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【期刊名称】 《中国法学(文摘)》
论自然资源国家所有权的宪法规制功能
【作者】 王旭【分类】 中国宪法
【中文关键词】 占有模式;规制模式;自然资源国家所有权
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【摘要】

对于自然资源,宪法上的“国家所有”不能简单认为是国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益,而首先应理解为国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源。规制模式的核心在于:既要维护市场的公平性;同时也戒备与民争利的攫取型资源财政之生成,强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位,实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180449    
  
  

我国宪法确立的以“国家占有”为核心的自然资源所有权模式应该通过解释技术发展为以“国家规制”为核心的财产权模式。这个模式既符合世界上多数国家宪法对自然资源进行规范的整体趋势,也可以得到宪法解释方法的证明。对于自然资源,宪法上的“国家所有”不能仅仅理解为国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益,毋宁首先应理解为国家必须在充分发挥市场决定作用的基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止私人或行政垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源,这来源于国家基于人民主权而产生的宪法保护义务。
  这种宪法变迁的发生反映了一个更深刻的法哲学和政治哲学的问题:国家应该秉持怎样的“分配正义”观念来对待自然资源的社会分配及财产私人所有的理论根据。对待自然资源,我们应该建立一种财产的公共性观念:它追求一种以自由而平等的社会成员资源共同收益和合理分享为内容的分配正义观,它既要通过规制手段抑制自发市场内生的“败德风险”(黑格尔语);同时也戒备可能与民争利的攫取型资源财政之生成,强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位,实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。
  从世界范围看,各国宪法处理自然资源权利的问题有两种方式:一种是明确宣称某一主体取得所有权,“所有”本身有明确的占有主体,例如国家或个人,强调主体对自然资源利益的独占性、排他性,本文称之为“直接占有”模式;一种是没有在宪法层面明确所有权主体,但通过某些宪法条款的解释、适用规制自然资源的分配、使用和收益等,本文称之为“规制模式”。事实上,更多国家的宪法选择了一种迥异于直接占有的所有权模式,而采取一种动态的规制模式来处理自然资源的权利问题。这种模式的本质在于将自然资源的国家所有本身作为一种规制工具而存在:一方面,规制模式认为所有权不是绝对的,任何层次的所有权,都可以通过包括国家规制手段将其具体权能予以分解或限制;另一方面所有权本身成为规制的一种工具,尤其是建立自然资源的国家所有权是为了防止私人恣意侵夺自然资源。
  以宪法第9条为规范中心,运用宪法解释学的方法,我们建构了一个中国自然资源国家所有权的规制模式体系,这种规制模式包含两种方式:第1款是“通过所有来规制”,也可以说是一种“间接规制”,因为国家所有一部分自然资源也就意味着私人不能无限度所有自然资源,私人对自然资源的所有受到了限制;第2款更加直接地明确了规制的对象、范围与具体手段,是一种“直接规制”。
  我们要实现的就必须是一种建立在市场经济基础上的、从而更加具有责任性,防止市场与社会自身失灵的规制国家。它与全权国家有本质区别:
  第一,法律基础不同。规制国家是立宪主义立场下的产物,从宪法框架下取得正当性,本质上是政府根据宪法义务所体现的“负责任性”与回应性。规制是在宪法授权下追求政府对于自然资源在经济社会活动中产生风险与问题的持续性控制,是履行宪法规定的保护义务的要求。全权国家则是一种简单地对资源的中央垄断与控制,它最终容易滑向寡头体制。
  第二,社会基础不同。规制往往建立在市场经济的前提之下。在这种条件下,政府与市场有着清晰的边界,自然资源所有权的权能具有可分解性,通过分解进入市场,但市场本身的风险与失灵必须要求规制手段的存在,尤其是自然资源的公用性、稀缺性更必须防止过度市场化,必须要求国家所有权发挥一定的规制功能。全权国家则完全建立在反市场经济或者被操纵的市场经济基础之上。自然资源要么不能进入市场成为产品,要么不能通过市场来调节和反映产品的真实价格。
  第三,手段形式不同。规制主要通过法律和经济手段进行。例如信息披露、价格控制、国有化、标准制定、行政许可等。全权国家往往凭借的是简单的行政命令甚至个人意志而不是普遍化的、具有工具理性和程序保障的法律。
  最后,是否受到严格监督不同。政府规制总是带有一定的侵益性和限制性,同时各种规制国家都面临一个难题:如何确保规制符合正当目的与比例原则。本文前面介绍了美国法上是通过“公共信托”原理来予以根本保障。也就是说规制国家同样强调对规制者或资源信托人进行监督以防止自然资源通过权力而地方化、部门化甚至个人化,这里尤其注意不能将“国家所有”理解为“政府(及部门)所有”,政府及部门可以根据宪法和法律,接受国家的委托代管自然资源,但不能在缺乏民主合议程序的情况下确认或处置这些资源。因此,通过立法机关的民主程序对政府本身的行为进行规制也就成为宪法上的另一个要求。在美国宪法上就通过判例建立起“宣称无效”的基本法律教义:联邦政府或州政府都不得仅仅通过单方面的宣称行为而确认自然资源国家所有或处分这些资源。因此规制国家也必须防止政府利用国家所有的自然资源谋取自我的利益甚至以国家所有为名侵夺私人资源和财富。规制模式要求既防止“化公为私”(贪腐)也防止“化私为公”(与民争利)。
  对于中国来说,整体而言,以宪法为顶点,包括部门框架性法律,如物权法、行政许可法、行政强

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