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【期刊名称】 《中国法学》
论行政权力与公民权利关系
【英文标题】 On the Relation of Administrative Power and Civil Rights
【作者】 李步云刘士平【作者单位】 湖南大学法学院
【分类】 公民权利
【中文关键词】 行政权力 公民权利 职责 义务 区别 联系
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 10
【摘要】

行政权力与公民权利有着严格的区别:从对应关系看,行政权力与职责相对应,公民的权利与义务相对应;从自由度看,公民权利有的可转让或放弃,而行政职权不可;从法律地位看,行政职权伴随着强制力,而公民权利在法律关系中则处于平等地位;从代表的利益看,行政权力具有公益性,不能代表个人利益,公民权利可以代表国家的或集体的利益,也可以代表个人利益;从来源看,行政权力来源于公民的权利,而不是相反;从性质看,公民权利是目的,行政权力是手段。同时,两者又存在着密切的联系,可以彼此影响、相互转化。

【英文摘要】

There is a strict distinction between administrative power and right of citizens Judging by the relationship of correspondence,we can see that administrative power goes with responsibility,while right of the citizens goes、with obligations.Considering the extent of freedom,we find that the right of citizens can be alienated or given up,but the administrative power can not.Looked by the legal status,administrative power is accompanied with compulsion,but the right of citizens is equal within the legal relations Administrative power and the right of the citizens represent different interests;the former is for the public and not for the individuals The later is not only for the individuals but also for the state or collective groups The power and the right originate differently,the power is derived from the right,but the right cannot be derived from the power.The nature of power and right is different;the right is ends while the power is means.They have close relations and can be mutually affected and inverted.

【全文】法宝引证码CLI.A.12328    
  
  西语中,代表权利与权力的词,写法、读音均大不相同,因而不易混淆,加之西方自古希腊、罗马及中世纪到了近现代欧洲,由于人们不断广泛而精深地厘清这两个概念的内涵与外延、辨析其间的关系,因而一般对其都有较为清楚的认识。而在汉语中,二者读音相同,与西文right相当的“权利”观念,只是到了近现代才由西学东渐传递过来,至今其确切涵义仍不为一般大众所知晓。至于权利与权力究竟是怎样的关系,不仅在二者的介绍、宣传中将其混为一谈,或语意交叉,或界限不清;即便是法理学界,许多相关研究也没有清楚交待两者的关系,而是把权力归到权利,往往没有权力的位置。[1]纵观宪法与宪政的历史,实际上是权力与权利互为斗争、彼此制约的历史。因此对于权力与权利关系的合法解决,是关系宪政兴衰的核心。我国封建统治的历史很长,“臣民”、“子民”和“父母官”的观念很深,加上其他因素,事物的本质常常被假象所掩盖。在我国当前的现实生活中,权利与权力的关系、民与官的关系被倒置的现象也时有发生。这是依法治国,建设社会主义法治国家之大忌。从法理的角度看,国家权力,尤其是行政权力,与公民的权利是有严格区别的。
