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【期刊名称】 《法律科学》
联合国安理会改革的国际法思考
【英文标题】 Thoughts over the Reform of UN Security Council from the Perspective of International Law
【作者】 李雪平【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际条约与国际组织
【中文关键词】 国际权力结构;联合国安理会;国际法律秩序
【英文关键词】 international structure of power; UN Security Council;international legal order
【文章编码】 1671—6914(2005)04—0122—(07)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 122
【摘要】

在国际和平与安全方面,确立二战后国际秩序的规则和制度,已不能完全适应全球化时代的需求,建立在以安理会为核心、以联合国为基础之上的国际集体安全体制,面临新问题时显得危机重重。国际情势的变迁,严重震荡着安理会原有的权力结构以及由此确立的权力秩序,与此相关,国际法律秩序也遭遇严重挑战。安理会改革的主张各有利弊,其中涉及诸多的国际法律问题,解决好这些问题,有助于安理会改革的顺利进行,并期望由此推动和平稳定的国际新秩序的形成。

【英文摘要】

In the field of international peace and security, the rules and the systems that were used to establish the in ternational post—WWII order cannot completely adapt to the requirements by globalization. The international collective security system, built on the United Nations as the base and the Security Council as the core, seems to be dogged down in crises while confronting the new problems and the sudden difficulties. The vicissitudes of the international situations seriously shake the original structure of power of the Security Council as well as the order of power built on it. Due to these effects the international legal order also faces with serious challenges. Each advocacy on the Security Council reformation has its own merits and demerits concerning some international legal issues. These legal issues should be settled carefully and properly so as to provide assistance to reforming the Security Council as well as to forming a new international order for the international peace and security.

