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【期刊名称】 《法制与社会发展》
全面推进法制改革,加快法治中国建设
【副标题】 十八届三中全会精神的法学解读【作者】 张文显
【作者单位】 吉林大学理论法学研究中心【分类】 法理学
【中文关键词】 法制改革;全面深化改革;法治中国建设【文章编码】 1006-6128(2014)01-0005-16
【文献标识码】 A【期刊年份】 2014年
【期号】 1【页码】 5
【摘要】 有关法制改革和法治中国建设的思想和部署,是十八届三中全会的精华之一。从法学角度解读可以发现,十八届三中全会对我国法制改革和法治建设作出了全面的战略部署,包括:在全面深化改革中提升法治话语和法治理念,在全面深化改革中同步实施法制改革,在全面深化改革中加快推进法治中国建设。
【全文】法宝引证码CLI.A.1182250    
  
  中共十八届三中全会深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题,阐明了全面深化改革的重大意义和未来走向,提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则,描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标,汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措,反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼,凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧。全会精神集中体现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)、习近平总书记《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》(以下简称《说明》)、《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》(以下简称《公报》)和习近平总书记在本次全会两次全体会议上的重要讲话之中。其中有关法制改革和法治中国建设的思想和部署,既集中体现在《决定》的第九部分“推进法治中国建设”,又贯穿于《决定》的始终,是十八届三中全会的精华之一,引起国内外的广泛关注和好评。本文从三个方面对十八届三中全会精神做以初步的法学解读。
  一、在全面深化改革中提升法治话语和法治理念
  在党的历史上,法治话语从未像在十八届三中全会《决定》中这样显赫。改革开放以来,党的十二大、十三大、十四大报告有关法制建设都是放在精神文明建设部分来论述,法制和民主都是作为与物质文明对应的精神文明的组成部分,法治尚未获得独立的地位。党的十五大报告首次将社会主义民主政治从精神文明中独立出来,专列标题“政治体制改革和民主法制建设”进行阐述,开启了新的范式,表明党对民主和法制(法治)建设更加重视。从此,法治和法治建设作为民主和民主政治建设的基本内容就放在民主政治中来阐述和部署。在民主政治项下,法治作为与民主相辅相成的两翼其地位有显著提升,特别是党的十五大报告明确提出要“依法治国,建设社会主义法治国家”之后,法治的重要地位和作用获得空前的重视。之后,党的十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分、十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”部分、十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分阐述法治和法治建设问题。党的十八届三中全会《决定》进一步把法治建设从民主政治中相对独立出来,第八章“加强社会主义民主政治制度建设”专题阐述和部署民主政治建设,第九章“推进法治中国建设”则对法治建设和法制改革进行专题论述和部署。这样的结构安排释放出中央更加重视法治建设的信号。
  作为法学基本范畴的法(法律)、法治(法制)、权利、义务、权力等,像一颗颗珍珠出现在《决定》的全文。统计表明,《决定》中“法(法律)”出现167处,“法治(法制)”出现20处,“权利”和具体权利概念出现50处,“权力”和具体权力概念出现53处。{1}
  法治话语洋溢在《决定》全文。法治话语包括法治概念、法治观念、法治命题、法治论断、法治论述、法治思想等。诸如,“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[1]第2条“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[2]38“健全社会普法教育机制,增强全民法治观念。”[1]第30条“建设法治化营商环境”。[1]第9条“坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”[1]第47条“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”。[1]第49条“发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。[1]第53条
  法治理念和法治精神贯穿《决定》全文。《决定》自始至终彰显着先进的法治理念和法治精神。可以从四个方面来看。
  (一)《决定》充分体现尊重和保障人权的法治理念和法治精神
  《决定》指出:“国家尊重和保障人权”;“完善人权司法保障制度”;[1]第34条“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益,保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益”;[1]第22条“贯彻党的民族政策,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”;[1]第28条“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”;[1]第34条“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系,健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度”;[1]第45条“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”;[1]第49条“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”;[1]第21条“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”;[1]第5条“多渠道增加居民财产性收入。”[1]第44条除了关于一般人权和财产权的内容之外,《决定》有关教育、就业、医疗、养老保险、住房、计划生育改革以及生态保护、司法改革的内容,也都积极回应了人权需要,充分体现了尊重和保障人权的法治理念和法治精神。
