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【期刊名称】 《西部法学评论》
台湾地区菸草管制实践成长及其启示
【作者】 熊樟林【作者单位】 东南大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 菸草;菸草控制框架公约;台湾《菸害防制法》
【文章编码】 1674-3687(2011)05-0062-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 62
【摘要】

台湾地区自1998颁布《菸害防制法》及2007修订以来,已基本完成有关菸害防控基本理论、手段、范围等方面的论证与架构,较为成功地与《菸草控制框架公约》(Framework Convention on Tobacco Control,FCTC)达成接轨,已为晚近烟草管制方面先进区域。究其成功经验,大抵有如下两者可供参考:其一,萌芽于坊间并始终起到引导功效的菸控舆论,以及夯实的菸控理论;其二,较为先进的法律内容,以及坚决明确的司法态度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158938    
  
  菸草危害人类身体健康已为医学证实并广为周知,[1]世界卫生组织(以下简称WHO)在《菸草控制框架公约》(Framework Convention on Tobacco Control,FCTC)(以下简称FCTC)中亦言及:“科学证据已经明确,菸草消费以及“二手菸”(exposure to tobacco smoke)会造成死亡、疾病与残疾”,[2]其严重程度已经超越人类有史以来所面临的任何病毒、细菌及战争,{1}48美国早在1964年便发表了第一份“菸害白皮书”,并颁布实施了《联邦香菸标示与广告法案》(Federal Cigarette Labeling and Advertising Act, FLCCA),{2}上世纪末,美国公法学界对国会授权食品与药品管理局(Food and Drug Adminisration,FDA)实施菸草管制一事亦曾有过广泛争议。{3}在亚洲,“亚太地区拒菸协会”(Asia Pacific Association for the Control of Tobacco,APACT)[3]早在2000年便在台北举行了十周年大会,探讨征收菸税及青少年吸菸问题。{4}
  现阶段,就整个亚洲而言,台湾地区自1998颁布实施《菸害防制法》及2007修订以来,已基本完成了有关烟草管制基本理论、手段、范围等方面的论证,较为成功地与FCTC达成接轨,已为晚近菸害防控方面之先进区域。相较大陆始为菸控而言,对台湾地区烟草管制实践脉络与内容予以呈现,无疑具有经验层面的重要意义。因此,本文拟于此加以展开,以期对时下大陆地区烟控立法有所启迪。
  一、台湾地区菸控舆论、理论及1997年《菸害防制法》
  (一)台湾菸控舆论
  显然,立法逻辑之推演与内容展开,一般为社会舆论所首先推动或监督,作为与政府存有瓜葛的菸控立法,[4]则必然更为彰显。在台湾菸控发展中,扮演推手与呐喊角色的舆论监督功不可没,此其中显赫者非台湾“董氏基金会”莫属。[5]据可考资料证实,自1984年以来,台湾“董事基金会”至少有如下事迹值得圈点:
  其一,台湾菸害防治思想之启蒙。从1984年创始,直至后期2007《菸害防制法》的修订,董事基金会曾以各类方式向社会告知菸品危害,此其中较大社会影响者便有如下:1986年11月8日与台湾蓝白唱片行在台北举办“一一○八全国拒菸日”活动、1989年“抗议输出癌症与死亡”十万人签名运动、{5}1992年在华盛顿邮报、纽约时报、华尔街日报连续三天刊载“勿让友谊‘菸’消云散”和“欢迎美国产品、拒绝美国垃圾”活动。
  其二,台湾菸害防治立法之监督。“董氏基金会”为台湾最早推动菸害防制宣导的非营利组织,其长期致力于菸害防制工作规划及教育宣导,并促成相关政策法案制订及监督执法:譬如,直接促成1997年《菸害防制法》立法(历经六年);2000年成功推动菸品开征“健康福利捐”;[6]2005年成功加入FCTC,并发动一百个团体成立“台湾拒菸联盟”共同推动修法,督促台湾尽速通过符合FCTC的法律修订,并于2007年成功达成;另外,早在1989年,董氏便召集亚洲各国反菸团体,共同创立亚太地区拒菸协会,结合亚太各国反菸力量共同对抗跨国菸草公司,进而提升了台湾的菸害防制发展。