【全文】法宝引证码CLI.A.1116089    
  在二战废墟上建立起来的联合国,风风雨雨60年了。作为国际组织,它是理想主义和现实主义相互结合的产物,目的是通过这一组织确立的集体安全体制[1],协调其外部权力世界中主权国家之间的关系,维持世界的和平与安全,保护“我联合国人民”的利益,增进“我联合国人民”的福祉。
  联合国安全理事会是联合国组织内为维持国际和平与安全而行使决策权力的核心机构,是联合国集体安全体制的象征。自其开始运作时起,人们就希望能发挥其应有的作用。但国际社会结构的剧烈变动,使安理会一直面临着一系列的困难和挑战。全球化时代,安理会的改革问题,已成为国际社会关注的热点问题。
  安理会在维持世界和平与安全方面负有最重要的国际责任,它立基于《宪章》自身的组织法律秩序[2],并通过该法律秩序“将(本)组织的日常工作与各项活动维持在一个法律框架或体系之下”。{1}(P250)因此,安理会的改革,不仅涉及国际政治问题,而且也涉及国际法律问题。在国际法范围内,国际情势变迁对安理会权力秩序的影响,安理会改革的不同主张对安理会改革问题走向的影响以及安理会改革与国际法的关系等,都需要给予思考、分析和论证。
  一、国际情势变迁与安理会的权力秩序
  根据《宪章》,联合国的缔造者们赋予安理会最初的责任,就是维持国际和平与安全,并计划通过这一机构,能够使整个世界作出决定性的行动,以消除或者抵御危及国际和平与安全的威胁。这需要安理会的稳定,需要安理会内部权力关系保持协调。
  然而,联合国的成立,就标志着冷战的开始。冷战时期,安理会中大国之间的关系是对立而不是合作的,这大大降低了国际集体安全体制的应有作用。虽然在雅尔塔体系下,北大西洋公约组织和华沙条约组织之间存在的军事对峙,使得安理会中的政治权力关系表现出相对的稳定性,但是,两大阵营之间的军事对峙和政治斗争,使国际社会出现“弓张弩发”的紧张局势,并使得安理会在大国军事和政治权力的相互制衡中失去了活力。“人们也许还记得,1983年,在有人谈及要把联合国总部迁出纽约时,美国代表团站在码头边,跟驶向日落地的联合国欢喜地挥手告别的情景。”{2}(P97)
  (一)冷战后安理会常任理事国之间的相对和谐关系
  冷战之后,由于常任理事国之间在政治、经济、军事、甚至文化等方面在某种程度上的协调,处在维持国际和平与安全决策核心位置的国家之间的关系似乎变得“和谐”了。这种“和谐”,除了人们对冷战之后对国际组织发挥作用给予新的希望和信心之外,最重要的就在于安理会中西方国家力量的加强以及安理会中权力失衡的无奈。首先,苏联的解体,使美国失去了对手,于是非常明显地改变了其对安理会的态度。美国以“领导者”的姿态,在联合国成立50周年的时候,呼吁这个国际组织应该发挥更加重要的作用。的确,在维持世界和平与安全方面,安理会发挥了其前所未有的重要作用。最显著的标志,就是1991年初安理会要求秘书处分析并建议加强联合国在外交、和平及维和等方面作用的方法,于是,就出现了1992年的《和平议程》这一报告。{2}(P148)其次,苏联解体之后,取代其常任理事国之位的俄罗斯,其实力差距甚远,同时还面临着国内的经济问题和政治问题。再次,在安理会中,中国的实力还比较薄弱,其工作重心也在于国内的经济改革和经济建设。最后,全球范围内,发展中国家在经济方面对发达国家存在着明显的依赖性。上述原因,使安理会的各项决议,在一段时期内,比较容易达成一致,这也至少从形式上表明了安理会的应有作用。这种情况,特别体现在1991年的海湾战争问题上,在该问题上五大国的协商一致,让人们看到了集体安全体制能够“重焕生机”的希望。
  大国之间的这种“和谐”关系,并没有使安理会自身组织法律秩序的合理性——特别是其组织结构的合理性——免遭质疑。相反,随着某些国家的国际经济地位的攀升,特别是全球化背景下国际情势的复杂变迁,使安理会的改革问题再次被提上日程并日益重视起来。1992年,德国和日本要求扩大安理会;1993年,日本和德国要求,升级为谋求安理会常任理事国席位的问题;1993年,第48届联大决定成立安理会改革专门工作组,处理这一问题。至此,安理会的改革,似乎势在必行。
  (二)全球化背景下安理会遭遇的挑战
  全球化背景下,由于各种因素的作用,特别是非传统国际安全问题的作用,使国际集体安全体制遇到了空前的阻力和挑战。这些非传统国际安全问题,不仅有国际性的还有国内性的,内容涉及贫困、传染病、环境破坏、人权保护等经济问题和社会问题,特别是国家间冲突、恐怖主义、大规模杀伤性武器以及跨国有组织犯罪等,{3}都严重威胁着国际社会的稳定与和平。这为国际集体安全体制提出了一系列崭新的、棘手的问题;与此同时,安理会也面临建立国际政治新秩序和国际经济新秩序的双重挑战。
