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【期刊名称】 《法学评论》
行政赔偿先行处理程序之再完善
【作者】 宋广奇【作者单位】 华东师范大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 先行处理程序;再完善;行政赔偿
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 12
【摘要】

我国新修正的国家赔偿法对行政赔偿先行处理程序做出了相应的修改,这对行政赔偿先行处理程序的改进具有一定的现实意义。但由于修正的不彻底性,行政赔偿先行处理程序在长期实践中所暴露的问题并没有得到全面的解决。法律依据的缺失仍是行政赔偿先行处理程序所面临的现实问题。本文针对行政赔偿先行处理程序主体、程序模式、责任体系及处理结果效力在修正的国家赔偿法实施后仍然可能面临的问题阐述了见解,并提出了继续完善的新思路。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158712    
  一、引言
  《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国国家赔偿法>的决定》历经四次审查,于2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过。修正的国家赔偿法对旧的国家赔偿法进行了较大的改动,对于完善我国国家赔偿制度具有很大现实意义。虽然行政赔偿先行处理程序修正是本次国家赔偿法重大修正之一,但是内容明显过于笼统和简单,只体现了对旧国家赔偿法与社会发展极不适应部分的修改。具体为国家赔偿法第13条规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内,作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的,应当制作赔偿决定书,并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的,应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人,并说明不予赔偿的理由。”第十四条规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼”。与修正前的国家赔偿法相比较,这两个条款是新国家赔偿法对于我国行政赔偿先行处理程序的改变,新法使用“决定式”、“协商式”处理方式替代了原来单一的“决定式”。也就是说,新法增加行政赔偿先行处理程序“协商式”处理方式,赋予了和谐法治社会新内涵。除此之外,在新的国家赔偿法中并没有对我国行政赔偿先行处理程序存在的诸多问题进行修正和补充,与行政赔偿先行处理程序在实践中暴露的问题相比较,这不得不说是经过全国人大常委会四次审查才通过的《中华人民共和国国家赔偿法》在立法上的遗憾。为此,笔者结合修正后国家赔偿法,并联系我国行政赔偿先行处理程序长期以来期待改进的问题,就修正的国家赔偿法未能有效衔接的缺失谈一下自己的见解。
  二、国家赔偿法对行政赔偿先行处理程序修正不彻底的具体表现
  (一)行政赔偿先行处理程序主体缺乏有效设计
  行政赔偿先行处理机关是行使行政赔偿先行处理权的行政主体,是行政赔偿先行程序展开的第一要素。从世界范围看,许多发达国家和地区对行政赔偿先行处理机构确定与设置非常的重视。例如韩国成立了专管机构赔偿审议会来行使行政赔偿先行处理权。我国没有出台专门的行政组织法对行政赔偿的先行处理主体加以规定,有关规定则散布在其它的法律之中。《中华人民共和国行政诉讼法》67条第2款规定:“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决”。修正的《国家赔偿法》9条规定:“赔偿义务机关有本法第爬数据可耻条、第条规定情形之一的,应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”这条规定几乎与旧的国家赔偿法对赔偿先行处理主的体规定相同,规定过于简单。