  一、行政权力与公民权利的对应关系不同
  (一)行政职权与职责相对应,两者往往是统一的
  宪法和各种法律在规范各种行政权力的时候,行政职权与职责往往体现在同一规则中。但两者是有区别的。行政职责是指行政主体在行使国家行政权力、管理行政事务的过程中依法必须履行的职务责任。行政职责的基本内容包括:严格执行国家法律、依法行使法定职权、履行特定法定职责、遵守法律规范要求。它是行政权力的伴生物,与行政权力不可分离。任何行政主体在行使行政权力的同时,必须履行行政职责;在履行职责的同时,也应当享有行政职权。没有无职责相伴的职权,也没有无职权相伴的职责。行政职责是随着行政职权的产生、变更和消灭而相应地产生、变更和消灭。不同的行政权力拥有不同的行政职责。上级行政机关不得代为行使下级行政机关的职权,下级行政机关也不得越权行使上级行政机关的职权。一个行政机关有多大的行政职权,就应该承担多大行政职责,反之亦然。法律不应该也不允许存在无行政职权的行政职责。委托执法必须符合国家现行法律规定,不符合法律规定的委托执法行为要坚决纠正。权力主体行使权力,同时就要承担责任,不得怠用或滥用权力,不得越权侵权,不得以权谋私,否则要追究其责任。之所以要求行政职权与行政职责相对应,是因为:首先,在现代民主法治社会,政府责任是行政权力的核心,是政府属性的本质,也是依法行政的基本要求。行政机关和行政人员必须对自己的行政行为负责,对行使职权的后果承担相应的行政责任。其次,不承担责任的权力主体是权力腐败的根源之一。没有政府责任,行政权的运行就没有制约,公民权的行使就没有保障,违法行政就难以受到追究,依法行政就不可能真正推进。在政府责任上,如果只作原则规定,其后果是“有法难依”、“违法难究”,其危害性比“无法可依”更为严重。另外,在行政管理工作方面的地方立法中,最多、最重要的现象是行政权力,最基本的矛盾是行政权力中职权与职责的矛盾,这应当是行政法律规范的重要内容。
  (二)公民的权利与义务相对应,两者既是统一的又是可分的
  在法律上,义务是权利的关联词或对应词,两者相辅相成,权利是目的,义务是手段,权利是义务存在的依据和意义,法律设定义务的目的就在于保障权利(即保障人权)的实现。马克思主义认为:“没有无义务的权利,也没有无权利的义务。”[2]一个人不可能孤独地生存,必须和其他人一起生活,人与人之间总存在相互合作(当然也可能伴随相互冲突)的关系。在社会中,某一主体享有某项权利,就意味着要求其他主体有尊重并不得侵犯这项权利的义务。否则,任何人的权利都无法得到保障。权利与义务的“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定,此一方只有反映了另一方,才能反映自己。另一方也是如此。所以每一方都是它自己的对方的对方。”[3]如果你不尊重或任意侵犯别人的权利,别人也可以不尊重或任意侵犯你的权利。“人人对社会负有义务,因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展。”[4]公民权利不是绝对的,权利的范围就是义务的界限,同样,义务的范围就是权利的界限。为此,必须有调整他们相互关系的行为规范和保证这种规范得以实行的形式。这种形式在法律上讲就是法律意义上的权利和义务。[5]公民权利的行使要受到法律的制约,不得损害公共利益和他人的利益。因此,权利义务是统一的。
  但是,从权利义务的本质看,两者又有可分性的一面。权利与义务是两个相对独立的概念与范畴,权利是利益的享有,而义务则是利益的负担;一个是主动的,另一个是被动的。一般地说,人们的所有活动,在法律上都可能产生一定的权利与义务关系。它们是法这一事物中两个分离的、相反的成份和因素,是两个相互排斥的对立面。“如果既不享有权利也不履行义务可以表示为零的话,那么权利和义务的关系就可以表示为以零为起点向相反的两个方向延伸的数轴,权利是正数,义务是负数,正数每展长一个刻度,负数也一定展长一个刻度,而正数与负数的绝对值总是相等的。”[6]但就同一主体的利益而 言,毕竟是两个相背离的方向。与职权和职责的关系不同,同一内容的权利义务的主体是不一致的;而同一主体享有一种权利,须以另一种义务为代价。[7]就它们的实际行使来说,有的主体可能只享有权利而不尽义务;有的主体则可能只尽义务而不享有权利。[8]就义务而言,或者是享有权利人本人应尽的义务,或者是其他人应尽的义务。此外,在某些具体法律关系中,权利与义务可能是不对等的。[9]权利义务在此时是分离的。
