为。值得注意的是,实施市场化地方政府经济行为,一方面应弘扬地方政府间的“制度生态”[19]竞争,以推动我国地方政府主导型改革[20]的进程;另一方面要强调中央制定全国统一施行的法律法规,避免地方政府过度“经济人”化,导致地方市场分割和政府间恶性竞争。(2)以客体形态为标准,分为价值型和非价值型。前者直接以价值形态的资源为配置客体,如政府投资、公开市场操作、彩票发行、国债发行、发放教育凭证和福利房“购房券”、政府基金等;后者直接以实物、劳务、权利(力)、信息、机会等形态的资源为配置客体,如储备物资销售、政府间资源权交易、政府采购、特许权经营、政府有偿供给信息、购买就业岗位等。在规制市场化政府经济行为时,对价值型行为应着重发挥其宏观调控功能,遏制其制造“经济泡沫”的负面作用;对非价值型行为既要根据各种资源形态的自身特点,从使用价值的角度充分发挥其制度效益,又要根据其管制替代的特点进行制度设计。(3)以经济法亚部门法属性为标准,分为市场规制型、宏观调控型、社会保障型等。前者如政府间资源权交易、特许权经营等;中者如政府投资、公开市场操作、彩票发行、国债发行、城市土地储备、政府基金等;后者如发放教育凭证或福利房“购房券”、购买就业岗位、确定定点医疗机构(或药店)等。(4)以财政资金流向为标准,可分为收入型和支出型。前者如特许权经营、彩票发行、国债发行,它们形成了与税费收入相对应的经营性财政收入;后者如政府投资、政府采购、发放教育凭单制度、购买就业岗位,它们基本上是以直接获得一定“对价”为特征的财政支出。“政府所有的功能都需要财政支撑,同时,政府的所有行为都反映到财政上。”[21]在世界各国由“租税国家”向“债务国家”转变的大趋势[22]下,规制收入型市场化政府经济行为,既要考虑各种经营性财政收入的各自特点、相对地位和适用范围,又要考虑经营性财政收入与税费收入的比较地位,还要考虑整个财政收入与支出的均衡状态;规制支出型市场化政府经济行为,既要重视其可计算的财政支出效率,更要重视其各自所涵摄的特定公共政策目标的实现效率(如公民的受教育权、就业权的保障)。(5)以行为实施机制为标准,分为竞争型和合作型。在不同政府主体间和政府主体与非政府主体间共同实施的市场化政府经济行为中,竞争和合作两种机制相互交织,为官方和民间的角色互补和功能重组提供了变通性较强的框架,其中以竞争机制为主者,如发放教育凭证或福利房“购房券”、确定定点医疗机构(或药店),称之为竞争型市场化政府经济行为;以合作机制为主者,如政府间资源权交易、政府基金,则称之为合作型市场化政府经济行为。无论是竞争还是合作,都必须以主体间职能分工明确,事权、财权、责任的划分清晰为前提,在竞争中要强调规则和标准的统一,避免因利益争夺而损害公共政策目标的实现效率;在合作中要强调协商互利,在管理、技术、资金等方面实现双方优劣势互补。在政府主体与非政府主体之间,尽管各有其责任界限,但政府主体应当就公共服务向公众负最终责任。
  上述分类都具有相对性,其中不乏交叉、模糊地带,如政府基金既可归人中央型,也可归人地方型;国债发行既可归入收入型,也可归人支出型;政府采购既可归入市场规制型,也可归入宏观调控型。
  二、市场化政府经济行为的理论依据
  (一)市场化政府经济行为是市场弥补政府缺陷的主要形式
  政府干预因弥补市场缺陷而具有必要性,但仍然以市场机制为基础,其干预过程不可能摆脱市场规律的支配,各种政府缺陷在一定程度上也都是市场规律作用的结果。例如,在政府诸缺陷中处于首要地位的内部性,其深层根源在于置身市场经济中的政府及其官员难以摆脱“经济人”本性的支配,导致政府干预偏离“公共性”而倾向“自利性”。也正是由于内部性的存在,寻租行为就不可避免,我国经济体制改革的市场化程度尚未到位更是助长了寻租行为的盛行。又如,对市场来说,政府干预在很大程度上表现为一种外部力量,与市场主体和市场行为缺少信息沟通机制,使政府难以全面、真实和及时地获取干预所需市场信息。再如,政府在公共产品供给或公共事务管理上处于垄断地位,不完全竞争必然降低干预效率;在政府垄断格局中,市场对干预的制约力减弱,政府经济职能必然扩张,官僚机构膨胀也就不可避免。还如,政策实施过程中,既由于政府垄断所带来的官僚机构膨胀,使政策效率随着实施环节的增多、代理成本的增加而递减;又由于“市场一社会中间层一政府”框架中诸主体都受其独立利益的驱使而呈现多重博弈,可能使政策效率随着政策适用时间的延长和政策规避对策的成熟而递减。