  (二)台湾菸控理论
  基于“习俗这个东西,不仅如老话所说是第二天性,简直是一向被误认为第一天性”,{6}因此,对法律文化评价是不能置于“是非”框架下的,因为它们大多生长于经验主义的肥沃土壤中,正因如此,对其超越往往需要从宪法基本权利抑或是法哲学意义上加以证成,否则我们便只能随遇而安。在某种意义上,菸控所涉治理主题便需达成这一任务,这是因为,菸草消费作为法律事实的生命周期是远远小于其作为社会事实的生命周期的。长期以来,既往认知已经赋予菸草消费和“二手菸”合法外衣,我们对其予以颠覆自然会遭遇抵抗,而仅期望诸如上述“董氏基金会”舆论推力加以改造是存有过度依靠道德力量的危险的。正因如此,上世纪末,台湾宪法学与行政法学界便展开了支撑菸害防治的理论架构,且这一工作一直持续至今:[7]
  1.以宪政为基,从宪法基本权利面向诠释菸害防治之合宪性,主要是对菸害防治所涉各项宪法基本权利,运用宪法学理论逐一加以展开,着重凸显其与大众理解之间的差异,纠正社会民众的错误认知。譬如,有人认为吸菸与否为个体之自由(吸菸自由),以菸害防制法规予以规制涉嫌侵犯宪法之自由权;另外,亦有人认为公共场所既未禁酒,为何独要禁菸,此是否有违宪法之平等权倾向?同时,限制菸品广告是否有违宪法之言论自由?限制菸品促销宣传是否有违营业自由?等等以上各种拉伸至宪政论域的质疑,台湾学者皆是采用上述路径予以回应的,且主要集中于对自由权的集中分析,认为“吸菸自由”并非为宪法人权清单中所保障之基本人权,亦不能有宪法条文之一般行为自由中导出,其不具有基本人权之性质。[8]
  2.就菸控理论脉络而言,当菸害防治从宪法基本权利层面获得正当性或合法性之后,台湾学者的使命便是将其置于台湾法制体系中予以细化和明确,这一工程留下的学术痕迹大致有:对世界卫生组织菸草管制框架公约予以介绍和评析;{1}48-58对域外菸害赔偿诉讼实务与判例的评介;{4}95-100对建构长期型菸害缉查机制的专项研究,对特殊群体菸害防治的个别研究;{7}以及对课征菸品健康福利捐的论证{8}186-188等等方面。这一工作的意义在于,它们为台湾日后建立长期、细致之菸控机制提供了认识贮备,为1997年《菸害防治法》立法以及2007年修订提供了理论支撑与科学参考。
  3.当然,理论研究并不单单着力于政策“游说”,其固有的批判张力亦于台湾菸控发展中有所彰显,从1997年《菸害防制法》的完成到其后的修订,事实上始终都伴有这一力量的影响效果。台湾《行政院菸害防制法修正案》亦有如下提及:“本法自实施以来……以致未能完全落实立法精神,爱经审慎衡酌地方主管机关实际执行之困难及其建议,并参考专家学者、公益团体及民众意见……”。另外,在菸害防控相关文献中,学者在健康权维度诠释“二手菸”问题时,基于台湾菸草政府控股之现状,提出“人民得主张健康权之防卫权功能,对抗国家对于人民健康之不法侵害”的观点,此亦能窥见台湾菸控理论批判角色之一斑。{9}
  (三)1997年《菸害防制法》
  尽管台湾1997年《菸害防制法》颁布、以及FCTC达成之后其曾饱受批判,但现在看来,其内容及立法期望仍令大陆地区难以望其项背。该法共计三十条,分为“总则”、“菸品之管理”、“少年及儿童吸菸行为之禁止”、“吸菸场所之限制”、“菸害之教育及宣传”、“罚则”及“附则”七章内容。以形式而言,其为一部完整的立法作品,从“总论”到“附则”,基本符合台湾《中央法规标准法》之要求。{10}而即使是在实质方面,1997年《菸害防制法》依旧可圈可点:
  其一,细致性。譬如,在对未成年菸害防控上,《菸害防制法》第17条规定:“贩卖菸品不得以自动贩卖、邮购、电子购物或其他无法辨识购买者年龄之方式为之”,此条文体现了立法者对现时网络购物的戒惧,其前瞻思维实为难得;此类处理亦可参见第9条第二款之规定:“制造、输入或贩卖菸品者以杂志促销菸品或为菸品广告,以每年刊登不超过一百二十则为限,且不得刊登于以未满十八岁之青少年为主要读者之杂志。菸品制造、输入或贩卖业者,得以其公司名义赞助或举办各项活动,但不得在活动场所为菸品之品尝、销售或进行促销活动。”
  其二,完整性。1997年《菸害防制法》对菸害防治的体系设计,并不仅仅停留于外部监督层面,该法专辟第五章“菸害之教育及宣传”之良苦用心,足见其对菸害防治体制应具整体性之追求,第五章第18条更是直接提及:“医疗机构、心理卫生辅导机构及公益团体得提供戒菸咨询服务。主管机关对于前项提供咨询服务机构,应制定奖励办法。”此亦于立法层面保障了菸控教育与宣传不会沦落为空洞。