至于行政赔偿机关如何来组建行政赔偿案件先行处理机关,行政诉讼法与修正的国家赔偿法及其它法律都没有回答,而对行政赔偿先行处理组成人员的资格要求、权限更没有法律规定。从长期的行政赔偿先行处理程序实践看,我国行政赔偿先行处理的机构没有统一、固定的模式,很难用具体的结构形式来进行界定。实践中常见以下几种做法雨:第一种方式是原作出行政行为的行政主体工作人员来对行政赔偿作出处理决定,通常做法是由作出行政行为的工作人员为主,另外还配备其他的工作人员来协助处理;第二种方式是行政主体临时组成行政赔偿案件处理小组,小组一般是由行政主体中有一定行政级别的工作人员来负责。.在特定的情况下,工作小组中还会有上级的行政主管部门工作人员参加。当行政赔偿案件处理完毕后,工作小组便自行解散;第三种方式是行政主体设立专门的机构并配备专门的工作人员来处理行政赔偿案件,实践中,专门针对行政赔偿案件成立的机构极其少见,一般都是由设立的法律处、室来处理。[1]可见,我国的行政赔偿先行处理权的主体由于没有法律统一的规定,各个领域内的行政主体都在本部门内自行确立行政赔偿主体的组成、权限。各行政主体对待行政赔偿的认识、态度等方面的看法不同,便直接决定了行政赔偿先行处理机构的地位和作用的不同。将行政主体作为一个大系统来考虑,建立行政赔偿先行处理权主体标准的不统一,是违背公正原则的明显表现;再从程序正当性原则来看,上述的几种方式都是行政赔偿义务机关作出的行政处理行为,通俗的说,就是行政机关对自己的侵权行政行为的一种处置。很多学者认为其违背了正当程序与自然公正的原则。正当程序原则来自于英国的自然公正原则,在英国,自然公正原则是支配行政机构活动的程序方面的规则,是对行政机关行使行政权力的最低限度的要求,包括两个最基本的规则:听取相对意见和不能作为自己案件的法官。[2]因此,建立统一的行使行政赔偿先行处理权的机构是我国行政赔偿先行处理程序急需解决的一大问题。遗憾的是,修正的国家赔偿法未就此作出相应规定,这可能与我国在进行的机构改革与压缩人员编制等有一定的关联,但是如果行政赔偿先行处理主体合法性问题不予以解决,那么,行政赔偿先行处理程序的不公正性将长期持续下去。
  (二)行政赔偿先行处理程序程序缺乏具体规范
  与修正前的国家赔偿法相比,行政赔偿现行处理程序仍然规定较为原则,没有出现所期望的较为严格的程序设计和详细的规定。在建立行政赔偿先行处理程序的发达国家和地区中,都以行政立法的形式对行政赔偿先行处理程序进行了具体的规定。如《韩国国家赔偿法》第9条至15条及其施行令用了大量的条款对行政赔偿的审议会申请与管辖、审议与决定、申请复议及决定作出了详细的规定。相比之下,我国新的赔偿法对行政赔偿先行处理的程序性缺陷就十分明显。首先,在启动程序上,修正后的赔偿法第12条规定:“要求赔偿应当递交申请书,申请书应当载明下列事项:……”,这说明赔偿请求人的申请是启动行政赔偿先行处理启动的方式。对行政赔偿机关是否可以依职权提起行政赔偿,赔偿法则没有作出规定。目前,行政赔偿义务机关主动依职权启动行政赔偿先行处理主要的法律基础来自行政复议法的规定,这显然与行政赔偿先行处理程序的立法愿望相差太远;其次,在行政赔偿先行处理的审查与处理上,行政赔偿先行处理程序属于行政程序的一种特殊的程序,它比一般行政程序更追求效率与公正。相对于一般行政程序来说,其在程序上应该更规范、更具体。修正的国家赔偿法对行政赔偿先行处理程序调查、听取意见、处理决定等程序性事项没有规定,这是国家赔偿法对行政赔偿先行处理程序修正上的又一遗漏。再次,在行政赔偿先行处理的执行程序上,行政赔偿先行处理结果得不到有效的执行就是一张“行政白条”,行政法确立行政赔偿先行处理程序就是为了彻底的解决行政赔偿纠纷,只有有效的执行才会使纠纷得以最终的解决,如果行政机关如果不按时履行自己已作出的合法有效决定与执行协议,不但赔偿申请人的损失不能有效实现,而且也浪费了大量的国家行政资源。修正的国家赔偿法为了保证赔偿申请人损失得以有效实现,规定赔偿请求人可以凭赔偿决定书和调解书直接向赔偿义务机关申请支付赔偿金,赔偿义务机关再依法向财政部门提出支付申请后由财政部门在法定期限内支付赔偿金。但是修正的赔偿法与行政诉讼法均没有规定可以不经诉讼而直接申请强制执行,使得行政赔偿先行处理制度具有不彻底性。