  二、行政权力与公民权利的自由度不同
  (一)公民权利有的可转让或放弃谨防骗子
  公民权利可以由公民自由放弃,这是与行政权力不相同的一个特点。在对自己享有的公民权利处置方面,公民有较大的自由处置度。这是由权利的自主性所决定的。权利是属于个人的权利,关涉的是私人利益,不具有公共性,他们可以自行处置,可以行使,也能基于其意思自治予以放弃。一般来说,除一些最基本的权利(如人身自由权、人格权)之外,公民行使自己的权利具有任意性,在大多数情况下可以放弃、转让(如物权、债权)或暂不行使其权利(如游行示威自由)。但公民权利的可放弃性,不同于法律主体意识不强的公民、法人在行政主体面前轻易牺牲自己的权利,更不同于行政主体漠视这种权利,甚至采取各种方法强迫、诱使对方放弃权利。这是需要行政法防范的一个问题。
  (二)行政职权不可以转让或放弃,否则就是违法与失职
  而行政权力具有不可随意处置性。行政权力是由人民通过宪法、法律授权行政机关管理经济和管理社会的权力,关涉到社会公共利益,弃权必然使公共利益受损,权力主体没有选择行使权力与否的自由:一方面行政权力不属于行政主体所有,它当然不能自行处分;另一方面,行政权力对于公民而言是职权,但是对于国家来讲则是行政机关的职责,行政机关应当作为而不作为,即构成违法行政。法律授予行政机关职权,实际上也赋予了行政机关义务和责任,行政机关的职权从另一角度说就是职责,作为责任行政主体,权力主体对授予它的法定权力则一概不得放弃或不行使,或擅自转让(权力转授有严格限制),必须尽一切力量去保证完成。行政职权依法行使的过程意味着行政职责的履行过程,放弃行政职权就意味着放弃行政职责,放弃法定义务。由于权力之公益性及其与职责的不可分割性,放弃权力则可能意味着渎职,就会给公民的权利和利益带来损害,后果严重者必须追究其法律责任。从我国的实际情况看,把职权等同于公民的权利,愿意行使时就行使,不愿意行使时就随意搁置,把权力当成权利一样可以选择,可以放弃的现象屡见不鲜。这种权力权利化的表现,是我国行政管理中的大敌。[10]
  三、行政权力与公民权利的法律地位不同
  (一)行政职权伴随着强制力,有关个人和组织必须服从
  行政权力是一种国家凭借其对社会资源的控制而具有的使公民、法人和其他组织服从其意志的支配力量。马克斯·韦伯认为权力是“一个人或一些人在某一社会行动中甚至不顾其他参与这种行动的人的情况下实现自己意志的可能性。”[11]罗杰·科特威尔认为“权力可被看成一种不顾阻力而实现人们意志的可能性,或者说是一种对别人行为产生预期影响的能力”。[12]彼德·布劳也认为:“权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力,尽管有反抗,这些个人或群体也可以通过威慑这样做。”[13]可见,非平等性是权力最为本质的特点,权力意味着关系中的一方对另一方的支配。由于行政权力在内容上反映的是国家或社会公共利益,它是对公共利益的一种集合、维护和分配,使分散的社会力量一体化,使社会秩序维持在权力意志的范围之内,其法律地位明显比公民权利要优越得多。日本学者佐藤功指出,“公共福利’之所以能够成为限制国民基本人权的理由,主要是因为我们认为:将限制基本人权时所能实现的利益及价值与不限制基本人权时所能维持的利益及价值加以衡量比较,前者的利益和价值更高一些而已。”[14]为了维持权力主体自身的生存与运转,更好地保障和维护公共利益,权力这种特殊的公共产品必须有对权利合法侵害的能力(例如收税、征兵),以及对公共产品的处分能力(例如发救济金、提供公共服务)。因此,行政权力以强制力为主要构成要素。行政机关作为社会管理者往往被授予特别的权力,而这种特别的权力使它具有了特殊强制的手段,使行政机关具有了直接强制的职能。同时,权力主体能够控制和支配、同时又是公民所必需的公共资源和价值(包括人口、土地、森林、矿藏、河流、海洋、资金、物品、机会、信息、自由、平等、秩序和安全等等),具有合法侵害权利和处分公共产品的能力。任何个人与国家相比总是弱小的,微不足道的。行政主体依其自己所享有的行政职权,可以赋予公民享有某项权利或者命令其履行某项义务或者禁止其从事某种活动。面对此类权力行为,公民必须遵从,不得以原有权利为抗辩,拒绝服从或妨碍、阻挠行使行政权力,否则就会导致强制执行。“任何人不服从公意,全体就要迫使他服从公意”。[15]尽管现代行政法学强调行政行为的可接受性和行政相对人的自愿接受,但这却并不排除行政行为以强制为后盾。由于国家权力是一种超越于个人之上的公共力量,它有巨大的规模效益,可以通过强制手段使义务得以履行,因而国家权力可以成为保护个人权利最有效的工具。但同时国家权力又可能是个人权利的最大侵害者。为了防止行政权力被滥用或非法侵害公民权利,公民在服从权力的同时有诉诸法律请求救济的权利。