  值得注意的还有,《决定》在处理权力与权利、国家与社会、政府与市场等关系问题上,采用了权利本位的法治思维和方法。《决定》指出:“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”[1]第9条并指出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”[1]第35条这两处规定,就是法学界概括的对公民和法人,“法不禁止则自由”;对国家和政府,“法无授权则不能”。
  (二)《决定》充分体现公平正义的法治理念和法治精神
  《决定》充满着公平正义的价值理念。“公平正义”、“正义”、“公平”、“公正”在《决定》中出现31处。《决定》把“促进公平正义”与“增进人民福祉”并列作为全面深化改革的出发点和落脚点,并作为改革的指导思想,强调“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。[1]第2条加快转变经济发展方式,推动经济“更有效率、更加公平、更可持续发展”。[1]第2条“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,改革收入分配制度,促进共同富裕,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。”[1]第2条“保障公平竞争”。[1]第3条“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”[1]第5条“公平参与竞争”。[1]第7条“必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。”[2]14“建立公平开放透明的市场规则。”[1]第9条“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”[1]第18条“建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”[1]第21条“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”[2]38-39“确保依法独立公正行使审判权检察权。”[1]第32条“完善文化市场准入和退出机制,鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰,促进文化资源在全国范围内流动。”[1]第39条“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。[2]51“大力促进教育公平”。[1]第42条“建立更加公平可持续的社会保障制度。”[1]第45条
  (三)《决定》充分体现民主共和的法治理念和法治精神
  《决定》指出:“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。[1]第2条在改革指导思想上,《决定》强调:“坚持以人为本,尊重人民主体地位,发挥群众首创精神,紧紧依靠人民推动改革,促进人的全面发展;”[1]第4条“人民是改革的主体,要坚持党的群众路线,建立社会参与机制,充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”。[1]第60条
  有关民主的法治理念集中体现在《决定》的第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”。《决定》指出:“发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家作主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”[2]34-35
  《决定》特别注重民主制度和机制的健全与完善。例如,《决定》强调,执政党要民主执政,要坚持和发展民主集中制,“充分发扬党内民主”,“完善科学民主决策机制”,[1]第58条“加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”[1]第27条注重基层民主建设,强调“发展基层民主。畅通民主渠道,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,加强社会组织民主机制建设,保障职工参与管理和监督的民主权利。”[1]第29条
  《决定》有关国家治理、社会治理、社区治理、法人治理、学校治理、居民自治等概念的理念和协商民主的理念与改革举措,充分体现了作为中华人民共和国“国魂”的共和精神。“共和”(republic)有两种意义,一是指政体,即与君主制相对应的政体。凡是政府及其首脑是定期选举产生的、政府职能是法定的、政府权力是有限的,这种政体就是共和政体;二是指强调政治平等、民主参与和公共治理的政治模式。这种政治模式的精髓是政治协商和政治和谐,它是保证不同群体、阶层、集团平等表达利益诉求和政策主张,并妥善协调各种利益关系的机制。在利益多元化的条件下,人们之间出现不同的甚至对立的利益诉求、政策主张、价值标准是正常的,并不可怕,可怕的是没有共和机制保障大家在平等自由地表达诉求和主张的基础上协商对话,形成共识。
  《决定》强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”,“加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序”,[1]第2条可以说是共和精神的回归。其中有关国家治理、社会治理、公共治理、群众自治等的思想和改革举措,就是共和精神的发扬光大。
  《决定》指出:“推进协商民主广泛多层制度化发展。……在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商,认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划,采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。……发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划,就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。在政协健全委员联络机构,完善委员联络制度。”[1]第28条这些大力发展协商民主的思想和改革举措,体现了当代中国的社会主义共和精神。
  (四)《决定》充分体现维护社会主义法制统一、尊严和权威的法治理念和法治精神
  《决定》强调“维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”[1]第30条