  就国际政治秩序来说,美国“9.11”事件,凸显国际集体安全体制的被动性和滞后性。安理会的作用与其所解决面临问题的效率,以及国际社会寄予的希望和要求极不相称:首先,纷繁复杂的程序内容要求,虽然曾经保证了《宪章》所确立原则的实施以及实施过程中的相对公正,但随着国际情势的变迁,它也使得安理会因此而反应迟钝和遇事拖沓。其次,安理会的维和行动,不断受到单边主义的影响和困扰,致使其在某些重大国际问题上显得无能为力。最后,实用主义思想充斥安理会的许多会议中,使安理会的机能和作用的发挥,受到人为的但不合法的限制。
  就国际经济秩序而言,全球化背景下,随着某些国家经济力量与经济地位的不断提升,其政治诉求也相应增长。它们渴望并要求在安理会中,就维持国际和平与安全事务,能够发挥更重要的作用,以体现其自身的国际经济地位,进而从经济大国走向政治大国[3]。衡量政治大国的一个重要标准,就是要成为安理会的常任理事国,能在维持世界和平与安全的国际决策过程中拥有发言权。
  这里,仅就日本来说,其世界经济大国地位毋庸置疑;而且,日本在国际经济组织中也已经有了相当的发言权。但在国际政治生活中,日本仍感地位卑微,这与其经济大国的地位不相称,尤其是全球化背景下,国际经济问题与国际政治问题的联系进一步密切,这使得日本把谋求政治大国作为国家战略的目标。{4}(P290)日本对于屡次当选为安理会非常任理事国已不再满足,安理会常任理事国席位,成为其努力争取的国际政治地位的“标的物”。日本认为,安理会常任理事国所拥有的否决权,是二战战胜国单方面决定世界秩序的表现,它显失公平;而且,从国力和联合国费用分担额来说,日本应该成为安理会常任理事国。
  当然,除日本之外,还有其他国家也在做着这方面的努力,其理由看起来也都还比较充分。但变迁的国际情势,无论怎样努力冲击安理会现有的权力结构,安理会都要明白,“潘多拉的盒子”里究竟装的是些什么东西。
  二、国际法律秩序危机与安理会改革的不同主张土豪我们做朋友好不好
  (一)国际法律秩序的危机
  冷战时期,安理会的改革问题,被两大阵营对峙形成的国际紧张局势所掩盖。冷战之后,尽管安理会改革问题被提了出来,但由于大多数国家的“国际政治过敏症”,这个问题并没有引起特别的重视。全球化背景下,各种国际性的矛盾和问题纷纷爆出,这些矛盾和问题,引发了国际法律秩序危机,也震荡着在维持国际和平与安全方面负有重要责任的安理会。
  1999年,北大西洋公约组织利用《宪章》第八章所规定的区域办法,在没有安理会授权也没有通知安理会的情况下,以维护人道主义和欧洲地区的和平与安全为由,对南斯拉夫联盟进行大规模的空中打击。2001年,“9.11”事件后,美国在阿富汗领土上进行的报复战争,使安理会的国际地位一度遭遇重创。2003年,美国和伊拉克之间关于大规模杀伤性武器问题上的严重分歧,使安理会在这一问题上也陷入严重分裂,但这些分裂并没有影响美国发动伊拉克战争。国际法律秩序的危机以及安理会内部的不和谐因素,正通过一件件与国际和平与安全有重要关系的重大事件表现出来。仅就国际反恐来说,“9.11”事件后,根除恐怖主义问题为国际社会所重视。但是,如何有效解决这一问题,至今还不能达成一致,即使最基本的关于“恐怖主义”的定义和范围,在国际社会都还存在分歧。所有这些,反映出安理会这一组织或机构的某些弊端,包括解决国际危机情势的及时性、有效性与协商的一致性等等。
  当然,人们不会忘记,在安理会成立后的前40年里,在组织结构和政治结构上,由于存在着与国际联盟同样的机能不全,在维持世界和平方面几乎一直处于失败状态。{5}(P62)可以说,安理会成立之后,就一直面临一系列的困难和问题,并且新情况和新问题也在不断涌现。建立在联合国基础之上的集体安全体制,存在着严重的政治限制和组织限制,这特别体现在安理会五个常任理事国身上。比如,常任理事国拥有的否决权,决定了其可以隐匿的自私目的,或者与表决事项不相干的一些“个人”意图。诸多的国际实践表明,安理会的组织结构为政治需求提供了帮助,并在一定程度上阻止了其成为有效的国际协商工具。在《宪章》所载的否决权的保护下,要改革常任理事国席位的固有组织结构,进而影响其政治结构,只有在特殊的情况下才有可能产生。尽管如此,国际社会还是提出了一些改革安理会的建议和主张。
