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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
铁路业的行政监管与反垄断
【副标题】 渊源、流变、发展趋势与我国铁路业的规制改革
【作者】 郭宗杰【作者单位】 暨南大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 铁路;行政监管;规制改革;反垄断法;铁路法
【文章编码】 1000-5072(2013)11-0076-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 11
【页码】 76
【摘要】 铁路业传统上被认为属于典型的自然垄断行业,但在铁路发展的早期,英美普遍采取自由放任政策,进而促成了行业自身的飞速发展。随着铁路发展过程中垄断问题的突显,英美均实施了不同程度的行政监管,同时放松甚至排除了反垄断法在该行业的适用。但伴随着监管而出现的行业运营僵化、效率低下等现象,英美通过放松监管并引入反垄断法以促进行业竞争,重新发挥市场机制的作用,使铁路业获得了新生。我国对于铁路业目前的管理理念和体制远远落后于时代要求,应尽快修改铁路法和反垄断法,通过引入竞争、回归市场,以重新界定铁路业在我国社会主义现代化建设中的地位和作用。
【全文】法宝引证码CLI.A.1180412    
  
  铁路业是国家最重要的基础产业之一,对于我国这样幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡、人口流动和物资运送规模庞大的国家而言更是如此。长期以来,我国铁路建设一直落后于经济社会发展的实际需要,铁路业流弊丛生,饱受诟病。一般认为,我国铁路业现有问题与其经营和管制模式具有直接的联系,铁路运营缺乏竞争、政府管制过多并且缺乏弹性,在很大程度上抑制了铁路的发展。为此,我们应当通过考察国外铁路发展历程,挖掘借鉴铁路现代化发展的经验及教训,推动我国铁路业的健康发展。英国是现代铁路业的发源地,美国是拥有世界上最大铁路网络和最长铁路运营里程的国家,英美在铁路发展过程中也有坎坷历程,经过早期自由放任时期的大发展,到不断严格的政府监管乃至实施国有化,再到放松监管并通过实施反垄断法促进竞争,从而使铁路获得新生。本文旨在通过考察英美铁路从自由发展到政府监管再到反垄断法规制的演进历程,为我国铁路业发展提供借鉴{1}。
  一、早期铁路业的行政监管与反垄断法的适用
  (一)早期铁路业的行政监管
  铁路是起源于英国、发达于美国的一种重要现代交通工具。1825年,世界上第一条铁路在英国通车,19世纪50年代英国铁路建设进入高潮,到1880年,英国主要的线路已经基本建成,此后近百年几乎未再建设主要线路。而美国的第一条铁路则是1830年投入运营的巴尔的摩—俄亥俄铁路。在铁路发展的早期,英美政府均采取了较为积极的扶持态度,并在土地使用、资金融通等方面予以支持,甚至直接提供政府补助,以推动这种新的交通方式的应用。但对于铁路业的准入、运费等则奉行自由资本主义的不干预理念。虽然早期英美铁路也大多采取了营业许可证的形式,但该类证件实际上相当于投资人的一种合法营运证明,并没有控制市场准入的功能[1]。为了防止政治家干涉私人铁路,美国各州于19世纪50年代甚至通过了一项关于一般铁路公司的法案,该法案规定,任意13人就可无须特别立法批准即获得铁路准建证[2]34。正是政府的不干预政策,加之相对于运河等其他运输方式而言铁路所具有的先天优势,使得英美铁路业在短时间内得到了快速发展[3]52。
  虽然由于铁路具有网络性和沉淀成本高等自然垄断特征,但伴随着行业的快速发展,行业内部和外部还是不可避免地出现了激烈的竞争。为了应对竞争,铁路业者通过行业协会、联营、兼并等形式组成卡特尔限制价格或者形成产业集中,并通过差别定价等策略确保行业自身的利益,如针对大城市间大流量运输竞争激烈的情况制定相对低的价格,而对中小城市间的运输则收取相对高一些的价格;对大客户收取优惠价格,对中小客户则收取较高的价格。而这在极大程度上损害了农民的利益。为了保护自身利益,美国的农民组织于1867年发起了格兰其运动(Grange Movement),要求制定公平价格等。在此影响下,1871—1874年美国中西部的伊利诺伊、明尼苏达等州先后制定了控制铁路运营的法律,设立铁路委员会来确定本州铁路客货运输价格的最高限额。而1887年美国制定的州际商务法,则标志着联邦政府管制铁路的真正开始。州际商务法禁止对不同个人、地区及货物种类所实行的特殊运费、运费折扣、回扣及其他形式的运费差别对待等,禁止短途运费高于长途运费,禁止铁路公司之间签订合伙经营协定。该法成立了一个由5人组成的州际商务委员会(ICC),它有权调查各铁路公司的营业状况、并对由法令所涉及的其他事务和运费的所有方面作出决定。