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【期刊名称】 《云南大学学报社会科学版》
实现地方立法科学化的创新机制研究
【英文标题】 On the innovative mechanism of realizing the scientificization of local legislation
【作者】 白利寅【作者单位】 山东社会科学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 地方立法机制;科学立法;人大主导;地方治理
【英文关键词】 local legislative mechanism; scientific legislation; leadership of the NPC; local governance
【文章编码】 1671-7511(2019)01-0135-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 135
【摘要】 地方立法科学化创新机制是科学立法在地方立法机制中的创新体现,是科学立法的内涵标准在地方立法过程中的融入与细化。当前影响地方立法科学化创新的障碍与困境包括地方立法体制弊端的影响、人大主导立法的格局未完全建立、设区的市立法能力与水平亟待提升、地方立法引领和保障地方治理的能力不足等。解决这些问题依然需要以创新为动力,以科学立法的要求为目标,以完善地方立法工作机制为核心,通过理顺地方立法体制、强化地方人大建设、提升设区市立法技术水平、立法对接治理实践等环节,最终实现地方立法的科学化创新。
【英文摘要】 The scientific and innovative mechanism of local legislation is the innovative embodiment of scientific legislation in the local legislative mechanism, and it is the integration and refinement of the connotations of scientific legislation in the local legislative process. The existing obstacles and dilemmas affecting the scientific innovation of local legislation include the impact of the malpractice of the local legislative system, the imperfect pattern of the NPC leading legislation, the urgent need for upgrading the municipal legislative capacity and level, and the inadequate ability of local legislation to guide and guarantee a good local governance. To solve these problems, it is necessary to take innovation as the motive force, fulfill the requirements of scientific legislation as the goal, improve the working mechanism of local legislation as the core, through straightening out the local legislative system, strengthening the construction of local people’s congresses, improving the level of legislative technology of the prefectural cities, and implementing the legislation - based governance with good links, and finally realize the scientific innovation of local legislation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1269963    
  
  立法的理论研究需要以服务立法与具体治理制度建构为指向,并最终以立法、执法以及司法实践为检验标准。地方立法是地方治理的重要组成部分,其科学化与否也必然要以地方治理实践为依归,否则可能沦为“条款精致”的一纸具文。正如立法不是目的,所立之法得以良好的实施,为善治提供依据才是立法之目标,同样,立法科学化的主张与析分也不是研究的最终指向,如何在实践中实现科学立法以提升立法质量、推进社会治理的法治转型才是研究核心。因此,当前学界对科学立法的内涵界定以及包括立法语言、技术、程序和评估等地方立法科学化的结构分析,需要转化为制度建构的素材,融入具体的立法工作实践中得以彰显和落实。这种“转化”和“融入”的媒介就是实现地方立法科学化的工作机制,即遵循科学立法原理,将立法语言、立法技术、立法程序和立法评估科学化标准与要求纳入地方立法工作任务和具体环节,并以实践创新为动力不断完善立法体制与优化运行机制。由此来看,地方立法科学化的目标实现于创新机制之中,那么对地方立法创新机制的分析、建构与完善是实现科学立法的关键核心。
