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【期刊名称】 《预防青少年犯罪研究》
非婚生子女的户籍与社会抚养费探析
【副标题】 以研究非婚生育第一胎为核心【作者】 周安安
【作者单位】 华东政法大学{研究生}【分类】 婚姻、家庭法
【中文关键词】 非婚生育;社会抚养费;户口登记【期刊年份】 2015年
【期号】 4【页码】 80
【摘要】

传统理论将社会抚养费定性行政处罚,但遭到立法者以及学者的批评。结合社会抚养费的演变历程可知,社会抚养费意在矫正因提前生育或超量生育所引起的社会资源分配的不良变动,其性质属于经济补偿。因社会抚养费系经济补偿,而非行政处罚,故针对“符合结婚条件但未办理结婚登记而生育者”、“非法收养”及“符合生育条件但未申请生育证的”情况,不宜征收社会抚养费。因上述三种情况并未影响社会资源分配的失衡,无需借助社会抚养费矫正。为正视社会抚养费的性质,宜将具体社会抚养费征收对象的制定权收归国务院或全国人大,不宜再放权于地方,从而更能贯彻计划生育国策。

【全文】法宝引证码CLI.A.1207561    
  一、问题的引入
  为阐明本文之目的,特以下案为始:
  2014年4月17日,中央电视台报道了非婚生子女面临户口难办、学难上的现象,重点介绍了北京悦悦(化名)的经历,观看之人,无不深受触动。悦悦父母(未婚)相识相恋,然后怀孕。悦悦父亲为逃避抚养义务抛弃女友,但悦悦母亲当时已近40岁,她认为这可能是她最后生育孩子的机会,虽然男友不负责任,但她为了实现成为一位母亲的愿望,她力排众议生下悦悦。而生完之后,她后悔了,因为居委会计生办要求悦悦缴纳社会抚养费,而悦悦也因父亲不能出面、社会抚养费未缴纳也不能申报户口。几年来,悦悦母亲东西奔走,至今仍无解决之法。
  问:1.悦悦父亲不能到现场,悦悦能否申报户口?
  2.悦悦母亲未缴纳社会抚养费,悦悦能否申报户口?
  3.悦悦母亲未婚生育,是否违反计划生育法?是否需要缴纳社会抚养费?
  二、非婚生子女户口申报问题
  (一)全国各地之现行规定
  1.需要提交出生医学证明
  根据我们统计资料可知,目前关于提交出生医学证明规定人如下:
  (1)以出生医学证明为必备要件
  根据我们统计,湖南[1]、四川[2]、河北[3]、广东[4]、北京[5]、安徽[6]、浙江[7]、河南[8]、重庆[9]、黑龙江[10]、河北[11]、江苏及江西等13个省市要求1996年1月1日后出生的新生儿,在申报户口时必须提交“出生医学证明”,否则不予户口登记。
  (2)以出生医学证明为原则,以其他证明为补充
  据我们统计,对于1996年1月1日前出生的新婴儿,原则上需要提交新生儿出生医学证明,不能提供的,可提交其他辅助证明材料(如医院出具的其他出生证明、街道证明、知情人证明等)以替代出生医学证明。
  (3)法理评析
  出生医学证明是证明新生儿出生状态、血亲关系,以及户口登记机关进行出生登记的法定医学证明。全国大多数省份在非婚生子女户口登记时也都需要提交《出生医学证明》,主要差别在于有些省份对于没有《出生医学证明》的,给予了其他补救措施,如可凭申报人书面申请、能够证明母亲生育事实和母子(女)关系的《住院病历》等,规定较为严格的省份可能还要提交父母户口簿、亲子鉴定等。我们认为,既然出生医学证明意在证明新生儿出生状态和血亲关系,那么只要能证明这种事实,即使没该种证明,亦无不可。例如上文中规定的,亲子鉴定、医院出具的其他证明、知情人证明等。否则,规定过于僵硬,有损便民之宗旨。
  2.须提交父母身份证明(户口簿和身份证明)
  根据我们统计,关于父母身份证明,有三种不同规定,详情如下:
  (1)须父母双方的身份证明
  非婚生婴儿户口登记时,部分省份要求必须提交父母双亲的身份证明[12]。
  (2)须父母任意一方的身份证明即可
  而湖南[13]、河南[14]等地则要求只需要父母一方的身份证明即可。
  (3)仅母亲一方身份证明
  而广东则要求母亲的身份证明才可[15]。
  (4)法理评析
  我们认为,提供父母身份证明无非是强化确认新生儿与其之前的亲子关系,要求同时提交父母双方的身份证明,尤其在非婚生育的情况下,似显苛刻;而在父母一方死亡或失踪的情况下,该规定显不合理。因此,只需要证明申请人与被登记的子女之间存在血缘关系或身份关系即可,而不必提交父母双方身份证明,仅申请一方之身份证明,始为已足。
