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【期刊名称】 《法学》
制宪权理论在法治国家建设中的意义
【英文标题】 Theory on Constituent Power and Its Meaning in the Course of Developing a Nation Governed by Law
【作者】 王勇【作者单位】 中央党校政法部、四川省委党校
【中文关键词】 制宪权;西耶斯;国民主权;法治建设;依宪执政
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 106
【摘要】 制宪权是制宪主体按照一定的原则创造宪法的一种权力。制宪权理论是现代宪法的重要理论之一,是宪法产生的理论逻辑基础。制宪权理论最早由法国学者西耶斯提出,它是以国民主权理论为核心内容的。我国学者对制宪权理论有不同认识,有很多辩争。而辩争让人们更熟悉西耶斯的制宪权理论,发掘其对我国法治建设的积极意义。深入发掘制宪权理论,有助于全面认识和把握宪法价值,提升执政党依宪执政的资源,增强人民对我国政权组织形式的认同感。同时,它对我国当前宪法和法律的实施也有积极的作用。
【全文】法宝引证码CLI.A.1227539    
  制宪权赋予政权以正当性、合法性与权威性的基础,因而,研究制宪权理论是至关重要的。制宪权理论是法国学者西耶斯首创的,是宪法学非常重要且最为基础性的理论。它对宪法学理论的产生、发展,对宪法制度的建设与完善,乃至对现代法治国家的全面建设,都会有影响。西耶斯的制宪权理论诞生之后,马克思主义学说对其合理内容予以了借鉴与吸收。学习宪法,深入研究宪法理论,就必须了解这一重要的基础性理论。准确把握其合理内容,才能保证我们在宪法制度建设中始终保持更加清晰的头脑,始终把握正确的方向。
  当前,我们对制宪权理论仍存在认识上的模糊。很多观点没有形成共识,对该理论在我国法治建设实践中有什么积极的影响和意义也缺乏深入探讨。在马克思主义理论的指导下,深入讨论制宪权这样一个基础性的理论问题,正是希望通过对该理论的深刻理解和把握,让我们更加深刻地认识宪法的精神与价值,从而更加准确地理解人民主权理论,澄清当前在宪法本质问题上仍存在的模糊认识。这不仅会增强制度自信,而且会让我们对法治国家的建设充满信心。因为我们的法治国家建设之路是建立在世界政治文明研究成果之上的,是开放和包容的,是符合现代法治精神的,也是符合中国国情的。
  马克思吸收和创造性地发展了制宪权理论的核心内容,准确把握制宪权理论,不仅可以用该理论解释制宪的正当性,而且有助于准确认识宪法的根本法地位,加深理解马克思主义关于人民群众是历史的创造者这一理论。甚至可增加执政党依宪执政的资源,提升依宪执政意识和依宪执政水平,加深对我国基本政治制度的认识,提升制度自信心,从而促进我国法治实践在新时期沿着正确的轨道不断前行。
  一、西耶斯首创了制宪权理论
  制宪权理论认为,制宪权是制宪主体按照一定原则创造国家根本法,即创造宪法的一种权力。制宪权既是制定宪法的事实力量,又是宪法正当化的权威与价值基础,是一组价值体系的组合。
  首先,西耶斯认为,从制宪主体上来说,制宪权主体只能是一国中的全体国民。“国民存在于一切之前,它是一切之本源。”[1]所以,“唯有国民才能表达自己的意愿,从而为自己创立法律。”因而,“所有进入立法机构者,只有受到人民委托,才有资格代表人民表决。”[2]事实上,“唯有国民拥有制宪权”,[3]国民意志永远是最高法律。