  其三,特殊性。1997年《菸害防制法》第三章“少年及儿童吸菸行为之禁止”,尽管仅有两条内容,[9]但其理念不容小觑,其直接反映出立法者对“少年”和“儿童”这一特殊群体单独设计的菸控制度,这是台湾菸控立法追求普遍性与特殊性的必然结果,亦是立法者对上述“特殊群体菸控理论成果”的肯定与尊重。夫妻本是同林鸟
  当然,仅从1997年立法到2007年便有相当部分内容予以增加而言,1997年《菸害防制法》似有不足之处,社会舆论与菸控理论之批判亦主要集中于此一版本内容泛泛,有待细化。对此,必须坦诚的是,台湾1997年《菸害防制法》是确有上述弊端的,尽管有几处细节可呈,但条文中亦有诸如第10条模糊性表达等不足,[10]此为可乘之法律漏洞。但需注意,尽管上述批判属实,但实际上却是欠缺公正的。事实上,基于20世纪末期的客观环境而言,台湾地区可能并不具备全面展开菸草控制之社会氛围,1997年《菸害防制法》虽置于今日似劣迹斑斑,彼时却实属难得。另外,或许此种宽泛处理恰好为2007修订版《菸害防制法》提供了缓冲时间,因为从1997年立法到2007年修订10年期间,台湾行政院曾于2000年及2002年两次拟具草案送台湾立法院审议,但均未完成立法程序,这或许能在一定程度上佐证上述浅见。
  二、FCTC的公布及台湾地区2007年《菸害防制法》修订
  (一)FCTC的公布及影响
  需要注意到,事实上在台湾1997年《菸害防制法》颁布之前,FCTC的筹划工作就已经展开了,1995年5月通过的WHA48. 11号决议要求WHA总干事须向第四十九届世界卫生大会报告制定如准则、宣言或国际菸草控制公约等一份国际文书的可行性。在此之后,历经政府间谈判机构(The Intergovernmental Nego-tiating Body)的六次会议磋商,于2003年3月1日由谈判机构主席起草一项决议(Resolution),建议卫生大会(The Health Assembly)通过FCTC,其最终于2003年5月21日经由第五十六届世界卫生大会获得通过,自2003年6月16日至2003年6月22日在日内瓦世界卫生组织总部,其后自2003年6月30日至2004年6月29日在纽约联合国总部,开放供签署,为期一年。{11}整体而言,FCTC是一份相当完备的国际公约,其在菸害防治主题上,为全世界提供了一个科学合理的制度框架与建议,公约第三部分与第四部分分别从需求(demand)与供给(supply)两个维度实施菸控的制度设计,{12}凸显了FCTC菸害防制之彻底性;同时,公约多处内容选择对发展中国家(developing country)与经济转型(economies in transition)国家予以特殊考虑的差别处理,亦反映了其已虑及法律与现实之间的平衡。
  在具体内容上,对于台湾2007年《菸害防制法》修订而言,FCTC亦有如下制度对其存有影响:其一,有研究表明,菸税与菸品消费存在反比关系,每增加10%的菸税,即可平均减少4%的菸品消费。因此,年轻人及低收入吸食者于菸价上涨时,会有较高意愿戒菸。{13}基于此,FCTC以第6条以“减少菸草需求的价格和税收措施(price and tax maesure)”方式,认为菸价与菸税是减少菸草消费的有效和重要手段,{14}此规定直接促使台湾2007年《菸害防制法》修订增设第四条“健康福利捐”之大部头内容;其二,为了避免二手菸(ex-posure to tobacco smoke)危害,FCTC第8条第2项规定:“每一缔约方应在国家法律规定的现有管辖范围内以及其他管辖权范围内,采取积极措施促进和实施有效立法、执行、行政以及/或者其他管制措施,以避免在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所以及其他较为合适的场所接触菸雾。”{15}此规定亦直接促使台湾2007年《菸害防制法》修订,以第15条内容扩充了全面禁止吸菸之范围,台湾整体菸控力度得以加强。
  (二)2007年《菸害防制法》修订
