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【期刊名称】 《西部法学评论》
推进我国基本公共服务均等化的经济法思考
【作者】 翟相娟【作者单位】 华侨大学
【分类】 法律经济学【中文关键词】 基本公共服务;均等化;经济法
【文章编码】 1674-3687(2011)05-0033-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 33
【摘要】 推进基本公共服务均等化是社会转型时期我国提出的一个新的改革命题,是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排。经济法与基本公共服务均等化在基本前提、价值考量和利益追求等方面高度契合,它因此成为推进基本公共服务均等化的必然制度选择。在经济法的众多制度中,公共服务型政府制度、公共财政制度、城乡统筹发展制度、区域协调发展制度分别从主体层面和宏观调控角度为推进我国基本公共服务均等化提供制度保障。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158946    
  目前,我国正处于由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期,以人的自身发展为诉求的发展性矛盾全面凸显。通过实现基本公共服务均等化,让社会成员共享改革发展成果,是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的重要途径。基本公共服务均等化由《十一五规划纲要》提出,经中共十六届六中全会《决定》阐述,十七大报告强调,《十二五规划纲要》重申和细化[1],已经成为当前理论和实践的热点。
  一、推进我国基本公共服务均等化的必要性分析
  (一)基本公共服务均等化的价值分析
  1.基本公共服务均等化是政府职责的重要内容。有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位,如果这五项任务完不成,就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境,包括宏观经济稳定;投资于基本的社会服务与基础设施;保护承受力差的阶层;保护环境。{1}42虽然这些基本条件的重要性已被广泛认同,但政府在其中应该如何发挥作用却没有可循的统一范式。唯一能明确的是政府必须变革,通过建设公共服务型政府,确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用,强化政府的公共服务职责,提高政府的公共服务能力。
  任何公共政策和计划的目的不仅仅要实现经济增长,而且要保证全体公民共享市场导向型经济增长和经济发展的收益,这尤其要通过政府投资基础教育、基本医疗、社会保障等来实现;政府还需要保证公民不因地域差异、民族差异、社会差异和收入差异而产生上述公共服务享用的不公平,基本公共服务均等化就以消除这些差异为目标。因此,基本公共服务均等化的最终实现有赖于政府职能的转变和优化,同时,它也在新阶段为政府职责明确了边界和工作内容。
  2.基本公共服务均等化是解决民生问题的必然选择。加快经济发展的根本目的是惠及百姓、改善民生。推进基本公共服务均等化是保障与改善民生的重要制度安排。保障与改善民生,直接依赖就业、卫生、教育、基本社会保障等基本公共服务对社会成员的可及性。健康和教育服务的均等化,有助于促进人力资本积累;基本社会保障的均等化,有助于增加居民对未来的稳定预期,有利于推进以民生为重点的社会建设。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距,有助于减少分配失衡造成的消费不平等,有助于减少绝对贫困,有助于弱势人群获得基本的经济机会,从而形成有效的社会安全网。从我国现阶段的现实需求出发,加快建立公共服务体制、实现基本公共服务均等化是保障和改善民生、使全体社会成员共享改革发展成果的重要途径,也是使经济增长成果服务于人的全面发展的切实反映。从某种程度讲,与计划经济相比,市场经济更具有竞争性和风险性。因此,在市场经济条件下,就更要凸显教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、养老保障制度作为民生之安全网的必要性、重要性和建立健全相关制度的迫切性。{1}
  推进“十二五”发展,必须顺应人民的新期待,把保障和改善民生作为出发点和落脚点,像抓经济建设项目一样抓民生问题,加快发展各项社会事业,完善保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,加大收入分配调节力度,坚定不移走包容性增长和共同富裕的道路,实现社会的公平正义,不断提高人民群众幸福指数。{2}