  在《决定》全文中,“依法”二字出现了26次,包括依法执政,依法行政,依法行使审判权检察权,依法治国,依法治理,依法管理,依法监管,依法办事,依法自主决策,依法开展活动,依法自治,依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动,依法追究刑事责任等;还有“反对地方保护”,“防止地方保护和部门利益法制化”,“保证国家法律统一正确实施”等,这些表明,从执政党、国家机关、社会组织到公民,都要做到有法可依,执法必严,违法必究。
  维护法制的尊严、统一和权威这一法治理念和法治精神,还体现在处理改革与法制的关系。习近平总书记在十八届三中全会上指出:这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律制度。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。习近平总书记在山东等地调研时进一步强调:要有序推进改革,该中央统一部署的不要抢跑,该尽早推进的不要拖宕,该试点的不要仓促推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该得到法律授权的不要超前推进。
  二、在全面深化改革中同步实施法制改革
  全面深化改革的过程就是同步实施法制改革和全面推进法治建设的过程。在全面深化改革中实施的法制改革包括两个方面,一是“自身改革”,二是“配套改革”。所谓“自身改革”,亦可称之为“自主改革”、“自行改革”,是指法制适应法治现代化和社会现代化的发展趋势与客观规律对自身的体制、机制、方法等进行的改革创新。所谓“配套改革”,是指为了保证、引导和规范经济社会生态等领域的改革而进行的与改革相适应、相协调的法制改革,以及法律的立、改、废等。
  (一)法制的“配套改革”
  全面深化改革必然要求“深刻变法”,要求法制进行与之相适应、相协调的配套改革。全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建等领域。《决定》用六个“紧紧围绕”来概括改革的聚焦点和着力点,并具体分解出60大项改革举措,每一大项之下包括相对具体的改革事项。所有改革事项都与法制改革息息相关,几乎都涉及到现行法律的修改、缺位法律的制定,涉及某些陈旧过时的行政法规、地方性法规的清理与废止,都需要用宪法和法律凝聚改革共识,用宪法和法律来引导和规范改革,用宪法和法律来确认和巩固改革成果。
  之所以把全面深化改革中法律的立、改、废等作为法制改革,是因为目前进行的改革是在我国发展进入新阶段、改革进入攻坚期和深水区的情况下进行的改革,尤其要“突破利益固化的藩篱”。这里所说的固化的“利益”,不仅指利益集团的利益,而且包括国家机关的利益。近些年来,一些上述固化的利益通过某些途径以改革成果的形式得到宪法法律的确认,取得了合法性;一些改革的受益者为了维护自身的既得利益已经沦为改革继续推进的阻力,他们甚至以“改革不能违宪违法”为借口反对改革。要打破盘根错节的利益格局,需要进行相应的制度创新和突破,这就难免与现行法律相冲突,就需要对法律进行立、改、废,需要适时修改宪法,在这种意义上可以说,“深化改革”是对“改革”的“改革”。
  法制改革的性质定位决定于《决定》所规划和部署的改革。以经济体制改革为例,《决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[1]第3条从市场的“基础性作用”到“决定性作用”无疑是一场最具挑战性的革命。从“国家管理体系”到“国家治理体系”、从“社会管理体制”到“社会治理体制”的变化同样是革命性的变革,是朝着政治民主、社会民主、公共治理的历史性变革。在发挥市场决定性作用的前提下,《决定》就“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场经济”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“构建开放型经济新体制”提出了22大项改革举措,其中每一项经济改革所要求的立法都是深刻的法制改革。例如,《决定》指出:“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”;[1]第5条积极发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动所有者利益共同体”;[1]第6条“推动国有企业完善现代企业制度”,“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”;[1]第7条“支持非公有制经济健康发展。……坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”;[1]第8条“必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。”[2]14“完善主要由市场决定价格的机制”;[1]第10条“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”;[1]第11条“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”;[1]第14条“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”;[1]第15条“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制”;[1]第18条“建立事权和支出责任相适应的制度”;[1]第19条“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”;[1]第20条“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”;[1]第21条“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益,保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,保障金融机构农村存款主要用于农业农村”;[1]第22条“加快自由贸易区建设。……形成面向全球的高标准自由贸易区网络。”[1]第25条这些改革举措必然引起我国现行法律体系的内在调整,引起相关法律规则、原则、制度和精神的深刻变动。