  一、地方立法科学化创新机制的基本内涵
  何谓“立法机制”目前并未有明确的概念界定。在官方文件里,“机制”往往与“体制”并用,如:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用……明确立法权力边界,从体制机制和工程程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”{1}(P10)学界也往往将立法体制与机制结合起来分析,{2}或者对内容范围与功能侧重做出区分,认为立法体制“主要是指不同层级立法主体之间立法权限的划分,地方立法体制则是指地方不同立法主体之间的立法权限划分”;{3}而立法机制则与具体立法工作结合,偏重于立法操作与部门配合的层面,涉及人大立法与常委会立法、人大立法与政府立法、中央立法与地方立法的关系,以及完善法律解释制度等问题。{4}
  立法机制涵义的模糊性源于“机制”本身既不是一个法律概念,也是不是一个法学概念,而是一个经济学和管理学上的概念,“根据系统的观点,机制是各子系统、各要素之间的相互作用、相互制约、相互联系的形式,是系统良性循环不可缺少的机缄。以至于运用到管理则有:管理机制是社会组织中各组成部分或各个管理环节相互作用合理制约,从而使系统整体健康发展的运行机缄”。{5}法学研究对“机制”一词的借鉴,是出于法治建设作为一项复杂系统工程,已不仅是纯粹形式化的法律制定和执行问题,而必然要面对社会生活中的方方面面,包括政治、经济、文化、社会、生态等各领域的问题都是法治建设关注焦点与素材。因此有学者提出了“法律工程学思维”,即:“能够将科学认识思维与社会工程思维有效结合,以实用性和有效性为追求,以已经获得的关于法律制度和法律现象的理论成果作为资源和基点,将工程学所具有的模型设计、方法选择和技术考量充分地运用于法治秩序目标的实现,从而打通了纯粹法律理论认知和社会目标追求之间、法律理想图景与社会正义秩序之间、应然与实然之间的壁垒。”{6}
  法学研究基于工程学思维借用“机制”一词认知和描述法律制度建构与实施过程中具体操作层面的工作实践问题,包括各个主体的相互关系、制度结构、规则的运行方式、操作技术、流程等。具体到立法来说,如果立法体制表述的是以立法权限划分为核心内容的静态权力结构问题的话,立法机制则致力于概括的是具体立法工作中各个环节的操作规范、运行程序、操作技术以及各要素协调配合等动态运行问题。所以,立法机制与其说是一个独立确定的学理概念,毋宁说是对立法环节诸种实践操作规程的统合概括,即必须深入具体立法工作中考察具体立法机制,如立项和论证时的民主参与机制、立法表决时的公正程序机制、立法后评估的反馈机制,如此则立法机制才有实践意义。我们可以这样来描述地方立法机制,即有地方立法权的人大和政府在地方立法工作过程中如何组织各个立法要素、分配立法资源、协调立法主体关系、发挥立法功能,最终完成地方立法任务的工作流程设计及其运行方式。地方立法科学化创新机制,则是科学立法在地方立法机制中的创新体现,是科学立法的内涵标准在地方立法过程中的融入与细化,包括如下几个方面。
  第一,地方立法权限的合理划分机制。立法权限划分本来属于立法体制的内容,由《宪法》《立法法》等相关法律以及地方性法规规范,但是,由于《立法法》对立法权限划分较为原则,实践中出现不同层级、同一层级不同主体、同一主体之不同机构间的权限与职能划分不清的问题。以地方人大立法与地方政府立法的矛盾为例,就同一立法事项究竟是制定地方性法规还是制定政府规章并没有具体的上位法标准,于是就很有可能出现相互推诿或相互争夺立法权的问题。实践中这种问题的解决多是依靠地方人大和地方政府之间的沟通协调,则这种沟通协调的工作机制的科学性与合理性是影响地方立法工作稳定性、权威性以及地方立法质量的重要因素。因此,地方立法科学化创新机制首先就要包含立法权限的合理划分机制,即建构稳定完善的工作沟通机制,合理划分立法权限范围,避免立法冲突、立法越权和职能缺位等情形。
  第二,地方立法预备阶段的民主参与机制。地方立法预备阶段包括立法预测、立法规划、立法意见征集、立项调研、立法决策等环节步骤,是地方立法由“意见表达”成为“正式规划”的准备阶段。该阶段的一个显著特征是不同主体的利益诉求表达,体现民主参与原则和协商共治要求,需要立法者组织调研,汇集不同立法意见,做出科学判断与决策。因此,建构充分表达民声民意的民主参与机制是立法预备阶段的前提与重点,是地方立法科学化的必然要求。
  第三,地方立法制定阶段的精准效率机制。立法实施阶段从法案立项和起草一直到法案的公布和生效,这是立法过程的核心阶段。经立法意见筛选进入到规划和决策的立法提案,经过起草、讨论、审议、表决、通过、公布各环节,最终生效。在地方立法实施过程中,必须充分贯穿和依靠立法语言、立法技术、立法程序的运用,这些制定地方性法规的主要操作方法的科学性决定了法规文件的最终质量。因此,地方立法实施阶段的科学化必须要以精准和效率为目的,建构地方立法工作精准效率机制,包括法案起草机制、审议机制、表决机制等。
