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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
对《人民警察法》(修订草案稿)的修改建议
【英文标题】 Advice on the Modification of the People’s Police Law (Revised Draft)
【作者】 周铭川【作者单位】 上海交通大学凯原法学院
【中文关键词】 《人民警察法》(修订草案稿);警察权;搜查权;检查权
【英文关键词】 The People’s Police Law Revised Draft; the police power; right of search; right of visitation
【文章编码】 1008-4355(2018)05-0082-11
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2018.04.09
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 82
【摘要】 《人民警察法》是综合法,立法宗旨包括预防和打击犯罪、保护人民、提升社会道德水准和促进警民和谐。《人民警察法》(修订草案稿)与现行法律之间需要更好地衔接与融合,特别是对检查权、搜查权的规定与其他法律有较大差别。应当实行区别对待政策,对暴力恐怖等严重犯罪的警察权应予扩大,对普通刑事犯罪和一般违法行为的警察权应严格限制,应十分重视对公民住宅安宁权和私有财产权的保护。
【英文摘要】 The People’s Police Law is a comprehensive law. Its legislative purpose is to prevent and fight crime, to protect the people, to improve the social moral standards and to promote the harmony between the police and the people. The Revised Draft has some contradiction with other laws. The police power for serious crimes such as violent terrorism should be expanded while the police power of ordinary criminal offences and general illegal act should be strictly restricted. The protection of the right to rest and private property rights of citizens should be given great importance.
【全文】法宝引证码CLI.A.1251526    
  
  为规范和保障公安机关和人民警察依法履行职责和行使权力,加强对人民警察的监督,建设高素质的人民警察队伍,自2014年以来,公安部根据中共中央关于全面深化公安改革的决策部署,将修改《人民警察法》作为全面深化公安改革的重点项目,着力推动修法工作,并于2016年12月1日在其官网公布《人民警察法》(修订草案稿)(下文简称《修订草案》),向社会公开征求意见{1}。此后,学术界围绕该《修订草案》的内容,对《人民警察法》的各重要问题展开探讨,取得了丰硕的研究成果,但是仍然存在一些不足。笔者拟对《修订草案》的若干重要内容进行分析,以求为《人民警察法》的修改提出一些建议。
  一、《人民警察法》的定位和立法宗旨
  法律的定位和宗旨对法律具体内容的确定具有重要指导作用,探讨《修订草案》内容的优劣,首先得探讨《人民警察法》的定位和宗旨问题。
  (一)《人民警察法》的定位
  从内容来看,现行《人民警察法》(1995年2月28日颁布实施,2012年10月26日修改了6条第11项)是综合法,其内容涉及警务工作的各个方面,包括警察职责、警察义务、警察组织、警察人员、警察行为、警务保障等,涉及组织法、人事法、行为法等内容。本次《修订草案》沿袭了《人民警察法》的综合法定位,在内容上仍然兼顾组织法、人事法、职权法、责任法和行为法等内容,在篇章结构方面与原法几乎没有差异[1]。但对于该定位,学术界有不同观点。
  肯定说赞成综合法的定位。例如,有学者认为,《人民警察法》应当成为警察法体系中统一规范各种警察组织的职权和综合适用的“基本法”,应当规定警察权的基本类型,包括第一层次的公共安全管理权与警察刑事执行权,第二层次的治安、消防、出入境、道路交通等公共安全管理权和刑事调查、刑事侦查、刑罚执行等刑事执法权,既应当规定各种警察行为、强制措施、执法方法等职权表现形式,又应当规定作为警察权的基础的警察组织{2}。还有学者认为,《人民警察法》是规制人民警察制度和队伍管理的“基本法”或综合法,具有组织法、任务法、授权法和行为法的性质,核心是对警察的授权与管理,既是警察管理法又是警察行为法,既是赋权法、行为法,又是保障法和责任法{3}。