  其次,西耶斯区分了“制宪权”和“宪定权”。西耶斯认为,国家不是从来就有的,制宪权是一种原始的权力,国家权力是依据制宪权而产生的“形成的权力”。西耶斯进而详细地区分了两个概念:制定宪法的权力,即“制宪权”,以及依据宪法而制定(创造)的权力,即“宪定权”。制宪权为创设宪法之权,该项权力只能由主权者所享有;宪定权则为宪法所创设之权,此项权力由宪法所授予。[4]这个区分有助于人们理解“国家权力并不是从来就有的”这一论断。国民享有制宪权,政府“只能隶属于人为法”[5]。这里,西耶斯承认自然法的存在,吸收了国家以国民合意为基础的社会契约论,即一切权力来源于国民的卢梭理论的实质。[6]
  最后,西耶斯还指出,虽然国民拥有制宪权,但是何种模式的宪法体制往往并不是由自然力量推动的,其背后实际上存在成熟的政治力量。潜在的制宪权向现实的制宪权转化,需要两个基本条件:一是需要一个民族成为现实中主权的主体;二是需要一个成熟的政治力量,主导形成人民的意志。这种成熟的力量主导国民的共同意志。虽然“个人意志始终是其基本源,并构成基本成分”,但是,共同体必须有统一的意志,并委托其代表所组成的政治团体表现出来。在政治社会形成中,起作用的不是真正的共同意志,而是一种代表性的共同意志。[7]所以,西耶斯指出,实际的制宪权产生于政治力量。这种政治力量是把潜在的制宪权向现实的制宪权转化的必要条件。所以,制宪权作为具体地决定国家的政治存在样式的权力,它立于政治与法的交汇之处。[8]
  依靠政治力量,着手制定宪法,需要先设立宪法制定机构,明确原则,提出宪法草案,再通过全体国民的代表机关或全体公民表决通过,进而公布实施。通过制定宪法,组成政府实体,人民向其委托权力。全体国民还必须关注这个受委托的公权力,要让它永远不会危害其委托人(人民)。因此,人们将许多政治性预防措施渗人宪法,这些措施都是政府的基本规则。[9]有了宪法,政府才存在和行动,并遵循一定的规则。这里,西耶斯并没有区分制宪权和修宪权。也就是说,他把宪法修改也当作行使制宪权的活动了。[10]
  此外,西耶斯在制宪权理论中还表达了如下两种观点:(1)对特权的反对。他指出:“没有特权等级,一切将更为顺利。”[11](2)对宪法的根本法地位的认可。他认为,一切团体都必须服从宪法,“一个服从宪法条文的团体,只能依据组成法决断任何事情,它不能为自己制定另一部组成法。”[12]
  以上是西耶斯制宪权理论的主要内容。从以上理论中可以看出,西耶斯对国民主权理论有着很深的认可度。制宪权理论正是以国民主权理论为逻辑起点的,国民主权是制宪权的核心。西耶斯反对特权,推崇宪法的根本法地位。他的这种思想也许受到当时流行的人民主权思想、社会契约思想、控权思想等思想的影响。可以说,人民主权学说和根本法思想发挥了重要功能,成为制宪权思想的重要内容。
  根据制宪权理论,我们可以得出如下结论:一国要制定宪法,首要的是民族的独立、国家的独立,然后要有代表人民的政治力量予以主导。同时,这种代表人民意志、反映人民心声的政治力量,背后应该有一系列的先进价值观念的支撑。这样制定出来的宪法才是最具有生命力的,才具有根本法属性。对此,通过分析马克思对西耶斯制宪权理论的继承和发展,我们会有更清晰的认识。
  二、马克思继承和发展了西耶斯的制宪权理论
  西耶斯的制宪权理论受到卢梭人民主权理论的影响,而马克思从唯物主义出发,又创造性地超越了卢梭的主权思想,认为人民群众才是真正的历史创造者。这实质上是对西耶斯的制宪权理论最核心内容的继承与发展。
  卢梭、马克思的人民主权思想,西耶斯的制宪权理论,在逻辑起点上有共同之处。马克思正是在卢梭的人民主权理论的基础上,通过对资产阶级代议制民主的批判,提出了人民民主思想,构建了人民民主的政治框架,为人民主权提供了新的理论视角和内涵。“国家制度不仅自在地,不仅就其本质来说,而且就其存在、就其现实性来说,也在不断地被引回自己的现实的基础、现实的人、现实的人民,并被设定为人民自己的作品。”[13]马克思主义的这些基本观点有助于理解只有认可人民的主体地位,一个国家制定出来的宪法才具有正当性基础这一论断;有助于理解宪法的权威源于人民的共识、源于人民的共同意志这一基础。