  3.基本公共服务均等化是落实科学发展观的体现。基本公共服务均等化是落实科学发展观的具体体现,因为基本公共服务均等化要求在基本生存权、基本就业权、基本健康权、基本居住权和基本受教育权等方面实现城乡、区域和不同群体之间的均等化。而贯彻落实科学发展观的重要任务是保障广大社会成员公平享受公共就业服务、基本社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育等基本公共服务,使经济发展成果服务于人的全面发展;通过促进人的全面发展为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力资本。可见,基本公共服务均等化和科学发展观之间具有高度契合性和内在统一性。
  4.基本公共服务均等化是社会和谐的稳定装置。基本公共服务均等化的政策实质是在经济增长和社会公平之间寻找平衡点,这项政策具有体现公平和协调发展的双重作用。推进基本公共服务均等化对社会稳定的意义具体体现在两个方面:其一,推进基本公共服务均等化是对社会公平的尊重和保障;其二,推进基本公共服务均等化是化解社会矛盾的迫切要求。我国已进人经济社会转型时期,利益主体和社会结构正发生着重要变化。面对这一现实,加快建立公共服务体制,扩大政府的公共服务职能,是解决错综复杂的社会矛盾和保持社会稳定的关键举措。均等化制度有助于加强国家的凝聚力,因此,许多国家都把基本公共服务的供给作为维护社会稳定的重要举措。
  (二)我国基本公共服务分配严重不均的现状分析
  长期以来,与经济发展的突飞猛进相比,我国的社会发展显得相对滞后。研究表明,我国经济结构已进入工业化中后期,而多数社会结构指标仍处于工业化初期水平。中国的社会发展之所以落后于经济发展,核心原因在于公共服务不到位。与欧洲国家相比,中国在就业、社会保障、环保、科教文卫体等各项公共服务事业上的投入要低很多,并且分配极不平衡。当前,我国正处于改革发展的关键阶段,这是社会矛盾凸显、社会需求多元、利益冲突多发的经济转轨、社会转型时期。从某种角度讲,人民群众不断增长的公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾已成为当前经济社会发展的一个突出矛盾。这一矛盾集中体现在以下方面:
  1.基本公共服务总体投入不足、结构失衡。从供给情况看,国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围,公益性服务领域投入长期不足,历史欠帐较多,不能满足社会需求。有资料显示,改革开放以来,中国政府公共产品供给基本达到了中等偏下国家水平,但距离全面建设小康社会的需要仍然有相当大的差距,只达到了中等收入国家政府公共产品供给水平的47. 77%,差距为52. 23% 。{3}
  2.城乡差距巨大。从城乡情况看,农村公共服务严重滞后,特别是局部地区和边远地区,比如广大的牧区和一些少数民族地区,生活条件非常艰苦。在义务教育方面,2007年城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1. 2倍和1. 3倍,城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍;2008年,在校初中、小学学生比例约占60%的农村只获得全社会5314亿元义务教育投入的34.5%。农村学校在财政投入的比例、办学条件、教师待遇、师资水平、师生比例等方面都远远低于城市,农村每个学生的平均教育经费只有城市的60%,农村文盲率也是城市的2倍以上。{4}在医疗卫生方面,占全国人口近70%的农村人口仅享用了约20%的医疗卫生资源,边远贫困地区缺医少药的现象更为突出。2008年城市每千人口病床数是农村的4. 22倍,每千人口卫生技术人员数是农村的2. 52倍,而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2. 8倍、2. 9倍和1. 2倍。{5}此外,城乡基本公共服务的差距还表现在:城乡基础设施投入失衡,城乡面貌反差大;城乡社会保障体系不协调;城乡公共就业服务不均等。