  (三)行政赔偿先行处理程序过程中责任规则仍然缺位
  在人类历史上曾经存在过国家无责任状态,正是为了克服这种状态下的专制与滥用职权,才建立起现代意义上的行政法。[3]从严格意义上讲,国家赔偿属于行政救济法而非责任法的范畴,但并不意味国家赔偿制度就可以缺位责任制度。因为严格的责任制度是保证救济实现最重要的法律手段。在发达国家和地区的赔偿法中,大多数是从两个方面来严格行政赔偿先行处理程序的法律责任,即行政赔偿先行处理机关在行使行政赔偿先行处理权力过程中损害行政赔偿请求人所承担的责任和行政赔偿义务机关在行使职权中损害国家利益所承担的责任。如《美国联邦侵权法》第 2672条规定“……如果任何给付裁决、调解或决定超过25,000美元,它只能在首先得到司法部长或他的代表的书面批准方能生效。”这是对行政赔偿义务机关处理权限的一种限制,是防止行政赔偿义务机关通过牺牲国家的利益以安抚行政赔偿请求人而制定的措施。在美国,行政机关不依法处理赔偿问题,后果不堪设想,如果一个政府官员不依法律规定处理,私自决定把不该赔的给了受害者,则认为是严重的刑事犯罪行为。[4]
  修正后国家赔偿法从内容上看,行政赔偿先行处理程序过程中违法作为或者不作为等行为均没有法律规范来制约。在行政赔偿先行处理行为损害赔偿请求人利益情形下,国家赔偿法对行政赔偿先行处理程序是一种义务性、强制性的规定,它要求行政赔偿义务机关对行政赔偿请求人的请求依法进行处理,不允许行政赔偿义务机关在处理过程中故意或过失损害赔偿请求人的利益。从实践来看,部分行政机关对行政赔偿相当的漠视,甚至有些行政赔偿义务机关在行政赔偿过程中为了减轻自己的责任或者为逃避在诉讼中的责任,而在行政赔偿先行处理中采取不当的手段来损害行政赔偿请求人的利益或者人为的给诉讼设置阻力。有些赔偿义务机关为了平息事态,往往采取程序外办法处理,或者案件久拖不决,以时间换取当事人的让步,对赔偿金一压再压。[5]正因如此,修正后的赔偿法对行政机关的行为如果没有作出相应的处罚措施,行政机关的不当行为就不能受到法律的有效控制,造成了被请求人的损失现象就难免会发生;另一个方面,在行政赔偿先行处理程序中,行政赔偿义务机关的工作人员为了照顾关系户或者是避免工作中的麻烦,就有可能便有可能置国家的利益不顾,将国家不该赔偿的部分赔偿给赔偿请求人,从而以牺牲国家的利益来达到自己不当的目的。在有些地区,有些赔偿请求人不遵守法律规定或道德标准,一味通过吵闹的方式来寻求行政赔偿,行政机关往往就会怀着息事宁人的想法,以国家的利益的牺牲来换取减少工作上的麻烦,间接的助长了社会上在行政赔偿问题上的“大闹大赔,小闹小赔”现象的发生。
  (四)行政赔偿先行处理程序的处理效力缺乏法律保障
  行政赔偿先行处理程序的效力最终体现为行政赔偿先行处理程序的处理结果的效力。行政法中的法律效力分为执行力、公定力、拘束力和确定力,[6]对照上面四个方面的效力来比较,修正后的国家赔偿法没有确定行政赔偿先行处理结果的效力。如果说行政赔偿先行处理结果的效力能在国家赔偿法里找出一点蛛丝马迹的话,那就是我国国家赔偿法第14条的规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。”此外,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》29条规定:“人民法院审理行政赔偿案件,就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和判决”。除这些关联条款外,再也难以找到与行政赔偿先行处理程序处理结果相关联的规定。由此不难发现,行政赔偿先行处理程序处理结果的效力问题仍是我国法律上的漏洞。换句话说,行政赔偿先行处理程序中的处理结果效力在我国的法律上是不确定的:第一,在缺乏法律规定情况下,司法解释对效力进行了否定性的规定。依据《

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