马克思以其睿智和心怀世界的胸怀发展了西耶斯的制宪权理论,让人民主权思想更符合原本的客观事实和规律。那么,谁可以代表人民登上历史的舞台呢?是共产党。因为,正如《共产党宣言》中指出的,“共产党是没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”,共产党追求的社会是“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的社会。在中国,党自成立之日起,就是以全心全意为人民服务为其根本宗旨的。
  马克思对西耶斯的制宪权理论是在扬弃中发展的。西耶斯的制宪权理论受到卢梭人民主权理论的影响,而卢梭所表达的毕竟是小资产阶级、小手工业者等激进民主主义者的政治要求,这一点同西耶斯所表达的“第三等级”的范围是接近的。所以,其民主主要是资产阶级民主的表现,即“卢梭的社会契约在实践中表现为,而且也只能表现为资产阶级的民主共和国。”[14]而马克思的民主观则是一种包括农民、小资产阶级、城市市民等阶层在内的多重民主主体的民主观,代表的是最广大劳动人民的民主要求。所以,马克思对人民主权这一宪法问题的认识是一种在继承与发展中的高度升华。
  具体而言,马克思在批判卢梭人民主权概念的基础上实现了实质性超越,马克思对人民民主的现实基础、实现途径作了崭新论断,这种超越让其理论具有普适性。卢梭理想中的民主制是以雅典民主为原型的,其特点是领土小、人口少,所以便于实行直接民主制。虽然“西耶斯以简约的言辞道出了代表制民主的基本原理”[15],但是在其制宪权理论中并没有区分国家的情形,主要是针对当时的法国而言的。在现实中,有的国家全面实行直接民主是有困难的,因为直接民主不仅需要人口少、面积小、公民时间充足等条件,而且易导致制度丧失对危机的防范力、总和为零的政治及制度功能性失衡。[16]况且,如果导致暴民政治,后果更为可怕,大众“不善推理,却急于行动。”[17]所以,在人民主权的实现上,马克思主张直接民主应与代表制相结合,用“选举、罢免和监督”等方式来保证民主的真正实现。这一点在新中国的第一部宪法中就加以贯彻了。这实质上是在党如何代表人民走向历史舞台最高点的方法上指出了具体路径。
  在研究具体现实中的人的问题上,马克思主义又是一种升华。制宪权理论深刻受到卢梭思想的影响,卢梭研究的逻辑起点是无差别的人类自然状态,是一种“自然人”,是抽象的概念。而马克思研究的人则是社会中的人,是具体的概念,这种具体是基于生产与社会分工基础之上的物质资料生产方式。“也就是一切历史的第一个前提,这个前提是:人们为了能够创造历史,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质生活本身。”[18]可见,马克思是高度重视现实特性的,任何民主都是具体的、社会的,每个人的自由是一切人自由发展的前提,每个人与一切人是内在统一的。人民是现实中的人民,现实中的人民群众才是历史的创造者,任何个人的力量都是离不开人民群众的。这种立足现实构建制度的思想充分体现了马克思主义的高度灵活性,也充分说明马克思主义不是教条。它必须要与各国的具体实践相结合,它历来都是这样的。中国共产党人正是把马克思主义中国化了,与中国的具体实践相结合,活学活用,才会有今天的成就。这不仅体现在宪法的制定上,也体现在宪法的实施上,乃至治国理政的方方面面。不认识到这一点,就会走弯路。
  总之,马克思继承与发展了制宪权理论,其实质是马克思丰富了制宪权理论,完善了相关的代议制民主理论等。认识这一点,有助于我们在法治国家建设中坚定“制度自信”。制宪权理论提出的国家制宪基础,一是民族独立,二是国民主权,三是要有一个独立的政治力量能率领人民制定宪法。结合这三个基础,以及马克思主义者对民主的理解,可深化认识制宪权理论。该理论可以作为一座桥梁,能够把西方国家制宪理论与以马克思主义为指导思想的制宪理论在实践中结合起来。这一桥梁的搭建有助于相互吸收、借鉴东西方的制宪理论和立宪经验。