  3.区域差距巨大。从区域情况看,公共服务水平与经济发展水平正相关,但不同地区公共服务水平差距大于经济发展水平差距。近年来,地区间人均GDP差异系数在逐步缩小,居民收入差异系数变化也不大,但公共服务方面的差异系数仍较大。例如,2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0. 529,远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数(0. 267)。再如,现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍,财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。{5}这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。受财力、物力等各方面的制约,西部农村公共服务事业发展的普及能力与覆盖面都较全国平均水平低,有限的公共服务资源集中在中心地带,点多面广的乡村基本公共服务供给严重不足,相当一部分山村成为公共资源供给的真空地带。{6}
  此外,不同人群之间的差距也较大,城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还得不到充分保障。
  上述这些问题都是由于我国基本公共服务机制不健全造成的,具体包括:供给制度城乡二元分割,基层公共服务资源条块分割且布局不合理,公共财政保障机制不健全,基层政府事权财权不匹配,以及缺乏有效的评估监督机制等。
  (三)我国基本公共服务分配严重不均的危害分析
  1.造成资源的低效率配置,不利于经济稳定、持续、健康发展。在经济学家看来,任何资源任何时候都是稀缺的,因为人的欲望是无限的。不管经济发展到何种程度,政府用来提供公共服务的资源相对于人们的需求也总是有限的。如何分配有限的资源达到效用的最大化,即最大程度地满足人们的公共服务需求?从理论上讲,这就是要实现资源配置的帕累托最优状态。这一状态下,要使一个人的状况变好必然会使得其他人的状况变坏。如果能够使一个人的状况变好而不会使得另一个人的状况变坏,此种状态就是帕累托改进状态。我国长期存在的基本公共服务不均等就是一种低效率的帕累托改进状态。根据边际效用递减规律,均等化的资金安排有利于提高资金使用效率。向财政资源不足地区转移财力,用以增加公共物品供给,所产生的效用要大于投向财力充裕地区。从长期来看,通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力,也会减轻发达地区远期负担;均等化有助于促进统一市场形成,使生产要素和产业能够在利益的引导下,按照市场规律在地区间流动,优化资源配置,促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。这也从反面论证了当前的基本公共服务不均等造成了资源的低效率配置,不利于经济稳定、持续、健康发展。{7}
  2.加剧社会分配不公,不利于弱势群体实现其基本人权。基本公共服务本质上是政府凭借公权力对社会收入的再分配,旨在消除市场在初次分配中造成的贫富两极分化,保障社会弱势群体享有和实现其基本人权。而基本公共服务不均等不仅未能消除市场在初次分配中形成的不公平,反而在再分配中扩大了社会分配不公平,这是一种权利初始分配的不平等。权利的初始分配可能会影响当事人的相对财富,其对于低收入弱势群体的个人财富更具影响力。城乡之间的不均等、区域之间的不均等意味着市民比农民、东部地区的人们比西部地区的人们拥有更多的财政转移性收入,拉大了本应缩小的收入差距。不仅如此,作为一种权利初始分配的不平等,基本公共服务不均也导致了事实上的机会不均等,使得部分人在市场竞争中自始就处于不利地位。这样的一种不公平竞争必将损害自由竞争机制,使“穷者愈穷,富者愈富”的市场负效应—马太效应发挥到极致。当政府这只“有形之手”不能纠正市场“无形之手”的弊端,反而将其扩大化之时,弱势群体的人权保障就成了空中楼阁。近年来社会广泛关注的看病难、住房难、上学难等民生问题就是弱势群体权利落空的真实写照。
  3.导致社会阶层间利益失衡,不利于构建社会主义和谐社会。我国正处于社会转型期,社会呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益冲突尖锐化的局面。构建和谐社会必须构建和谐均衡的利益关系,因为人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。从利益视角看,基本公共服务不均等导致了社会阶层之间的利益失衡。经济增长并没有惠及所有的人,经济繁荣也并没有自动带来人们安全感的上升及其对秩序的认同。为追求效率而罔顾公平,或颠倒效率与公平的次序,在这个集体消费的公共领域是要付出沉重代价的。事实上,在现实生活中已有某些群体,尤其是弱势群体,开始以一种极端的方式表达对于公平正义的渴望及对于公道丧失的绝望。
  二、经济法是推进我国基本公共服务均等化的必然制度选择
  (一)经济法是对公共产品进行法律调整的最优路径