  否定说则认为,应当将《人民警察法》定位为人事法而不是组织法或综合法,这样能够推进警察队伍的职业化建设,保障警察的合法权利,规范警察执法,重塑警民关系,避免立法交叉、重叠与模糊,为此,应当删除《修订草案》中关于行为法和组织法的内容,那些内容由其他法律法规规定即可{4}。
  笔者认为,将《人民警察法》定位为综合法是正确的。其一,目前只是正在修订这部法律,而不是要全面、分别制定《警察人事法》《警察组织法》《警察职权法》《警察行为法》等“单一性质”的法律,试图将其定位为人事法或组织法等的建议是行不通的、不切实际的。其二,制定《人民警察法》的主要目的,应当是让老百姓和人民警察知道警察具有哪些职权、应当承担哪些义务,立法重点应当在于警察行为法,特别是其中规范警察权行使的法律条文。虽然警察行为法的内容在《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律中也有规定,但将其主要内容统一规定到《人民警察法》中,以让人民警察和普通百姓一看就能明白,仍具有重要意义,可以避免需要同时查阅多部法律才能明白警察职责和义务的窘状。其三,虽然在不同法律中规定同样内容会产生一些交叉,但是可以通过繁简不同的规定方式来减少重复交叉,例如,可以在《人民警察法》中简略规定警察有权采取刑事强制措施,而在《刑事诉讼法》中详细规定刑事强制措施的种类和适用条件。其四,从立法科学性来讲,与其将《人民警察法》制定为《警察人事法》,不如将《人民警察法》制定为警察法中的“基本法”,而另行制定《警察人事法》,这样更加名正言顺、不易混淆。
  (二)《人民警察法》的立法宗旨
  《修订草案》第1条规定:“为了规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力,加强对人民警察的监督,建设高素质的人民警察队伍,根据宪法,制定本法。”根据该条规定,《人民警察法》有三个立法目的:一是规范和保障人民警察依法履行职责和行使权力;二是加强对人民警察的监督;三是建设高素质的人民警察队伍,其中,前两个目的与人民警察履行职责和行使权力有关,第三个目的与人民警察组织法有关。不过,此条仅规定了该法的立法目的,而没有规定该法的主要任务,或者说,没有规定该法的立法宗旨。鉴于全心全意为人民服务是党和国家机关的根本宗旨,鉴于警察制度存在的意义和作用,笔者认为,《人民警察法》应当突出以下立法宗旨。
  一是预防和打击犯罪。打击犯罪是《刑法》的立法目的和主要任务之一,与《刑法》这种事后处罚法不同,《人民警察法》除了要打击犯罪,还应当包括预防犯罪的内容。因为,在现实生活中,警察的主要作用,或者说警察存在的主要意义,就是预防和打击犯罪,以便通过预防和打击犯罪来维护社会秩序。为了突出该重点,应当删除《修订草案》中与预防和打击犯罪无关的内容,比如主持部分类型民间纠纷的调解等。诚如有学者所言:“可以借鉴相关立法经验,把诸如介入经济纠纷、市场管理等一些在实践中得到确认的、不应当属于警察职权范围内的事项,通过排除列举的方式列入负面清单加以排除。”{5}不过,虽然经济纠纷需要法院裁判,不应由警察调解,但一些容易导致刑事犯罪的民间纠纷,例如,村族之间的水源、土地纠纷,邻里之间宅基地的纠纷等,如果公安机关不提前介入进行调解,单靠村委会或居委会,就很可能无法控制,容易激化为恶性犯罪,所以,类似纠纷还是跟预防犯罪有关,还是需要警察提前介入进行调解。其他任务,比如在重要时期对重点场所进行安全保卫、相关行政管理权限等,因为直接或间接与预防和打击犯罪有关,与维护社会秩序有关,则应予以保留。并且,既然警察的主要任务是预防和打击犯罪,则警察的形象,是应当让“罪犯”感到恐惧,具有强大的威慑力,因此,警察对“罪犯”行使警察权的条件应当尽可能宽松。
  二是保护人民。警察作为国家机关的代表之一,其另一重要任务就是保护人民,打击犯罪和预防犯罪、维护社会秩序的目的,也是为了让人民安居乐业,尽可能保护人民的利益。因此,凡是与保护人民利益相悖的警察权,特别是可能侵犯公民权利的警察权,应当严格限制甚至禁止使用。反之,像《修订草案》第13条规定的对公民的紧急救助义务,则应当保留。
  三是提升社会道德水准。虽然许多法学家认为法律与道德是分离的{6},但不可否认两者都是维护社会秩序的重要手段,具有相辅相成的作用{7}。一个具有道德的经济和社会是实现可持续发展所必需的。在社会转型时期,更应当强调道德提升的重要性。警察作为直接与民众接触的国家机关工作人员,其执法形象代表国家形象,有义务提升自身道德水准,其一言一行应当服务于提升道德水准,在道德水准方面为人民群众作表率。2012年《治安管理处罚法》112条、第113条都要求警察文明执法,给人们留下有文明、有道德的良好印象。《修订草案》第7条第1款规定:“人民警察必须以宪法和法律为行为准则,尊重和保障人权,严禁滥用、超越权力。”第62条第6项规定:“人民警察不得有下列违纪违法行为:……(6)刑讯逼供或者体罚、虐待违法犯罪嫌疑人、被监管人。”这些规定均体现了讲文明、讲道德的要求。