  三、制宪权理论对法治国家建设的意义不限于单纯解释制宪的正当性
  制宪权是一种特殊权力,不同于一般的国家权力,这种权力赋予政权以正当性、合法性与权威性的基础,用它可以解释制宪的正当性。但是,其现实意义不只如此。对此,可以从我国学者对制宪权理论的争辩中予以分析。
  (一)学者们的辩争与分歧
  我国学者对制宪权理论并不陌生,具体的制宪权概念在我国最早出现于民国时期。1927年著名学者王世杰在《比较宪法》一书中就曾对制宪权理论作过介绍。然而,直到改革开放后,随着我国法治发展的突飞猛进,不少宪法学者才对制宪权理论,尤其是对西耶斯的制宪权理论予以系统研究。
  我国较早地系统研究制宪权理论的是著名学者韩大元教授。他在《1954年宪法制定过程》一书中曾较为详细地介绍过西耶斯的制宪权理论。著名学者陈端洪教授出版了专著《制宪权与根本法》,对制宪权理论也进行了系统阐述和进一步发挥。此外,青年学者王贵松翻译并出版了日本学者芦部信喜的《制宪权》一书。学者们在对制宪权理论进行深入研究的同时,也出现了很多争论。
  有的学者指出,西耶斯的制宪权理论在提出之初是否成为主流理论值得怀疑。因为,当时的法国政治革命此起彼伏,宪法也是摇摆不定,不断制定又不断被废除。“从1789年到1871年,法国可以说是世界上唯一的宪法实验场。82年中,法国实行过多种多样的政治体制,这在其他民族的历史上是找不到的。”[19]大部分学者认为,制宪权理论具有生命力,其根本原因是解释了国体问题,认为人民才是真正的国家主人,只有全体国民才享有完全的制宪权。所以,人民在宪法之上,不受宪法的拘束。[20]
  在具体的争论上,学者们当前的研究分歧主要集中在:(1)制宪权究竟是始源性的、一次性行使的权力,还是具有常在性的权力?如果是一次性的,中国革命成功之后、建国之时行使制宪权了么?如果是常在性的,现在我国制宪权是否仍然以某种形式存在?(2)制宪权的行使是否受特定规范与程序的约束?(3)宪法修改权究竟是制宪权,还是宪定权?新中国成立后的三次全面修宪是制宪权的运用,还是宪法修改权的行使?(4)新中国成立后的一系列立宪行为是否存在连续性,其连续性体现在什么地方?[21]
  (二)辩争的意义在于不限于单纯用制宪权理论去解释制宪的正当性
  虽然学者们对制宪权理论的具体内容持有不同的观点,但是辩争的意义不限于单纯用制宪权理论去解释制宪的正当性。争论让人们越来越深刻地了解制宪权理论的精髓,准确把握宪法价值,更加熟悉人民主权思想,从而对宪法的根本法地位,对马克思主义的人民群众是历史的创造者这一理论有了更深刻的认识。
  1. 对制宪权理论的认识与争论,促进了人们对宪法和法治价值认识的提升
  中国的法治发展曲曲折折,这种发展轨迹,背后体现着人们对宪法与法治价值的认识变化。自清末以来到新中国成立的很长时期内,“立宪”在很大程度上只是一系列叙事行为的事实。宪法不能终结革命,反而是革命的武器。[22]这种立宪历史很大程度上源于人们缺乏对宪法和法治价值的认识,崇尚宪法的工具主义价值。当前,学者们对制宪权理论的持续研究所形成的合力推动了人们对法治的认识,让民主、人权、控权的价值观念深入人心。
  制宪权理论对促进我国宪法文化的发展具有积极意义,具体体现在以下两个重要方面。
  一是有助于准确把握宪法的人民主权思想,树立宪法权威。宪法是人类社会最伟大的政治文明发明,是国家、社会与公民生活的根本规范,是人民在长期的社会生活中所形成的共识,是社会共同体基本价值的体现,体现着人民主权的思想。宪法的人民主权思想意味着必须尊重宪法的根本法属性,树立宪法权威。宪法是人民制定的,这决定了其具有至高无上的权威。所以,任何公民、任何组织,包括执政党在内,都要注意切实维护宪法权威。“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。”[23]