  法制改革的性质也决定于改革成果的制度化表现。法制与改革的关系为:改革是内容;法制是形式,是对改革成果的规则表达、制度体现和定型化。各个领域的重要改革最后都要体现为制度的完善与创新,体现为规范化、法制化。《决定》指出:“到二〇二〇年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”[1]第4条《决定》许多地方强调制度化、规范化、法制化等。诸如,“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”;[1]第2条“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”;[1]第28条“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”;[1]第16条“推进协商民主广泛多层制度化发展”;[1]第28条“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”;[1]第36条“推动新闻发布制度化”;[1]第38条“推进国内贸易流通体制改革,建设法治化营商环境”;[1]第9条“加快生态文明制度建设”,[2]63“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制”;[1]第51条“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度”;[1]第52条“建立生态环境损害责任终身追究制”;[1]第52条“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。……坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”;[1]第53条“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。”[1]第54条
  (二)法制的“自身改革”
  根据十八届三中全会《决定》,法制的“自身改革”包括立法体制机制改革、行政执法体制机制改革、司法体制机制改革,以及其他方面的改革。
  1.立法体制机制改革
  法制改革首先是立法体制机制改革,用立法改革引领执法改革和司法改革,保障和规范经济社会的全面改革。《决定》关于立法体制机制改革的内容很多,可细化为以下方面:(1)“进一步健全宪法实施监督机制和程序”,[1]第30条例如,在全国人大或全国人大常委会之下设立类似宪法委员会的机构,负责宪法实施中的解释工作、法律或政令的合宪性审查工作、宪法实施情况的执法检查等。(2)“健全立法起草、论证、协调、审议机制”,[1]第27条提高立法的科学性、合理性、民主性。(3)“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”,[1]第27条扩大民主立法、监督立法的范围与途径。(4)“提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化”,[1]第27条防止地方和部门越权立法,避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。(5)“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”,[1]第30条维护社会主义法制的统一性和权威性。(6)“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”,[1]第30条保证全国人大常委会对全国范围内的立法监督。(7)“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,[1]第30条适应区域经济社会发展的立法需求,增强地方性立法的适应性与可操作性。(8)“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,[1]第30条推动地方法治科学发展。
  此外,适应全面深化改革的法制需求,要大力推进立法程序和立法机制的创新。例如,就深化司法体制改革来说,它涉及到宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、律师法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其他法律、法规的修改。如果按照常规的法律修改程序和方法,一部法律一部法律地进行修改,就很难适应深化司法体制改革的急需,很难为司法体制改革提供急需的法律引导、规范和保障。所以,全国人大常委会可采用集成式“打包立法”方式,除宪法修改外,通过一个集成的修法决定,将需要修改的若干法律一揽子修改。
  2.行政执法体制机制改革
  行政执法体制机制改革已经进行多年,相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域,初步解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民、执法谋私的问题。但是,对应依法行政、建设法治政府的标准,与人民群众的要求比较,行政执法改革仍然任重道远;行政执法领域问题频发,尤其是城管执法问题在全社会引起强烈反响和指责,社会舆论呼唤深化行政执法改革。《决定》从“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”和“完善行政执法程序”两个方面,从多个节点设计和部署深化行政执法改革,确保严格规范公正文明执法。(1)“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题”;[1]第31条(2)“减少行政执法层级”;[1]第31条(3)“加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”;[1]第31条(4)“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”;[1]第31条(5)“完善行政执法程序”;[1]第31条(6)“规范执法自由裁量权”;[1]第31条(7)“加强对行政执法的监督”;[1]第31条(8)“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度”;[1]第31条(9)“完善行政执法与刑事司法衔接机制”;[1]第31条(10)建立“独立进行环境监管和行政执法”[1]第54条的制度。此外,《决定》还提出“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为。”[1]第49条
  3.司法体制机制改革
  深化司法体制改革是法制改革的重点,也是全面深化改革的主要方面。习近平总书记指出:司法改革是这次全面深化改革的重点之一。作为十八届三中全会《决定》之精华版的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》指出:“全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。”[3]从习近平总书记关于《决定》的说明和《公报》,可以看出深化司法体制改革在法治中国建设和全面深化改革中的突出地位。