  其四,地方立法审查阶段的监督反馈机制。地方性法规制定并生效后,既需要面临法规实施后评估问题,还有法规的合法化监督与审查问题。前者是对法规的立法质量、实效性的评价,后者则是对立法主体、法规内容、立法程序等的合法性审查与监督。因此,地方立法审查阶段需要建构监督反馈机制,包括立法后评估机制、地方立法的合法性审查机制以及地方立法质量监督机制。
  二、影响地方立法科学化创新的障碍与困境
  尽管学界对“科学立法”的标准进行了充分研究,前文对“地方立法科学化创新机制”也进行了分析与界定,但科学立法及其机制建构本质上仍然是立法工作实践问题,是地方立法工作实践的重要内容,理论分析与建构离不开各地科学立法的实践创新为之提供的源源不绝的灵感与素材。故有学者指出:“在对科学立法尚未形成普遍共识的情况下,各级立法机关应当创造性地开展实践,在实践中不断探索科学立法的基本精神、原则和要求,通过不断总结成功的实践经验来逐步解释和回答什么是科学立法这个基本命题,进而不断推进和深化立法的科学化。”{7}2015年修改《立法法》赋予设区的市地方立法权后,全国设区的市地方立法工作逐步开展。但与学界认为设区的市地方立法数量将出现“井喷式”发展不同,尽管设区的市地方立法全面开展,立法数量较为可观,但就2017年统计数据看,省级与设区的市级地方性法规数量是7∶3,这与设区的市立法事项受限、立法能力不足、省级人大常委会批准生效程序等因素相关。{8}(P3-4)因此,研究地方立法科学化创新机制必须要关注实践,从实践中寻找问题与解决方式。各地在立法实践中的亮点和创新点值得进一步关注,如“北京的《北京市机动车停车管理条例》在立法过程中进行了大量的实地调研工作,湖北的《湖北省消费者权益保护条例》则是采用了多种方式的立法听证,而无锡的《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》则是在上位法缺失的情况下进行立法创新,真正将立法科学化和民主化落到实处”。{8}(P36)正是这些地方立法创新实践,既为地方治理的创新提供了具体规范依据,也为相关领域的国家立法完善积累了经验素材。
  然而,随着设区的市普遍获得地方立法权,之前一直影响科学立法的因素不仅未能消除,反而增加了许多不确定的风险,如“重复立法”“上下位法冲突”“地方立法权限划分不清”等问题在设区的市获得立法权后随之放大,“《立法法》赋予设区的市地方立法权并没有解决这些体制问题,相反,这些积存的问题对立法工作产生的弊端将会影响设区的市立法的功能发挥,甚至会产生功能异化的隐患。”{9}这些体制性弊端对科学立法以及对地方立法实践创新形成显而易见的阻滞,即地方立法的具体工作开展以及科学化创新机制的建构完善因体制性弊端产生各种问题,又进一步影响了地方立法的治理功能发挥。
  (一)地方立法体制弊端影响是根本因素
  地方立法机制是实现地方立法科学化目标的制度载体,而地方立法体制的合理性与规范性则是保证立法质量的重要前提。“根据《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》关于制定法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定,比较完善地构建了我国现行的立法体制,即在中央集中统一领导下的中央和地方两级、多层次的立法体制。”{10}(P172)但实践操作比制度设计要更加复杂,地方治理的多元诉求以及不同地区发展不平衡的情况放大了地方立法体制运行的困难,尤其是地方立法冲突问题表现最为显著。因此,必须正视和反思地方立法体制存在的弊端,才能从根本上消除科学立法创新的阻碍。
  第一,中央和地方立法的关系一直未能理顺。《宪法》和《立法法》部分规定较为宽泛以及部分用语模糊,兼之缺乏立法权限划分的法律规范,导致中央和地方立法的关系一直未能理顺。如除法律保留事项以外,全国人大及其常委会制定的法律如何与国务院行政法规在事项选择上加以区别?“由于‘根据宪法和法律’、‘执行法律的规定’等宪法用语的明确含义难以确定、理解不一,加之实施性立法与创制性立法的界限难以截然划分,使国务院的‘实施细则’往往成为‘二次立法’,甚至重新立法。”{11}(P34)中央立法与地方立法的龃龉更加常见,一方面体现为地方立法对法律、行政法规毫无创造性地照搬照抄,另一方面则出现地方立法违背中央立法内容,如在中央立法空白领域超越权限而进行地方立法,或者以地方立法架空中央立法等。另外,尽管《立法法》对法律规范性文件的效力位阶作出规定,但一些学理上的反思也值得关注,如中央行政机关即国务院制定的行政法规效力为什么要高于地方权力机关即地方人民代表大会制定的地方性法规,“承认行政法规高于地方性法规,那实质上就是承认国务院的地位高于省级人大,因而国务院有权领导地方人大,因而合理的结论也就是:国务院应当有权撤销与行政法规相抵触的地方性法规”,{12}这显然与《立法法》97条第(二)项由全国人大常委会撤销同《宪法》、法律和行政法规相抵触的地方性法规的规定相矛盾。