  正因为人民主权与根本法思想是制宪权理论的基础所在,所以,结合中国国情,通过对制宪权理论的深入研究,可吸收其精髓,准确把握宪法的人民主权思想,让其合理的内核思想融合到社会主义法治理论之中。1982年《宪法》序言指出,宪法“是国家的根本法”,第2条明确了“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这些文字背后深含着宪法的人民主权思想。
  二是有助于准确认识宪法的价值,准确认识宪法的维护政治稳定、推动经济发展、促进文化整合等基本功能。宪法的价值是宪法的灵魂,宪法的价值主要体现在尊重和保障人权上。制宪权理论能够阐明人民是制宪主体,那么,人民制定宪法后,宪法如何保障人民的权利呢?宪法的价值和实质是主张通过法治控制公权力,切实保障公民的基本权利。之所以限定公权力,是因为政府作为从社会中分离出来的单纯受托人,可能不尊重甚至侵犯公民的权利。宪法通过精巧的制度设计,通过政治制度保障一国的政治稳定,从而保障公民的权利。
  宪法制度的建立还为经济的发展扫除了政治上的障碍。因为宪法是市场经济的产物,它提供了开发人的潜力的引擎(即自由),从而促进了经济的发展。这又为文化的统一发展提供了基础,因为文化“深深扎在物质的经济的事实中”。[24]宪法是人民制定的,它作为一国国民的共识,自然会促进国家文化核心价值观念上的统一。当前,我们提出的依法治国就是要依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家,国家的政治、经济、文化以及社会各方面的活动均要依据法律进行,这些正是符合宪法要求的。
  事实上,宪法规定了国家的国体,规定了国家的基本经济制度、基本政治制度和公民的基本权利等重要内容。这些重要的内容本身就证明了宪法的治国安邦属性。一个国家的国体、基本经济制度、基本政治制度和公民的基本权利决定着国家的大政方针,这些是执政党执政的基础。所以,宪法实质上决定着国家的政治属性。这意味着,宪法在整个社会规范体系中具有至高无上的地位,其他任何法律规范、任何其他形式的社会规范都不能与宪法相冲突,都要符合宪法的基本精神和价值,任何国家机关和个人都必须尊重和遵守宪法。所以,坚持依法治国,首先就要坚持依宪治国;坚持依法执政,关键是坚持依宪执政。
  认识到这一点,其实才是真正地认识了宪法,理解了宪法。尽管我国的法治建设之路并不平坦,但人们对法治的呼吁从未停止过,法治的脚步也从未停歇。法治的脚步离不开对宪法价值的准确认识和不懈追求,离不开对宪法理论的深人研究和把握。“现代宪法理论的发展使人们认识到宪法应是一个治国安邦的文件,宪法应发挥对现实社会生活的预测、指引作用。”[25]
  2. 增加执政党依宪执政资源,提升依宪执政意识和依宪执政水平
  对制宪权等宪法理论的深入研究会直接影响执政党的执政理念和政策。制宪权理论是人民主权思想和根本法思想的直接产物。同时,制宪权之所以能够产生有效的宪法和法律,是因为它还默认了这个前提:人民对制宪程序中的掌权者已经作出了权威认同这种判断。[26]执政党作为一个成熟的政治力量,它的权威得到了人民认可,所以才能够领导人民制定宪法。也要注意到,执政党也需要率先遵守宪法和法律,处处起到表率作用;要根据时代的发展,与时倶进,率领人民及时修改和完善宪法。宪法建设需要有宪法变迁的理论储备、思想储备,学会与时倶进,才会永葆生命力,也才能更好地长期执政。“政治生命的原则在于主权权威,要维持政治体的生命,人民必得经常出场

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