  经济法作为以社会公共利益为价值追求的国家干预经济的基本法律形式,以维持整体平衡和自由公正的社会经济秩序为己任,通过强调结果公平并动态和主动地促成公平实现,着眼于社会整体经济效益增进,用社会整体效益的最大化来实现对个体利益的一般保护。{8}首先,经济法立足的社会本位观和社会公益的法益结构,与公共产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值目标形成了实质性对接;其次,经济法内蕴的经济自治因素决定其权力(权利)结构的经济民主色彩及其国家干预为主、社会调节为辅的双重调节机制,与公共产品供给的民间参与及其所要求的权力资源分化和多中心秩序也十分吻合;再次,经济法的主体结构是一个开放的、包容性较强的融政府、市场和社会三方于一体的集合,而且各主体之间的身份关系超越了民商法的抽象固定和行政法的管理与被管理的分野对立,有一定的转换和流动空间。同时,经济法调整手段的多样性与效率性,能够有效克服行政法调整的缺陷,即它一方面可以运用计划手段、财政手段、货币手段等经济杠杆和经济措施,另一方面也可以行使许可、确认、禁止、指导、协商等公权介入方法,还可以采用投资、采购、国债等私权介入方法,通过各种调整手段的综合运用来提高公共产品供给效率,增进社会福利;最后,经济法救济途径的综合性和特殊的争端解决机制对于调整公共产品也有着独特的优势。由于公共产品市场是一个以国家干预为主、兼具市场调节的混合经济,既有政府行为,也有市场行为,其法律责任、救济途径和争端解决机制的安排不可避免地出现综合性、混合性和多样性,而且由于公共服务的社会公益性和集体消费特点,一般的民事诉讼和行政诉讼无法有效满足其内在的复合性要求,其公益保护功能也非常有限。因此,公共服务侵权救济以及争议处理,尤其是在多重法律关系竞合的情况下,应当更多地考虑经济公益诉讼或其他新型诉讼的应用。
  在对公共产品进行法律调整的路径选择上,与其他法律相比,经济法更具有基本理念与方法论的优势。不仅如此,由于公共产品是国家干预自由市场经济的逻辑起点之一,公共产品领域的社会和经济关系及其法律调整,最为集中与典型地描述和体现了经济法所倡导的以“政府干预”和“干预政府”来追求社会整体经济效益最大化的基本理念,以及经济法独特的调整原则、手段和方法。公共产品领域是市场经济体制下经济法发挥效用最为淋漓尽致的一个疆域,也是解读经济法独特法律价值和功能的一个最有效的视野。{8}当然,强调经济法对公共产品的调整并不意味着否定或忽视其他法律部门对公共产品的调整,各部门法分别从不同角度、不同方面和不同层次各自发挥着不可替代的作用。
  (二)经济法是推进基本公共服务均等化的必然制度选择
  经济法与基本公共服务均等化在基本前提、价值考量和利益追求等方面高度契合。因而,在众多的部门法中,经济法是推进基本公共服务均等化的必然制度选择。
  1.基本公共服务均等化过程中形成的经济关系应当由经济法调整。强调意思自治的民商法对市场失灵的

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}王莹,武少芩.上海市基本公共服务均等化:路径选择与制度框架[M].北京:中国财政经济出版社,2010.
{2}孙春兰,像抓经济建设一样抓民生问题[N].人民日报,2010-12-08.
{3}李军鹏中国政府公共产品供给的国际比较研究[J].中国行政管理,2003(6):56.
{4}中华人民共和国国家统计局.2008中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008.
{5}胡祖才.关于促进基本公共服务均等化的若干思考[EB/OL]. [2011-01-31]. http://www. hangzhou. gov. cn.
{6}郭岚.关于推进我国基本公共服务均等化的思考[J].经济体制改革,2010(4):42- 43.
{7}阳建勋.基本公共服务均等化之经济法路径[J].法学,2008 (5) :119-124.
{8}钟雯彬.公共产品法律调整研究[M].北京:法律出版社,2008:87-88.
{9}[德]拉德布鲁赫.法学导论[M].米健,译.北京:中国大百科全书出版社,1997:77.
{10}李东方.近代法律体系的局限性与经济法的生成[J].现代法学,1999(4):17.
{11}邱霈恩.基本公共服务均等化的实质与预期[EB/OL]
{12}郑曙光.促进基本公共服务均等化立法政策探析[C].中国法学会经济法学研究会2010年年会论文集,2010:881- 882.
{13}杨紫烜.经济法版[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2010:471.
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