为增强铁路产业价格管制效力,联邦政府接着又连续颁布并实施了一系列的法律:1903年的《爱尔金斯法》加强了对差别待遇的法律规制,规定铁路公司应对因不合法的差别待遇和回扣的诉讼负责;凡接受特别运价、回扣、退款均属于违法;对公布运价的任何背离都属违法。1906年的《赫伯德法》规定了委员会制定最高运价的权力,这实际上意味着部分剥夺了在美国一直被认为神圣不可侵犯的私人定价权利;1910年的《曼-埃尔金斯法》授予委员会中止铁路公司的普遍提价权,并根据它的动议修改运价,同时也加强了州际商务法关于禁止长短途运输不公平运价的规定;此后还陆续颁布有《巴拿马运河法》(1912年)、《实产估价法》(1913年)等,分别从不同方面对联邦政府的铁路管制作了规定。1917—1920年,为了适应战争的需要,美国成立联邦铁路委员会,实际上接管了所有铁路。一战后,又将铁路还给私人,允许其获得合理报酬。1920年通过《交通法》,明确规定了铁路运价制定的原则,授予ICC进行最低限价和进行市场进入、市场退出规制的权利。在退出规制方面,即使是经营亏损,铁路公司也不能放弃“与公共利益有关”的铁路线路和客运业务。该法还授权委员会确定各州州内运价的广泛权力,以遏制铁路企业在州监管当局的压力下通过提高州际运价来补贴州内低运价的差别待遇现象。
  英国在早期的铁路发展过程中,也一直对铁路实施放任政策,只是随着铁路行业发展过程中所出现的一些安全、轨道标准、服务质量等问题,才开始对铁路发展进行规范,议会先后批准成立了1839年、1840年铁路特别委员会,并相继出台了1840年西摩尔条例、1842年格莱斯顿补充条例。西摩尔条例的重要成果是议会批准成立一个监督机构,这个机构在创建之后有权派遣一名监督员去监督任何一条铁路的工作,对于存在安全隐患的可责令其整改,对于不服从的公司有权提交法庭审理;另外,监督机构有权要求公司提交关于公司财政、赢利等方面的统计数字[4]。在英国铁路发展的长期历史中,为确保竞争,完全的合并必须有议会的条例同意,即使一般的经营同盟,如果不是在现行条例中有明文规定的话,也可能被铁路运河调查委员会予以取消[5]430。由于铁路运输过程中因运费经常发生纠纷,经过英国议会的审慎讨论,1891—1892年,议会两院通过了一系列铁路(运杂费)命令追认条例,对铁路货运的分类表和价目表规定了最高限价,并于1893年1月1日实施。但1894年英国议会又通过了另一项条例:其主要条款规定:如果有人抗议某铁路公司自1892年12月31日起有直接或间接提高任何运杂费的情事,并认为这种提高是不合理的,那么向铁路运河调查委员会举反证的责任应在公司方面,铁路公司只证明这项运费或杂费是在议会条例所追认的任何临时命令规定的限度内是不够的。这样一个条例的颁布事实上等同撤回了第一项条例有关运杂费上限规定的内容,因为任何铁路公司都不愿因提高运价而面临被法院驳回的风险[5]434-439。但也正是由于这样的定价,导致在物价上涨的情况下铁路铁路、河运以及大部分公路运输,1948年,英国铁路完全实现了国有独营,铁路正式成为政府完全控制的产业。
  (二)行政监管下反垄断法对铁路业的适用
  与民航业等垄断行业在行政监管下完全排除反垄断法的适用不同,铁路行业的行政监管与反垄断法则一直存在交叉适用,在美国1920年运输法出台之前,1890年的谢尔曼法、1914年的克莱顿法和联邦贸易委员会法从理论上讲完全适用于铁路业,特别是在打击铁路业内的价格歧视、卡特尔行为等方面,铁路行业的行政监管法律与反垄断法无论在基本理论还是在具体制度上都具有惊人的一致性,并且谢尔曼法本身的出台与反对铁路业的垄断具有直接的关联性[6]。1901年,美国联合太平洋铁路公司(UP)购买了南方太平洋铁路公司(SP)38%的股份并得到有效控股权,1913年,法院以反托拉斯为由强迫UP放弃对SP的控制权和股份,显示了反托拉斯法在铁路管制下强劲的平衡力量。但随着准入和价格规制的日趋严格,反垄断法在铁路行业所能起到的作用日渐压缩,1948年美国Reed-Bulwinkle法案的颁布,则明确规定了铁路行业的反垄断豁免。而英国的第一部现代意义上的竞争法——《垄断与限制性行为法》虽然迟至1948年才出台,但为维持铁路业内的市场竞争,19世纪六七十年代英国国会曾经否决过米德兰铁路和格拉斯哥—西南铁路的合并申请以及西北铁路与兰开郡—约克[7]242-243运营不佳,进而使铁路工人工资停滞不动并导郡铁路的合并申请。1907年末,英国中致1910—1911年铁路工潮的发生。十四万五千铁路工人的罢工给铁路公司带来了至少一件受欢迎的事情:政府允许铁路以支付工人某些要求的费用适当地转嫁给公众,并以1913年的铁路运河运输条例授权各公司提高运费和票价,事实上运费立即提高了4%[5]432-441。在“二战”前后,英国铁路面临着严重的投资不足和低效率问题,为解决这些问题,在资本主义世界的国有化浪潮中,英国于1947年通过交通运输法,设立英国交通运输局,负责经营和管理整个央大铁路和大北铁路之间公布了一项经营协定,它们将设立一个联合管理委员会并将以1906年的收入连同后来的调整办法为基础对净收入实行分配,考虑到该行为对竞争的影响,最后协定仍然被铁路调查委员会予以否决[5]430。但随着铁路运费和准入等受到愈益严格的限制,特别是最终英国铁路的国有化改造,竞争法在铁路行业的适用则受到极大的削弱,在国有化背景下,铁路行业的竞争政策让位于确保供给、安全等社会命题。