  第二,省级立法与设区的市级立法范围存在交叉重复。《立法法》72条赋予设区的市地方立法权的同时,对之进行了立法事项和立法权限的限制规定,前者指设区的市人大及其常委会得就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面的事项制定地方性法规,后者是指设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。表面看,设区的市立法完全为《立法法》所限定以及省级人大常委会所控制,实现了维护法制统一的目的,然而现实操作的情形是,省级地方性法规与设区的市级地方性法规没有内容划分的具体标准,就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面的立法事项来说,省市两级人大及其常委会均有地方立法权,是制定全省统一的地方性法规还是留有各市自己制定地方性法规,对此并没有严格的规范设计,即便是编制立法规划也不能完全避免二者之间的冲突:“通常,市级人大立法规划和立法计划的制定要早于省级人大,但省级人大在进行立法规划和立法计划编制时却并不参考市级立法规划和立法计划,而主要以政府部门的立法需求为主。市级人大在省级相关法规已经出台的情况下,疏于对已有法规的清理,导致出现与省级法规内容基本相同甚至冲突的法规条例。这两方面的因素成为造成立法重复的主要原因。”{3}
  第三,人大立法与政府立法缺乏合理划分机制。尽管《立法法》82条规定了地方政府规章的立法权限,包括“(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项”,但并不能有效区分地方性法规和地方政府规章之间的界限。目前,人大立法和政府立法的关系尚不明确,尤其表现为:对于特定事项应制定地方性法规还是地方政府规章缺乏明确标准,实践中多依赖人大法工委与政府法制部门的沟通协调。因此,二者立法权限的不清晰导致实践中存在如片面认为法规位阶高而忽视规章调整社会关系的权威性和有效性、增加人为因素干预立项的可能性、容易导致权力机关与行政机关的职权错位、不利于人大及其常委会的地方立法主导作用、容易损害公民权利和滋生部门保护等等。{13}(P197-190)
  (二)人大主导立法工作缺乏制度化建构
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”{1}(P10)这是执政党对立法的顶层设计要求。2015年修订后的《立法法》51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”进一步明确了人大主导立法的法治基础与直接法律依据。尽管各地的立法实践在坚持人大主导地位、发挥人大主导作用方面积累了许多宝贵经验,但影响人大主导的体制机制因素仍然存在,现行具体立法工作机制与人大主导原则存在不兼容情形,这其中既包括人大主导与其他主体在立法中的地位和作用的关系未能理顺,也包括人大立法体制与自身建设的问题,集中体现为地方人大主导立法与党委领导立法、政府发挥主要作用的关系尚未完全厘清,导致人大主导立法缺乏规范性实现路径。
  第一,人大主导立法与党委领导立法的关系未能理顺。党领导立法作为一项法治原则以及立法原则,其基本形式缺乏制度化和规范化的设计和贯彻:部分党委在领导立法工作时没有明晰权责范围,不当行使立法审批权、重大立法事项决策权,“不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况,而一个省、市是否制定一件政府规章,以及这个规章规定什么样的内容,则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定”;{14}立法中“重大问题向党委请示”的制度尚待细化和完善,在实践中,“重大事项”的涵义范围、“重大”的标准、确定“重大事项”的机制等制度基础并没有明确,“重大问题”的启动主体、向党委请示的程序、党委反馈意见的方式、对“重大问题”争议分歧的裁决途径等工作机制流程也没有得到细化设计。
  第二,立法中人大主导与政府重要作用的关系定位不明晰。影响人大主导立法的干预因素和体制问题尚未完全消除。地方人大的工作力量有限,大量立法工作需要依靠政府相关部门配合,但实践中演变为立法的部门利益化和行政不当干预,“一些部门将寻求部门自身利益上溯到立法的源头,通过主导立法过程自我赋权、蚕食公共利益,违背了法规应有的公平正义,产生严重的危害”。{15}(P176)
  第三,人大自身建设不足导致承接主导立法的能力较弱。人大主导立法存在的问题中,最为直接的是人大自身建设的问题,即立法人才素质、业务能力、职能划分、机制设计等存在短板,导致主导立法的工作能力不足。当前人大立法工作也存在政绩要求、考核压力等问题,人大制定的立法规划向同级党委负责,人大法制机构也要向人大负责。与行政的上级导向型体制的导向相似,人大立法的考核压力导致了立法“行政化”、政绩化和形象化,为了赶超任务而盲目立法,尤其是人大主要领导任期届满之前想做出更多的立法成绩,可能导致立法扎堆现象,一些时机不够成熟的立法也匆忙出台,其质量与适应性可想而知。这种体制

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【注释】                                                                                                     
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