  四是促进警民和谐。警察是保护人民的、服务于人民的,《修订草案》第59条中也规定,人民警察应当“竭诚为民”“甘于奉献”,所以警察要给人民留下正面形象,要让民众感到放心安心,不能让民众感到恐惧憎恨。警察权的设置和行使,应当有利于促进警民和谐,凡是可能不必要地损害人民权益的警察权,其设置应当高度慎重。
  二、《人民警察法(修订草案)》需要与现行法律相衔接与融合之处
  科学合理的立法应当充分注意不同法律之间的协调统一问题,注意不同法律之间的衔接与融合,才能有利于法律的统一适用。而《修订草案》中的一些条文与现行法律的相关规定之间在这方面还需要改进,特别是要注意与《刑法》《刑事诉讼法》
  《治安管理处罚法》等法律的衔接与融合问题。
  (一)《修订草案》与《刑法》的衔接与融合
  《修订草案》第68条(妨碍执行职务的处理)规定:“1.拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务,有下列行为之一的,依法从重给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(1)侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截正在执行职务的人民警察的;(2)阻碍人民警察调查取证、拒不提供证据或者作伪证的;(3)拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、检查、搜查、救险、警卫等任务的;(4)故意阻碍用于依法执行职务的警车和警卫车队通行的;(5)拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为。2.对正在执行职务的人民警察实施前款规定的行为,人民警察有权予以警告和采取措施制止。”该条第1款第1项至第5项中的许多行为在现行《刑法》中并不构成犯罪,或者能构成其他犯罪但不能构成妨害公务罪。
  依《刑法》277条及相关司法解释的规定,对人民警察实施以下行为的,将构成妨害公务罪:1.以暴力、威胁方法阻碍人民警察依法执行职务的;2.故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务,虽然未使用暴力、威胁方法,但是造成了严重后果的;3.暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的;4.以暴力、威胁方法阻碍人民警察解救被收买的妇女、儿童的;5.以暴力、威胁方法抗拒海关警察缉私的,以走私罪和妨碍公务罪数罪并罚;6.以暴力、威胁方法阻碍人民警察依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的;7.醉酒驾驶机动车时,以暴力、威胁方法阻碍公安机关依法检查的。
  可见,对人民警察实施某种行为可能构成妨碍公务罪的情形只有两类:一类是对正在执行公务的人民警察使用了暴力或者威胁方法;另一类是故意阻碍人民警察执行国家安全工作任务并且造成严重后果。而《修订草案》中规定的许多情形都不符合妨害公务罪的构成要件。比如,在第1项中,“侮辱”行为情节严重的,可构成侮辱罪而不是妨害公务罪,“谩骂”“围堵”“拦截”情节恶劣的,可构成寻衅滋事罪而不是妨害公务罪。在第2项中,明知他人有间谍犯罪或者恐怖主义、极端主义犯罪行为,在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供,情节严重的,将构成拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪而不是妨碍公务罪;在刑事诉讼中,证人对与案件有重要关系的情节故意作虚假证明,意图陷害他人或者隐匿罪证的,将构成伪证罪而不是妨害公务罪;除这两种情形之外,其他阻碍人民警察调查取证、拒不提供证据或者作伪证的行为,均不构成犯罪。而第3项“拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、检查、搜查、救险、警卫任务”、第4项“故意阻碍用于依法执行职务的警车和警卫车队通行”、第5项“拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为”,均只有使用了暴力或者威胁方法,才能构成妨碍公务罪,否则,将不构成犯罪。
  《修订草案》第69条(袭警的处理)规定:“1.暴力袭击或者组织、协助、煽动暴力袭击正在执行职务的人民警察,构成犯罪的,依法从重追究刑事责任。2.以报复、泄愤为目的,威胁、恐吓、故意伤害、杀害人民警察及其近亲属或者实施其他侵犯人身权利、财产权利的行为,构成违反治安管理行为的,依法从重给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法从重追究刑事责任。”而《刑法》277条第5款规定:“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的,依照第1款的规定从重处罚。”仅规定自己暴力袭击警察时要从重处罚,而没有规定协助、煽动他人暴力袭击警察时也要从重处罚;《刑法》中也没有条文规定威胁、恐吓、故意伤害、故意杀害人民警察及其近亲属或者实施其他侵犯行为均要从重处罚。因此,该第69条的规定与《刑法》相关条文不匹配,法官在定罪量刑时,应当只依法适用《刑法》,而不应当适用该69条来对被告人“从重处罚”。换言之,《修订草案》在《刑法》之外规定“从重处罚”不妥。