  二、铁路行业的放松监管与反垄断法的适用
  (一)铁路业的行政监管困境及放松监管历程
  1.铁路业行政监管的困境
  由于行政监管下铁路业竞争不足,其应对市场的能力受到严重制约,从而极大程度上限制了铁路业的发展,使铁路业面临严重困境,特别是在公路、民航、管道等替代运输方式迅速发展的背景下更是如此。英国政府于1948年将铁路收归国有,由英国国营铁路管理委员会直接管理;到1956年,铁路完成的客、货运周转量分别是340.1亿人千米和351.11亿吨千米;30多年后的1985年,在国内工业产值、国内生产总值及人均国内生产总值均增加了10多倍的情况下,铁路的客货运周转量无论从绝对数量上还是从相对数量上都呈现下降之势,即使有增长也是微乎其微:1985年,客运周转量完成360亿人千米,仅占各种运输方式所完成的客运周转量的6.9%;货运周转量仅完成153亿吨千米,占各种运输方式完成货运周转量的9%。随着市场份额的下降,英国铁路经营亏损不断增加,1982年政府补贴金额为8.2亿英镑,1984年增加到8.65亿英镑。
  美国铁路在20世纪前半期虽然没有实行国有化,但由于在运价、经营范围等方面受到政府有关部门的严格管制,从1920年代后就开始走下坡路。20世纪60年代到70年代,美国社会对铁路管制开始普遍感到不满,多数消费者认为管制影响了他们的利益,因为管制对铁路企业的保护多于对公众利益的保护。他们认为管制的存在很大程度上限制了运输市场的竞争,使公众无法享受到由于竞争而带来的利益。在消费者反对运输管制的同时,学术界对于管制的研究也不断深入,学者从不同角度论证管制导致的较高的社会成本和在资源配置方面的低效率;而运输企业本身由于长期受到政府管制,在价格等方面没有足够的自由,甚至对于明显亏损的线路也没有自主决定放弃的权利。大量的管制使得铁路运输市场体制僵化,再加上公路等替代运输方式的迅速发展和有力竞争,铁路在运输市场中的份额持续下降,仅1950年到1970年间国内货运市场份额就从57.44%下降到了39.83%,投资回报率也从4.28%下降到1.73%[8]332-333,大量的铁路公司破产或者面临破产。在这种背景下,放松政府管制已经成为社会的普遍共识。
  2.铁路业放松监管的历程
  1970年,美国国会通过《国家铁路客运法案》,成立了由政府全资拥有的全美铁路客运公司(Amtrack),目的是将具有公益性的,亏损的客运业务从货运公司中分离出来,从而达到帮助铁路公司走出困境的目的。Amtrack成立后接管了所有客运业务,投资和运营亏损由政府补贴。客运的分离部分解决了铁路业的亏损问题,但政府对铁路的规制仍然比较严格,铁路公司缺乏足够自主权,并没有完全摆脱经营亏损。1976年美国又通过了《铁路复兴和规制改革法》(4R法),使有关铁路产业的政府规制改革真正迈出了第一步。该法修改了对铁路运价和兼并的管制,由美国政府组建联合铁路公司,并通过上市,使联合铁路公司成功地从国有走向民营。但真正标志着美国政府的铁路产业管制政策发生重大改变的是1980年国会通过的《斯塔格斯铁路法》(StggerRailAct)。该法推翻了州际商务法的许多条款,除了存在市场支配的领域,给予了铁路在确定费率方面相当大的自由度并且允许自由进入、退出市场。
  放松监管虽然没有给美国的铁路业带来立竿见影的效力,但是到了20世纪80年代中期,平行线路的合并、路线的清理、劳动的买断以及公司兼并等措施开始恢复铁路这个垂死体系的经济效益[9]721。铁路货运呈现了一派新气象:合同运输迅速增长,煤炭和谷物的铁路运输60%以上都是通过合同运价实行的;铁路内部兼并与重组进程不断加速,铁路企业经营种类日趋多样化,企业经济效益明显改善[10]422。但在客运方面,由于仍然有较为严格的管制,因此亏损严重,Amtrack于1970成立时,国会要求它以营利为目的提供服务,到2000年脱离政府支持[8]22。但实际上由于客运业务内部缺乏竞争,政府管制也相对严格,直到进入21世纪后Amtrack还在依靠政府补贴运行。
  为了赋予铁路公司更多的经营自由以适应管制理论和市场环境的变化,1995年美国国会又通过《州际商务委员会终止法》,撤销了I

  ······

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【注释】                                                                                                     
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