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【期刊名称】 《法律科学》
我国反恐怖主义立法完善研讨
【英文标题】 On the Consummation of Counter-Terrorism Legislation of China
【作者】 赵秉志 杜邈【作者单位】 北京师范大学
【分类】 安全法学【中文关键词】 恐怖主义;反恐怖主义立法;刑法;对策
【英文关键词】 terrorism,counter—terrorism legislation,criminal law,countermeasure
【文章编码】 1671—6914(2006)03—0141—(06)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 141
【摘要】

恐怖主义本质上是一种思想、理念,但是恐怖主义外化为行为而成为法律调控的对象,法律可以通过预防、处置、制裁和恢复等环节对恐怖主义行为进行有效规制。我国的反恐怖主义立法是由相关法律、行政法规和部门规章所共同建构的,在刑法等法律中还存在专门的反恐怖主义内容。但是,我国反恐怖主义立法尚存在内容上的缺憾,宪法中应确立反对恐怖主义之明确依据。同时进行专门的反恐怖主义立法,并形成“以宪法为依据,以反恐怖法为主导,诸法配合”的反恐怖主义立法新格局。

【英文摘要】

The terrorism is a kind of thought or idea essentially.But the exterior terroristic behaviors have become the object of law.The terroristic behaviors are regulated effectively through legal prevention,handling,punishment,restoring and so on.The counter—terrorism legislation of our country is co—established by laws,administrative rules and departmental regulations.And special contents of counter—terrorism exist in current criminal law.However,there are still some disappointments in the content.We should establish clearbasis of counter—terrorism in our Constitution,carry ons pecial counter—terrorism legislation and form news ituation of counter—terrorism legislation of“taking the Constitution as the basis,the counter—terrorism laws as the body with all rules coordinated”.