  有关2007年《菸害防制法》的修订工作,事实上在其颁布以后便已展开。正如上文所言,从《菸害防制法》1997年颁布到 2007年修订,期间始终伴随舆论之鞭策,仅是行政院《菸害防制法》修正草案,先后便有2000年和2002年两个版本,以供台湾地区立法院审议通过。只不过在整体上《菸害防制法》的修订较多地受到FCTC的冲击,其努力达成FCTC的痕迹也更为明显。台湾地区行政院在一份2007《菸害防制法》修正案总说明中亦如此说道:“基于健康权之追求不分种族、政治与国界之前提及全球化趋势,为逐步落实前揭国际公约(亦即FCTC),行政院再针对目前管制措施尚未符合公约标准之部分,予以增修……”由此可见,无论内容,还是成功几率,台湾1997年《菸害防制法》的修订工作,在很大程度上是受益于FCTC的。以致于直至2007年《菸害防制法》修订工作完成后,我们才能够得出“台湾已经基本与FCTC接近,已为亚洲菸控之先进地区”的结论。
  相较于1997年《菸害防制法》而言,2007年的修订工作主要达成了如下内容:
  1.健康福利捐的增设。2007修订将之前规范于《菸酒税法》中的“健康福利捐”,纳入《菸害防治法》中予以规定,原因有二:其一,“健康福利捐”并非赋税;[11]其二,FCTC第6条规定之“减少菸草需求的价格和税收政策”,亦要求将“健康福利捐”视为菸控手段之一。另外,新法第4条对“健康福利捐”亦做了细致设计,其具体包括:其一,对“纸菸”、“菸丝”、“雪茄”、以及“其他菸品”予以区分,规定不同税收征收标准;其二,规定对各项征缴金额,由主管机关每两年邀集财政、经济、公共卫生及相关领域学者专家,依照相关因素予以评估,[12]并视评估结果在法定范围内、经行政院、立法院审核通过之后予以适当调整;其三,规定“健康福利捐”只能用于全民健康保险准备、中央与地方志菸害防制、卫生保健、社会福利、私劣菸品查缉、防制菸品税捐逃漏、菸农及相关产业劳工之辅导与照顾。总体而言,新法“健康福利捐”已基本达到FCTC第6条之要求,为2007年修订之一大亮点。
  2.禁菸场所的扩充。在禁菸场所上,新法对FCTC第8条第二项有所践行,{16}设计了室内公共场所全面禁止吸菸、室外特定场所禁止吸菸的规定:(1)室内公共场所全面禁止吸菸:新法第15条以列举方式规定,重要公共室内场所全面禁止吸菸,并以第13款“其他供公共使用之室内场所及经各级主管机关公告指定之场所及交通工具”之兜底条款,以防挂一漏万。需要指出,囿于政治现实,新法15条并未完全落实“室内公共场所全面禁止吸菸”之规定,15条亦有两但书条款值得注意:其一,第一项第三款:“医疗机构、护理机构、其他医事机构及社会福利机构所在场所。但老人福利机构于设有独立空调及独立隔间之室内吸菸室,或其室外场所,不在此限。”;其二,第一项第十一款:“旅馆、商场、餐饮店或其他供公众消费之室内场所。但于该场所内设有独立空调及独立隔间之室内吸菸室、半户外开放空间之餐饮场所、雪茄馆、下午九时以后开始营业且十八岁以上始能进人之酒吧、视听歌唱场所,不在此限”;(2)“新法另一特点,为扩大室外禁菸场所之范围”,{8} 190譬如,第16条规定:“下列场所除吸菸区外,不得吸菸;未设吸菸区者,全面禁止吸菸:一、大专院校、图书馆、博物馆、美术馆及其他文化或社会教育机构所在之室外场所;二、室外体育场、游泳池或其他供公众休闲娱乐之室外场所;三、老人福利机构所在之室外场所;四、其他经各级主管机关指定公告之场所及交通工具。”
  3.为公权力干涉“非公共场所吸菸行为”提供了合法性。有人指出,2007年《菸害防制法》第12条“未满十八岁者,不得吸菸。孕妇亦不得吸菸。父母、监护人或其他实际为照顾之人应禁止未满十八岁者吸菸”,以及其配套之28条罚则规定,[13]系为公权力干涉“非公共场所吸菸行为”提供了合法性。{8}191此处“非公共场所吸菸行为”,系指并不牵涉他人利益之吸菸行为,亦即并不干涉他人生命与健康之行为。在2007年《菸害防制法》中,其具体对象是指未成年人与孕妇。而我们此处之所以言其为公权力干涉“非公众场所吸菸行为”提供了合法性,是因为此条文并不区分未成年人和孕妇是在公众场所,还是私人领域,一律禁止吸菸。是之,“此一规定,为主管机关及若干反菸团体长期以来所推动之‘无菸家庭’运动找到部分之法律基础,实具有重要意义。”{8}192当然,秉承自由主义者或许认为,一般而言,个人行为只有在妨碍他人之权利和社会公益时,尚具启动公权力之必要,2007年《菸害防制法》第12条涉嫌侵入人民之私领域,似有违反比例原则之危险。对此,台湾学者认为,在家制造公害、制造噪音、家庭暴力等问题,均非所谓单纯“私领域”之事务,公权力早已介入干预多时,吸菸