  可见,政府缺陷是因政府干预才存在和显露的,是市场规律支配政府干预的结果,故政府缺陷不可避免,且难以为政府自身所修补。政府干预只是手段,其目的是辅助市场机制对资源配置起基础性作用,以实现资源高效配置。但实践中的政府干预在一定程度上妨碍了市场机制对资源配置的基础性功能,这就是政府缺陷的实质。解铃还须系铃人。政府缺陷还需要由作为政府干预之基础的市场机制来弥补。因为“市场虽然不能单独满足全球社会的所有公共需求,但在满足个人需求方面却能做得非常好”。[23]较之纯粹政府机制或市场机制,在政府经济行为中引入市场机制,增加了政府干预的“柔性”,便于政府机制与市场机制的沟通、融合、对接,也便于减少政府干预对市场机制的损伤。也有学者认为,“实现部分经济行为的市场化,则可有效制衡政府经济行为的任性与扩张,减少政府对信息及成本效益的错误分析,最终形成政府经济行为与市场调节的均衡机制。”[24]
  “市场意味着选择(而不是单一),市场意味着竞争(而不是垄断),市场意味着机会(而不是墨守成规)。”[25]实践表明,在干预过程中引入市场机制,已成为世界各国一股不可逆转的潮流,市场化政府经济行为更能发挥政府权威制度与市场交换制度的功能优势,也遵循了公共产品供给规律的客观需要,更是提高政府能力的必然选择。例如,实施市场化政府经济行为,在公共服务领域不断扩大、政府财政难以为继的情况下,有利于政府减轻财政压力,促进财政资源合理配置;在公共产品由政府垄断供给的情况下,有利于开拓公共产品供给的资源和渠道,提高其供给效率,使政府成为社会合作力量的发动者和促进者,形成“多中心治理”格局。囿于后发的发展中大国的基本国情,我国体制改革明显表现为“强制性制度变迁”,这实际上是一种供给主导型制度变迁,而这种主导地位特别容易造成政府干预的自我扩张。在此过程中,重视运用市场化政府经济行为,对于适度把握干预的力度、范围和内容具有特别意义。
  (二)市场化政府经济行为是市场与政府共生的典型状态
  所谓共生(Symbiosis),是指各单元之间共同生存的关系。它最先于19世纪中叶为生物学家所发现和研究,20世纪五六十年代后逐步引起人类学家、生态学家、社会学家、经济学家、管理学家,甚至政治家的关注。研究表明,共生不仅是一种生物现象,而且是一种社会现象,普遍存在于自然界和人类社会,既有同种单元之间的共生,也有不同种单元之间的共生,呈现出寄生、偏利共生、对称互惠共生等多种模式,其实质上是表达异质群体的结合方式。[26]“万物并育而不相害,道并行而不相悖”。[27]没有共生,就没有生态世界,也没有人类社会,更没有进化和发展。市场与政府之间也是一种共生关系。毕竟,“市场与政府间的选择是复杂的,而且,通常并不仅仅是两个方面。因为这不是纯粹在市场和政府间的选择,而经常是在两者的不同组合间的选择,以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”[28]
  然而,这种认识是经过长期的曲折过程才取得的。由于受到意识形态的禁锢,我国长期以来一直盛行着“计划等同于社会主义,市场等同于资本主义”的看法,世界两大阵营也围绕此问题聚讼纷纭,这实际上是对政府与市场共生关系的怀疑或否定,对政府与市场对立与替代关系的强调[29]。邓小平则打破了这种禁锢。他指出,“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。”[30]苏联东欧剧变后,西方人士也认识到,“市场和国家总是资本主义这同一事物不可分离的两个方面”、“市场和国家相辅相成”。[31]甚至有人认为,“资本主义对社会主义的概念是一个虚妄荒谬的二元论,给20世纪全世界的人民带来了深重的灾难”[32]。于是,进入21世纪后,伴随着“经济国家”[33]的建构,全球弥漫着“去意识形态化”思潮,政府与市场的共生关系终得肯认,这在时下流行的“混合经济”、“趋同论”、“第三条道路”、“市场社会主义”[34]等理论或思潮中皆有体现。如在新千年来临之际,哈佛大学经济学教授曾经撰文指
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