  建国60多年来,中国社会主义司法制度的建立、完善和发展始终是由司法改革推动的。20世纪50年代中华人民共和国成立之初,适应社会主义革命和社会主义建设的需要,适应巩固新生的人民民主专政国家政权和建立社会主义法律秩序和社会秩序的需要,适应土地改革、恢复国民经济的需要,在废除国民党旧法统和六法全书的同时,党领导了革命性司法改革,建立了新民主主义的、社会主义的司法制度,确立了在党的领导下人民法院依法独立审判、公开审判、人民陪审、司法调解、刑事辩护、审判监督,人民检察院依法行使法律监督权等社会主义司法原则,确保人民在法律面前人人平等。1954年《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等确认了这一改革成果,顺利实现了从《共同纲领》体制下的新民主主义司法制度向《宪法》体制下的社会主义司法制度的变革,并为社会主义司法制度的完善和发展创造和积累了有益的经验。“文化大革命”结束之后,适应重建社会主义法律秩序、引导和保障经济和社会发展以及解决历史遗留问题的急需,党领导了重建性司法改革,在较短时间内恢复了司法体制,重建了社会主义司法制度。恢复不是简单复原,重建也不是复制原样,而是包含了许多制度创新。在恢复重建过程中,开始探索有中国特色的社会主义司法制度。这一时期的司法改革成果在1982年《宪法》、1979年制定的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及这期间先后制定的三大诉讼法当中得以确认和巩固。进入20世纪90年代,在深入推进经济体制改革、建立社会主义市场经济,积极稳妥推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的基础上,党的十五大做出了依法治国、建设社会主义法治国家的重大战略部署,同时明确提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大进一步明确提出:“推进司法体制改革。……进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”从此,党领导了体制性司法改革。党的十七大提出“深化司法体制改革”,十八大提出“进一步深化司法体制改革”。根据中央关于司法体制改革的决定和主张,国家立法机关修订了有关司法的一系列法律,完善了司法法律体系。国家司法机关按照中央政法委的统一部署,扎实推进司法体制机制改革。历经15年,具有中国特色的社会主义司法制度基本确立。十八届三中全会部署的司法改革属于进一步深化司法体制的改革。
  新一轮司法体制改革,可以用“一个目标”、“两去”、“四化”来概括。
  一个目标,即“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”建设公正高效权威的社会主义司法制度是党的十七大报告提出的司法改革目标,十八大报告虽然没有在文字上重申这一目标,但是提出“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度”,其内涵大体一致。十八大之后,习近平总书记多次讲话重申了建设公正高效权威的社会主义司法制度。建设公正高效权威的社会主义司法制度的直接目的,一是确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权;二是“维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”;三是提升司法公信力,习近平总书记指出:“这些年来,群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”[4]这也说明了司法改革与提升司法公信力的关联性。
  “两去”,就是司法去地方化和行政化。
  关于司法去地方化。这些年来,由于历史、经济、政治、国家治理体系等原因,我国司法呈现出明显的地方性特征,司法地方化倾向加剧,严重损害了司法公正和社会公平正义。进入20世纪90年代以后,随着市场经济的发展,地方政府的经济利益和利益集团的利益对司法产生了前所未有的影响,地方保护主义对司法施加的压力日趋加重,构成对司法统一、司法公正的巨大挑战。在这种情况下,一些地方法院丧失其中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞,甚至成为地方政府和地方商业利益集团巧取豪夺、暴力征用的工具,严重损害了司法的形象和声誉,损害了社会公平正义,破坏了法制尊严和统一。基于此,《决定》把去地方化作为司法改革的首要任务,通过改革司法管理体制和司法管辖制度来破解司法地方化,具体举措包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”[1]第32条等。
  司法去地方化,是为了确保司法机关依法独立行使审判权、检察权。就人民法院而言,也可以说就是“审判独立”(亦可叫做独立司法)。所谓审判独立,就是国家的审判权只能由各级人民法院统一行使,其他机关、团体和个人都无权行使此项权力;人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉;人民法院审理案件必须严格依照法律规定,统一正确适用法律,也就是说,司法机关审理案件只服从法律。审判独立是防范和抵制地方保护主义和部门保护主义的制度要求。
  关于司法去行政化。目前各行各业行政化趋势普遍增强,法院的行政化倾向也日趋严重。法官和法院工作人员按照行政机关“官本位”层级模式定级,法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系,院长对

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 [1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].   [2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2013.   [3]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[Z].   [4]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[R].北京:2013.   [5]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].(2013-12-31)[2013-12-31].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.   [6][美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999.   [7]重庆一男子在社保局当门卫11年无社保[EB/OL].(2011-04-06)[2013-12-11].   http://news.163.com/11/0406/02/70U1L79H00014AED.html.   [8]“恒山脚下最美女交警”半年给领导公车开出138张罚单[N].重庆晚报,2011-04-19(022).
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