  (二)公民权利在法律关系中彼此处于平等地位
  人生而平等,在法律上所有人都应当是平等的主体。一方面,权利人之间、权利人与义务人之间,双方在法律地位上是平等的。权利与义务主体均为具有民事权利资格的自然人或法人,权利与义务也是指平等主体间的权利与义务。罗马私法中关于契约关系的规定即充分体现了罗马人的权利观念,契约指当事人处理财产关系时以双方合意为条件,其前提是双方当事人应处于平等关系中,从而使平等成为权利观念的内在要求。在公法还未出现或未发达的历史阶段,权利义务关系就是个人间的利益关系与契约关系,它与国家政治生活无涉。权利义务关系也深刻揭示了商品——市场经济的内在规律,成为阐释私法关系的核心性范畴,因为任何私法领域内的法律问题都可归结为权利与义务的问题。公民的权利在范围、内容、数量上大致相同,不因其个体的身份、地位、财产、文化程度的不同而在分配上厚此薄彼。公民只能行使自身的权利,无法强迫行政权力或其他公民作出与自己意志相违背的行为,或不与其意志相违背的行为。权利的运行是一种自觉的行为,权利主体不能直接强制义务主体履行其义务,当对方不履行义务时,权利主体只能请求国家强制力的保护。法定权利的主体可以依法要求相对人或一般人作为或不为一定的行为;当权利遭到他人侵犯时,权利人可以请求有关国家机关行使权力予以保护或救济(如行政救济、司法救济),但权利人不得自行对侵权人施以强制力(如不得为索债而自行扣押人质,拘禁债务人)。公民和法人的权利的强制性是凭借国家权力为中介,是间接的。另一方面,行政主体作为法律的执行者,要平等对待和关怀所有的社会成员。受平等对待的权利在国外称为“平等保护权”。如美国宪法第14条修正案规定:“任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律……对于在其管辖下的任何人,亦不得拒绝给予平等法律保护。”受平等对待的权利以平等权利为基础,但不等于平等权利。平等权利是就行政相对人的相互关系而言的,而受平等对待的权利是就行政相对人与行政主体的相互关系而言的,它基于公民之间的平等权利要求作为执法者的行政主体予以平等的对待,平等地适用法律。在各国行政法中,行政相对人受平等对待都是一项重要的权利。在英国,它体现在越权无效这一原则中,行政机关作出的处理有不相关的考虑,作出了不合理的决定,就是对行政相对人的不公平对待,属于无效的行政行为;在美国,它首先规定在美国宪法第14条修正案中:“任何州不得对在其管辖下的任何人拒绝法律的平等保护”。这一规定对立法、行政和司法都有约束,对行政机关来讲,就是要求其在制定行政法规、规章和作出行政行为时,“对于共同处于特定的相同情况的人”“必须同样对待”,不能“使他们和其同类相比处于不利地位”[16],同时,在由判例形成的司法审查标准中,对侵犯宪法权利、专断和反复无常、考虑不相关因素的行政行为都应撤销,因为“法律不允许行政机关许可某人做此项在同样情况下不许可别人做的事。不应当星期一用一种原则,星期二用另一种原则。”[17]在我国,宪法规定了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“民族平等”、“男女平等”,《行政处罚法》第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”,《行政诉讼法》规定人民法院对“行政处罚显失公正的,可以判决变更”。《行政复议法》规定行政复议机关对“具体行政行为明显不当的”,可决定撤销或变更。这些都体现了行政相对人所具有的受平等对待的权利。受平等对待权利包括在行政立法、行政执法、行政司法上的同等对待。行政立法上的同等对待,要求行政机关在制定行政法规、行政规章时,对同等条件的行政相对人平等地分配利益,平等地要求义务,不能有歧视性的原则、标准和条款,不能搞地方保护主义和部门保护主义等等。行政执法和行政司法上的同等对待,要求行政机关依法实施行政奖励、行政救助、行政许可、行政征收、行政处罚、行政裁决等具体行政行为时,平等地对待同等条件的行政相对人,不得滥用自由裁量权,作出不公正的处理决定。