  3.亲子鉴定证明法宝
  亲子鉴定证明,意在证明申请人与被登记人之间存在血缘关系;以避免出现买卖婴儿之现象。全国大多数地区[16]规定,在无法提供出生医学证明时,可用亲子鉴定代替。但也有例外规定,如上海市公安局窗口服务告知单要求:
  (1)随父报出生的,必须提交亲子鉴定证明。
  (2)随母报出生的,提交母亲产前医院检查、分娩记录、出院小结等凭证或亲子鉴定证明。
  我们认为,随父报出生的,虽然不能像随母报出生的那样,易于证明申报人与被登记者之间的身份关系,但这并不意味着不借助亲子鉴定就不能证明父亲与子女间的身份关系,如果母亲到场提交医学证明或其他证明足以证明父亲与子女之间的身份关系,则无需要求提供亲子鉴定证明。在我们调研过程中获知,因亲子鉴定问题常常发生争议,毕竟鉴定一次,费用不菲。因此,亲子鉴定宜作为最后补充材料,如不能借助其他材料证明身份关系时,才需要提交亲子鉴定证明。
  4.户口登记与社会抚养费征收挂钩
  为了落实社会抚养费的征收,许多地方将户口登记与社会抚养费相挂钩,即对于需要缴纳社会抚养费者而言,未提交社会抚养费收据,不予办理新生儿户口登记。根据我们统计,仅部分地区明确将户口与社会抚养费征收挂钩[17],也有部分省份明确规定禁止两者绑定,如江西省公安厅和卫计委联合下发《关于进一步加强出生登记管理工作的通知》第一部分“依法行政”中要求:“各地不得自立限制新生儿落户规定,坚决反对出生登记与计划生育工作绑定。特别是对未婚生育、超计划生育等违反计划生育政策出生的人口申报户口登记,严谨设立任何前置程序和附加条件,不得将户籍登记与社会抚养费征收、落实长效节育措施相挂钩。”、山东省公安厅下发《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》第二部分“进一步加大出生登记管理力度”要求:“特别是对未婚生育、计划外生育、超计划生育等违反计划生育政策的出生人口,绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件,绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理,绝不允许造成‘黑人、黑户’。”以及广东省公安厅、原省计生委联合下发的《关于切实解决出生小孩入户问题的意见》中也明确提出:“各级公安机关在办理新生婴儿户口登记手续时,要进一步简化手续,凭婴儿的《出生医学证明》及其父母的结婚证、户口簿即可予以办理。任何地方和部门都不得擅自订立限制新生婴儿落户的规定。”但大部分省份对此既未明确表示反对,也未表示支持,而实际操作过程中都按照两者绑定处理,引起不少争议。
  我们认为,尤其是在中国,户口是基本人权的保障,没有户口,几乎无法立足,既然新生儿已经出生,无论是否违反计划生育规定,其作为一个人应当享有基本人权。因此,无论其父母是否缴纳社会抚养费,应当办理户口登记。
  (二)建议
  结合上述规定,我们认为,为新生儿申报户口仅需提交如下材料即可:(1)新生儿出生医学证明;(2)提交申请人的身份证明,足以证明其与被登记者存有身份关系即可。对于不能提交出生医学证明的,可提交其他证明替代。(3)对于满足缴纳社会抚养费者,未缴纳社会抚养费,不影响办理户口登记。
  三、非婚生子女的社会抚养费问题
  (一)社会抚养费之概念、性质
  若要解答上文中第三个问题,须厘清社会抚养费之概念、性质;若弄清其概念及性质,须了解其演变过程。
  1.社会抚养费前世今生
  (1)“超生罚款”时代
  20世纪80年代初,为贯彻“一对夫妇只生育一个孩子”政策,中共中央及国务院颁布《关于进一步做好计划生育工作的指示》,其中明确规定,凡违反规定者,要给予适当的经济限制,而经济限制措施中最为有效者当属“超生罚款”。同时期,原国家计生委员会、财政部制定《关于加强超生子女费管理的暂行规定》明确指出,对于超生子女者,应当被征收超生子女费,当时这被理解为行政处罚。理由在于:1982年《中华人民共和国宪法》第49条第2款规定:“夫妻双方有实行计划生育的义务。”根据法理认识,违反义务当然需要承担责任。无论从国务院文字表述还是学者观点,当时都认为“超生罚款”属于行政处罚。[18]