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}高玉泉.世界卫生组织菸草管制架构公约评析[J].律师杂志,2004(3).

{2}See Jennifer Costello, The FDA’s struggle to regulate tobacco, Administrative Law Review, 1997,49,p. 676.

{3}See Brown &. Williamsonv,FDA: Find Congressional Intent through Creative statutory Interpretation -A Departure from Chevron, Northwest University Law Review, 1999,273; Jennifer Costello,The FDA’s Struggle to Regulate Tobacco,Admtn-istrative Law Review, 1997,49; Timothy J. DeGeeter,The Politics of Reducing Tobacco Use Among Children And Adoles-cents: Why the Food and Drug Administrative Cannot Regulate Tobacco and A Proposed Policy for States and Local commu-nities,Journal of Law and Health,1996,10,367.

{4}林诚二.在菸雾弥漫中寻找正义—论菸害诉讼在美国法上之请求权基础[J].月旦法学杂志,2000(2).

{5}魏琳珊.我国菸害防制法关于“吸菸场所限制”之合宪性问题探讨[M].台北:台湾大学,2009.

{6}[英]约翰.密尔.论自由[M].许宝骙,译.北京:商务印书馆,2006:6.

{7}施慧玲.我国菸害防制法规范对胎儿及婴幼儿之特别保护[J].律师杂志,2006(7).

{8}刘建宏.二○○七年菸害防治新法评释[J].月旦法学杂志,2007(11).

{9}刘建宏.吸菸者与非吸菸者之人权保障:“吸菸自由”?—兼论“健康权”之内涵[J].台湾本土法学,2007(5).

{10}吴信华.菸害防制法的合宪性—基本权利受侵害的合宪性思考[J].月旦法学杂志,1997(11).

{11}See. Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,Annex 2:The history of the WHO FCTC process,33.

{12}See Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,part III-part IV.

{13}See G. A. Franz. Price Effects on the Smoking Behaviour of Adult Age Groups,Public Health,2008,122,1343、1346.

{14}See Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,Article 6.

{15}See Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,Article 8.

{16}“Each Party shall adopt and implement in areas of existing national jurisdiction as determined by national law and active-ly promote at other jurisdiction levels the adoption and implementation of effective legislative, utive, administrative and/or other measure, providing for protection from exposure to tobacco smoke in indoor workplaces, public transport, in-door public places and, as appropriate, other public places”See Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,Article8.

{17}See Framework Convention on Tobacco Control, May 12,2003,Articlel 5.

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