【全文】法宝引证码CLI.A.1116120    
  “9·11”事件发生后,恐怖主义对世界格局的影响日益突出,严重威胁了国际和平与安全;与此同时,我国也面临恐怖主义的现实威胁,从而为和谐社会的建构带来了不和谐因素。为贯彻依法治国的要求,注重以法律手段反对恐怖主义是我国的必然选择。遗憾的是,我国虽存在反对恐怖主义的政策与实践,但相应的法制建设实有不足。故本文从恐怖主义的学理概念出发,对我国反恐怖主义立法现状进行梳理,并对其进一步完善提出建言,以期对反恐怖主义理论研究和法制建设有所裨益[1]。
  一、恐怖主义及其法律规制
  恐怖主义并非一个法律用语,而是社会政治学意义上的概念。在理论研究中,不少学者认为恐怖主义是一种行为、活动。{1}(P12)事实上,这种观点失之偏颇,在现代汉语中,“主义”是指一种思想、理念;而英语“Terrorism”的含义不仅包括思想、观点,而且包括行为,见到“Terrorism”就认为是恐怖主义的做法是欠妥的。因此,恐怖主义本质上是一种思想、理念,属于精神层面的内容。值得注意的是,恐怖主义应具有一定的体系性、逻辑性和理论基础,故能够蛊惑他人实施活动,在社会上也可能存在同情者。泄愤报复、贪财图利等个人目的则缺乏理性色彩,在社会上不具备强大的蛊惑力,并不是恐怖主义。
  作为政治和意识形态色彩浓厚的概念,恐怖主义之所以“恐怖”,就在于其目的和手段具备恐怖性:(1)目的的恐怖性。恐怖主义以制造社会恐慌,进而实现政治、民族、宗教等社会要求为目的。随着社会的发展,环境、生物等新型恐怖主义层出不穷,淡化其政治性已是大势所趋,恐怖主义正是通过社会恐慌来恐吓公众、要挟政府,以实现深层次的政治、民族、宗教等社会要求。(2)手段的恐怖性。恐怖主义主张采取暴力、威胁或其他破坏手段。在恐怖主义者看来,采用何种方式、侵害何种对象具有最大的威慑效应,能制造更大的社会恐慌,就会毫不犹豫地采用。在现代社会中,和平的游行、集会等和平手段难以引起社会恐慌,故不在恐怖主义考虑的范围;暴力手段直接侵害人们的生命、健康、财产安全,能够产生对人们心理产生最大的威慑效应,因而是恐怖主义的首选。但恐怖主义又决不仅限于暴力手段,何种方式能制造强烈的社会恐惧感,恐怖主义者就会毫不犹豫地采纳,例如金融恐怖主义、网络恐怖主义等。概言之,恐怖主义是指主张使用暴力、威胁或其他破坏手段,达到制造社会恐慌,进而实现政治、民族、宗教等社会要求之目的的思想、理念。
  恐怖主义作为一种思想、理念,其本身并不是法律调控的对象,但是,这并不是说法律在恐怖主义面前是无能为力的。恐怖主义能够指导人的实践,外化为形形色色的行为,从而进入了法律调控的范围之内。我国以法律手段反对恐怖主义,同样是通过预防、处置、制裁、恢复等环节实现的:我们能够通过法律手段加强社会预防工作,提高公民反对恐怖主义的意识,遏止恐怖主义思想的蔓延;我们能够通过法律手段建立处置恐怖事件的机制,明确处置恐怖事件之措施;对于实施危害行为的恐怖分子或恐怖组织,我们可以依据法律规定予以制裁;对于恐怖主义活动造成的损害,我们可以依据法律予以恢复,以消除社会公众的恐惧感。因此,不能因为恐怖主义概念的非法定性,就否认反恐怖主义立法存在的必要性。
  二、我国反恐怖主义立法现状
  对于我国反恐怖主义立法,理论界主要存在以下几种观点:第一种观点认为,除刑法中的相关规定外,我国并不存在其他的反恐怖主义立法,并指出“我国对恐怖主义的原则立场反映在我国刑法和我国所缔结或加入的有关反恐怖主义国际公约中”。{2}第二种观点则认为我国反恐怖主义立法由刑法、反洗钱法律法规和保护航空法律法规所组成。{3}(P296—304)我们认为,这两种观点均具有一定合理性,但也都存在值得商榷之处:一方面,鉴于刑法在我国法律体系中的重要地位,以及《中华人民共和国刑法修正案(三)》的集中性反恐规定,就容易使人将刑法等同于反恐怖主义立法。这两种观点都注意到刑法在反恐怖主义立法中的特殊地位,这是值得肯定的。另一方面,第一种观点将刑法等同于反恐怖主义立法,显然是片面的;第二种观点将反恐怖主义立法的范围扩大至部门规章,也还不够全面。本文认为,我国反恐怖主义立法的内涵极为丰富,以效力等级为标准,可以分为法律、行政法规、部门规章等;以反恐职能为标准,则可以分为预防、处置、制裁、恢复等内容,我们不能将视野局限于某一部门法,不能将反恐怖主义法等同于反恐怖主义犯罪法。
  (一)广义的反恐怖主义立法
  广义的反恐怖主义立法,是指所有发挥反恐怖主义职能的法律的总称。无论法律中是否彰显反恐之特色,只要其发挥了实际职能,我们就将其纳入反恐怖主义立法的范畴。我国目前尚不存在专门的反恐怖法律,而是由法律、行政法规和部门规章等共同发挥着反恐怖主义职能。总体看来,我国反恐怖主义立法可分为预防法、处置法、制裁法和恢复法四大模块,它们相互衔接、相互配合,共同发挥着反恐怖主义的法律职能[2]。
  1.预防法
  预防法是指规定预防恐怖主义活动发生之各项举措的法律。我国反恐怖主义预防法采取行业防范、边境防范、人员防范和物品防范相结合的模式,其中行业防范主要包括1986年《中华人民共和国邮政法》、1989年《港口治安管理规定》、1990年《中华人民共和国铁路法》、1994年《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、1994年《宗教活动场所管理条例》和1994年《出国(境)船舶安全保卫工作规定》、1996年《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》、1999年《群众性文化体育活动治安管理办法》等;边境防范主要包括1986年《中华人民共和国国境卫生检疫法》、1991年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、1995年《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等;人员防范主要包括1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、1994年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》、1991年《中国公民往来台湾地区管理办法》、1994年《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和1994年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》等;物品防范主要包括1984年《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》、1989年《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、1992年《化学危险物品安全管理条例实施细则》、1996年《中华人民共和国枪支管理法》和2003年《中华人民共和国放射性污染防治法》等等。