  (二)安理会改革主张的利弊分析
  近几年来,几乎每一届联合国大会都对安理会的改革问题进行讨论,但因为安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益,各类改革方案分歧都很大,难以取得广泛共识。从表面来看,关于安理会的改革主要集中于成员或者席位的数量上,包括常任理事国和非常任理事国的数量。具体来说,存在以下主张(或者方案):第一,扩大安理会常任理事国的席位数量,包括完全常任理事国和半常任理事国,两者的区别就在于是否享有否决权;第二,扩大非常任理事国的数量;第三,常任理事国和非常任理事国的数量均进行扩大。
  在第一种方案中,渴望登上国际和平与安全决策核心位置的申请国家,当然也希望成为完全常任理事国,拥有否决权,对此,这里不再赘述。关于“半常任理事国”的主张,见于联合国改革小组的意见和方案,该方案倾向于新设一个安理会成员类别,设立一批“半常任理事国”席位,而不增加常任理事国席位,任期四年到五年,没有否决权[4]。在此种方案下,新常任理事国对联合国维和行动应缴纳一定比例的额外摊款,但不享有或者不完全享有否决权;现任常任理事国的否决权仅限于在根据“宪章”第七章而采取的行动。比如,2004年11月30日,联合国改革问题高级别名人小组向联合国秘书长提交的报告中明确指出,安理会新常任理事国没有否决权,“一票否决权”仍仅限于目前的五个常任理事国。
  直接增加安理会常任理事国,会导致更多的国家拥有否决权;而增加半常任理事国,无论其是否享有或者部分享有否决权,但由于“近水楼台”,这是其成为完全常任理事国的基础和先决条件。对于这种方案,还要考虑增加之后的一些问题,比如希望和现实之间的协调、权利和义务之间的平衡等问题,否则,就有可能使安理会更加难以运转。{6}(P17)
  关于第二种方案,它主要源于20世纪60年代安理会成功改革的经验。当然,根据《宪章》第23条的规定,“大会应选举联合国其他十会员国为安全理事会非常任理事国,选举时首宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献,并宜充分斟酌地域上之公匀分配”。但对这一主张,一些国家批评安理会体现了1945年联合国成立时的国际均势。随着联合国会员国数量的增加,为了在国际事务中有相对公平的发言权,安理会非常任理事国的数量应该相应增加。但对于这种方案,迫切申请加入安理会的国家,由于其已经屡次成为安理会非常任理事国,对此似乎并不太感兴趣。在一定程度上,提倡增加非常任理事国的数量,无非是为增加常任理事国的数量或者改革国际政治权力核心结构,提供程序上的支持。
  对于第三种方案,这不仅是个技术问题,也是个极其复杂的程序问题;同时,还要考虑到这种方案施行的后果问题。此方案中包括的两个方面,相互联系,相辅相成。扩大非常任理事国的数量,体现国际组织中成员国之间的平等原则,符合《宪章》的宗旨和原则。但实质上,其目的是扩大非常任理事国成员之后,为扩大相关成员成为安理会常任理事国提供理由和支持。很显然,争取成为安理会常任理事国的根本原因,在于“否决权”的吸引力。换言之,这种吸引力,是维持国际和平与安全决策核心位置的吸引力,是在维持国际和平与安全方面行使国家权力的吸引力,也是在国际社会上可以举权护利的吸引力。
  无论上述哪一种方案,下列

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{7}(英)詹宁斯,瓦茨.奥本海国际法(第一卷第一分册)(M).北京:中国大百科全书出版社,1995.

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{10}(奥)凯尔森.法与国家的一般理论(M).北京:中国大百科全书出版社,1996.

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{12}肖佳灵.国家主权论(M).北京:时事出版社,2003.

{13}梁西.国际法的危机(J).法学评论,2004,(1):3.

{14}叶宗奎,王杏芳.国际组织概论(M).北京:中国人民大学出版社,2001.

{15}梁西.国际法(M).武汉:武汉大学出版社,2001.

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