  (2)“计划外生育费”时代
  1992年3月5日,原国家计生委员会、财政部、国家物价局联合制定了《计划外生育费管理办法》,首次规定对非婚生育者征收“计划外生育费”,并于第3条明确指出:“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。”当1996年《行政处罚法》出台时,全国人大常委会法工委却明确表示:计划生育的经济限制措施不属于行政处罚的罚款,不在行政处罚法的调整范围。
  (3)“社会抚养费”时代
  1995年8月,国务院新闻办发布《中国的计划生育白皮书》,首次提出社会抚养费概念,并将其定义为“既是对社会多生育子女者的经济制约,也是多生育子女者给予社会的一种补偿”;将用途明确限制在用于计划生育事业,且社会抚养费的征收不得影响被征收家庭的基本生活和维持生产经营的需要。所征收的费用用于计划生育事业。[19]
  2000年3月,《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》再次重申了社会抚养费的“经济制约”属性。[20]
  2002年陆续出台了《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称“《人口与计划生育法》”)以及《社会抚养费征收管理办法》(以下简称“办法”),以法律形式确定社会抚养费术语。
  2.社会抚养费的论据
  根据《人口与计划生育法》第1条及国务院《办法》第1条规定可知,征收社会抚养费原因在于:实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。换言之,一旦影响了该协调,就要缴纳社会抚养费。那么何种生育行为影响了该协调与平衡呢?老婆觉得我剪头发浪费钱
  从正面很难判断某一婴孩的出生是否影响了这种协调发展,但符合《人口与计划生育法》规定生育者,显然不会影响该协调发展。换言之,既然立法者明确规定要保护公民的生育权,那么政府在协调人口与经济、社会、资源、环境的关系时,就应当预见符合生育条件者可能生育的事实[21],无论生育者之间是否存在婚姻关系,政府应当将该“新生儿”纳入政府协调规划范围。易言之,只要生育者符合生育条件,无论婚否都不会影响该协调,自然也无需缴纳社会抚养费。结合社会抚养费的征收目的,我们认为如下情况违反了政府的规划,影响了人口与经济、社会、资源、环境的协调发展:
  第一,不符合结婚条件生育第一胎子女者。我国公民虽然负有实行计划生育的义务,但任何人都有至少生育一个子女的权利。未达到法定结婚年龄提前生育,必然影响政府规划的协调发展。例如,一子女提前出生,那就意味着,在符合生育条件之前,等量的社会资源就要被更多的人分享,使其他民事主体的利益受到侵害。
  第二,违反规定多生育子女者。根据《人口与计划生育法》规定,政府可根据符合生育条件者数量规划经济、社会、资源、环境的发展方向;而若违反规定多生育子女,必然打破政府规划、影响社会协调发展。与第一种情况不同,因根据计划,该子女是不允许出生的,自该子女出生开始,等量的社会资源永久被更多的人分享,其他民事主体利益长期受到损害。与提前生育相比,生育多子女对社会资源分配的影响更大。
  第三,违反生育间隔期者。与不符合结婚条件生育第一胎子女者类似,都属于提前生育的范畴。按照规定,立法者虽允许生育第二胎,但为了保障经济、资源等协调发展,为第二胎设定了生育间隔期;如果违反间隔期提前生育,自然也会打破政府协调规划,影响社会发展。但需要注意的是,与超生现象不同,提前生育之子女,现行规定允许被生育的,不过不允许提前而已,对该协调规划的影响较小。
  根据上述阐述,结论水到渠成。社会抚养费是对分配社会资源的一种校正,需以影响社会资源的分配为要件。而影响社会资源分配的只有两种情况:(1)超量生育;(2)提前生育。
  3.社会抚养费属性之争
  关于社会抚养费之性质,有行政处罚论和行政收费论,两种观点各有优劣:
  (1)行政处罚论
  支持论据:1依《人口与计划生育法》第

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