  四、行政权力与公民权利代表的利益不同
  (一)行政权力具有公益性,不能代表个人利益
  行政权力的出现,是因为社会有纠正一部分社会成员危害他人和社会公共利益的行为,促进全社会公共福利的需求。而当行政权力得到全社会的认可之后,它的行使也必须围绕公共福利和社会秩序的目标来进行。行政权力建设和维护公共秩序,为公民权利的实现提供保障,其主旨在于促进公共利益。而行政权力必然面向社会多元利益,利益的多元化表现为局部利益与全局利益不同、眼前利益与长远利益相异、特殊利益与共同利益并存、个人利益与集体利益有别、少数人利益与多数人利益共生。行政权力不是对某类利益的简单面向,这里存在一个利益整合问题。它将建设、维护和发展一种利益结构,这种利益结构有利于最大限度地为最大多数人谋取最大的利益。马克思曾指出:“人们奋斗所争取的切,都同他们的利益相关”。[18]行政权力作为支配他人的可能性,既可以用来为社会服务,也可以用来为掌权者的私人利益效劳。在一定的范围内,国家或国家机关也是权利主体,享有一定的权利并要履行相应的义务。如在民事法律关系中,国家享有国有财产(森林、国有土地、矿藏、河流等)的所有权,有关国家机关也可以像普通的市场主体一样进入市场进行政府采购活动,有关国家行政机关还可以在金融市场上买卖有价证券进而达到扩张或收缩金融市场的目的;在国际关系中,国家作为国际法关系的主体,是所认可的国际法中规定的权利的享有者和义务的承担者。然而,作为权利主体的国家或国家机关在行使权利时始终与法律关系的另一方主体处于平等的地位,不得行使行政权力,动用行政命令或国家强制力。政府机构、政府工作人员固然有机构的利益、个人的利益,然而行政权力的设定与行使却不是以行政主体的利益为目的。法律要求行政主体行使行政职权必须符合法定的社会公共利益的目的和范围,以保障和增进社会公益为目标,为民理政,不得以权力设定者和行使者的私利(包括谋取本部门或本单位的利益)为目标。行政权力在追求公共福利和社会秩序的过程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的权利,行政权力的行使必须以充分尊重公民权利为前提。可以说,权力的公共资源基础和公益目的,正是权力不同于强盗的手枪和赤裸裸的暴力之所在。因此,行政权力关涉到社会公共利益,具有社会公益性。
  (二)公民权利可以代表国家的或集体的利益,也可以代表个人利益
  我国宪法第二章第33至50条对公民享有的基本权利进行了明确的规定,概括起来主要有:参与政治的权利,包括:平等权,选举权和被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利和批评、申诉、控告、检举的权利;人身自由和信仰自由,包括人身自由,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护,宗教信仰自由;经济社会、教育和文化方面的权利,包括:劳动的权利,劳动者有休息的权利,获得物质帮助的权利,受教育的权利,进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由;特定人的权利,包括:保障妇女的权利,保障退休人员和烈军属的权利,保护婚姻、家庭、母亲、儿童和老人,关怀青少年和儿童的成长,保护华侨的正当的权利。在这些权利中,既体现了国家利益、集体利益,也体现了个人利益。国家利益和社会公众利益,是全体公民整体利益的体现,是全体公民个体利益的组合,属于全体公民共同享有的利益,因此每个公民都是权利主体之一。当国家利益和社会利益受到侵害时,每个公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下,公民个人应当有权依据宪法和民法通则等法律的规定行使请求权,保护自身的利益,从而实现对社会公众利益的维护。公民享有这些权利使他能够作为主体而存在,保证他在社会中除受法律的限制以外,可以自由地发挥自己的创造精神,从而为社会创造更多的物质和精神财富。当然,公民权利的行使一般体现为个人或法人单位等社会主体利益,对私权利的充分法律保障也是社会和法律文明化程度的重要标志。而权力行为则不得以行使者的个人利益为目的,而应以国家、社会公益为目的。所以,权利与权力一般是私与公的区别:以权利谋“私”可,以权力谋私则是违法的。[19]
  五、行政权力与公民的权利的来源不同
  (一)公民权利(人权)是人所应当享有的,不取

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