  2.处置法
  处置法是指规定恐怖事件处置主体、职责及方式的法律。处置法中规定主体职责的有1993年《中华人民共和国国家安全法》、1995年《中华人民共和国人民警察法》、1997年《中华人民共和国国防法》等;规定处置方式的包括1989年《中华人民共和国传染病防治法》、1991年《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、1989年《中华人民共和国集会游行示威法》、1992年《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》和1996年《中华人民共和国戒严法》等。
  3.制裁法
  制裁法是指追究恐怖分子法律责任的法律。我国反恐怖主义制裁法主要设置了行政制裁和刑事制裁,前者如1993年《中华人民共和国国家安全法》、1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》和2005年《中华人民共和国治安管理处罚法》等;后者则包括1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》、1997年《中华人民共和国刑法》及其修正案和2000年《中华人民共和国引渡法》等。
  4.恢复法
  恢复法是规定在反恐斗争中对公民或专门人员的损失予以恢复的法律。我国法律针对公民、专门人员在反恐斗争中面临的损害,规定了补偿、赔偿、奖励或保障措施,例如1986年《中华人民共和国民法通则》、1994年《中华人民共和国国家赔偿法》、1984年《中华人民共和国兵役法》、1995年《中华人民共和国人民警察法》中的相关规定。
  值得注意的是,我们做出上述划分的依据是该法的主要反恐怖主义职能,事实上,一部法律可能兼具预防、处置、制裁、补偿等多项职能。例如刑法对恐怖主义犯罪人适用刑罚,这属于一种刑事制裁,但同时通过制刑、量刑与行刑,对潜在的恐怖主义者形成威慑,同时发挥了预防的功效;又如《中华人民共和国国家安全法》规定了国家安全机关在国家安全工作中的职权,并附以违反本法的行政法律责任,实质上具备处置和制裁双重职能;再如《中华人民共和国戒严法》不仅规定了戒严的条件、主体和措施外,还规定了对征用造成损害的补偿措施,兼备处置与补偿双重职能。
  (二)狭义的反恐怖主义立法
  从狭义上看,反恐怖主义立法是指法律中专门的反恐怖主义内容。在我国刑法等少数法律中存在专门的反恐怖主义法律内容,体现了我国反对恐怖主义的鲜明立场。
  1.刑法中的专门反恐怖主义内容
  1997年《刑法典》第120条规定了组织、领导、参加恐怖组织罪,该条规定:“组织、领导、参加恐怖活动组织的,处3年以上10年以下有期徒刑;其他参加的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的,依照数罪并罚的规定处罚。”这一规定,反映了新刑法重视并严惩恐怖主义活动犯罪的立法精神。针对恐怖主义日益增长的现实危害,2001年12月29日我国第九届全国人大常委会第二十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国刑法修正案(三)》,对现行刑法进行了系列修改:首次出现了“恐怖活动犯罪”的称谓;将组织、领导恐怖组织罪的法定刑从3年至10年的有期徒刑提高到10年以上的有期徒刑或者无期徒刑;增设了资助恐怖活动罪;并将恐怖活动犯罪设为洗钱罪的上游犯罪之一。
  2.其他法律中的专门反恐怖主义内容
  除去刑法外,其他法律、法规及部门规章中同样存在专门的反恐怖主义内容:(1)1991年《中华人民共和国未成年人保护法》第25条规定:严禁任何组织和个人向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖等毒害未成年人的图书、报刊、音像制品。(2)1994年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》第7条规定,被认为入境后可能进行恐怖、暴力、颠覆活动的外国人不准入境。(3)1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》第8条规定,组织、策划或者实施危害国家安全的恐怖活动的,属于《国家安全法》第4条所称“危害国家安全的其他破坏活动”。(4)1994年《中华人民共和国广告法》第7条规定:广告不得有含有淫秽、迷信、恐怖、暴力、丑恶的内容。(5)1999年《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第30条、第31条、第32条规定,以未成年人为对象的出版物、广播、电影、电视、戏剧节目中不得含有恐怖活动等危害未成年人身心健康的内容。(6)2000年《中华人民共和国电信条例》第57条规定:任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有恐怖内容的信息。(7)2003年《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》第19条规定,当发生恐怖袭击等引发公众恐慌,造成市场异常波动的,省会城市以上人民政府商务行政主管部门,应当在接到报告2小时内,向商务部报告。
  三、对我国反恐怖主义立法现状的评析
  (一)我国反恐怖主义立法的缺憾
  法律的精确性取决于法律之获得有效执行。{4}(P16)评价反恐怖主义立法的标尺,也只能是我国的反恐怖主义实践。事实上,我国反恐怖主义立法尚存在同实践相抵牾之处:
  首先,迄今为止,除少数零散条款外,我国的专门反恐立法几乎处于空白状态。在实际工作中仅仅按照分散的法律、法规来执法,而这些法律、法规已不能完全适应当前形势的需要。例如应急处置是反恐怖主

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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爱法律,有未来

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