  《修订草案》第70条(警用标志装备管理)第3款规定:“违反前两款规定的,没收非法制造、买卖、持有、使用的人民警察警用标志、制式服装、警械、警用装备、证件,由公安机关处十五日以下拘留或者警告,可以并处违法所得五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”而《刑法》281条中仅规定了非法生产、买卖警用装备罪,处罚非法生产、买卖人民警察制式服装、车辆号牌等专用标志、警械的行为[2]。纵观整部《刑法》,没有任何条文规定非法持有、使用警用标志或装备要构成犯罪。虽然,有的行为人可能非法持有、使用警用标志或装备去冒充人民警察招摇撞骗,构成招摇撞骗罪,但这种情形是冒充国家机关工作人员招摇撞骗的应有涵义,直接依招摇撞骗罪论处即可,刑法所处罚的是冒充人民警察招摇撞骗的行为,不是非法持有、使用警用标志或装备的行为。因此,由于非法持有、使用警用标志或者装备的行为不可能构成犯罪,此条中不应规定对此类行为“依法追究刑事责任”。
  (二)《修订草案》与《刑事诉讼法》的衔接与融合
  从内容上看,《人民警察法》与《刑事诉讼法》之间具有交叉和互补关系,公安机关和人民警察承担行政执法和刑事侦查的双重职责。在刑事侦查方面,《人民警察法》与《刑事诉讼法》均规定了公安机关的侦查权及其具体内涵、行使原则,并且都遵循和体现法律保留原则、比例原则、正当程序原则,只是规范重点有别、详略不一{8}。不过,《修订草案》和《刑事诉讼法》的若干条文之间仍然存在需要衔接与融合的地方。
  《修正草案》第22条(检查搜查)规定:“1.人民警察为履行职责需要,经出示工作证件和检查、搜查证明文件,可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查或者搜查;对确有必要立即进行检查、搜查的,经出示工作证件,可以当场检查、搜查;被检查、搜查人拒不配合的,可以强制检查或者搜查。2.检查或者搜查应当经县级以上公安机关负责人批准,确有必要立即进行的除外。3.遇有制止违法犯罪行为、抓捕违法犯罪嫌疑人,或者保护人身、财产安全的其他紧急情形,人民警察经出示工作证件,可以进入公民住所检查、搜查或者实施救助,但事后应当及时向县级以上公安机关负责人报告。”根据这条规定,只要是“为履行职责需要”,只要自认为“确有必要”“情况紧急”,任何警察都可以在未经上级领导批准、未依法取得《搜查证》的情况下,对任何公民的人身和住宅进行搜查。而《刑事诉讼法》136条规定:“进行搜查,必须向被搜查人出示搜查证。在执行逮捕、拘留的时候,遇有紧急情况,不

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}公安部.公安部关于《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿)公开征求意见的公告[EB/OL].(2016-12-01)[2018-03-21].http://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html.
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  {3}邓国良.《人民警察法》修改应协调的几个关系之思考[J].江西警察学院学报,2015(6):10-11.
  {4}李玉华,高源.《人民警察法》的定位及立法完善[J].法学杂志,2018(1):54-65.
  {5}李元起.关于《中华人民共和国人民警察法》修改的几点思考[J].河南警察学院学报,2017(3):96-100.
  {6}吴真文.法律与道德的界限——哈特的法伦理思想研究[M].长沙:湖南师范大学出版社,2011:217.
  {7}马振清.国家治理方式的双重维度研究[M].北京:中国言实出版社,2014:132-137.
  {8}熊秋红.《人民警察法》与《刑事诉讼法》的衔接[J].中国法律评论,2017(4):171-179.
  {9}孙振雷.《人民警察法》修改应当处理好三个基本关系——以《人民警察法》(修订草案稿)为视角[J].江西警察学院学报,2017(1):17-20.
  {10}张晋藩.中国法制史[M].北京:中国政法大学出版社,2011:224.
  {11}陈晋胜.《人民警察法》(修订草案稿)彰显国家法治特色[J].江西警察学院学报,2017(1):5-6.
  {12}孙卫华.从理论到实践:警察法修改的基本问题[J].河南警察学院学报,2017(3):106-114.
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