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【期刊名称】 《河南大学学报(社会科学版)》
论行政法治建设与地方政府治理的现代化
【英文标题】 On the Construction of the Rule of Administrative Law and the Modernization of Local Government Governance
【作者】 丁明春郑维东【作者单位】 吉林大学行政学院深圳大学管理学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政法治;法治政府;地方政府治理;依法治理;现代化
【英文关键词】 rule of administrative law; government by law; local government governance; rule of law; modernization
【文章编码】 1000-5242(2019)04-0042-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 42
【摘要】 行政法治与地方政府治理具有密切的内在关联性,行政法治建设不仅有利于促进地方政府及其职能部门合法、公正、高效地履行法定职权,而且有利于有效保障公民、法人和其他组织的合法权益。然而,从我国地方政府治理的实践来看,行政法治建设不足导致地方政府治理现代化受到了严重影响。因此,地方政府及其职能部门应当采取有效措施加强地方行政法治建设,通过优化地方行政立法、落实职权法定原则、推进公正执法、强化依法治理的责任观念以及完善行政复议机制等措施,不断提高地方政府依法治理的能力和水平,推进地方政府治理体系和治理能力的现代化。
【英文摘要】 In general, the rule of administrative law is intrinsically related to the local government governance, the construction of the rule of administrative law is conducive to promote the local government and its functional departments to be legally, justly and efficiently perform the legal functions and powers, and to effectively protect the legitimate rights and interests of citizens, legal persons and other organizations. However, judging from the reality of local government governance in China, the modernization process of local government governance has been seriously affected by the insufficient construction of the rule of administrative law. Therefore, local governments and their functional departments should take effective measures to strengthen the construction of local rule of administrative law, by optimizing local administrative legislation, implementing the statutory principles of power, promoting fair law enforcement, and strengthening the concept of responsibility for ruling of law and improving the mechanism of administrative reconsideration, etc. We continuously improve the ability and level of local government governance, and promote the modernization of local government governance systems and governance capabilities.
【全文】法宝引证码CLI.A.1269980    
  
  新时代中国特色社会主义思想明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”[1]。在推进国家治理现代化的过程中,地方政府治理现代化是不可或缺的重要组成部分。根据学界的相关研究,地方政府治理现代化是指“地方政府在秉持现代化治理理念的基础上,改革其治理体系,在本治理区域内依法履行其治理职能,有效促进本治理区域内的经济持续增长和社会公正、自由与平等”[2]。在一定意义上,推进国家治理现代化,关键在于树立宪法和法律的权威,在建设法治国家的基础上推进依法治国。以此类推,地方政府治理现代化的核心在于实现地方政府治理法治化,即通过法治政府建设提高地方政府依法治理的能力和水平。
  近年来,随着宏观层面法治政府研究的逐步深入,一些学者针对微观层面地方政府法治化路径展开了探索与思考,期待通过加强地方法治建设改善地方政府治理的现状。有学者提出,“实现地方政府法治化的基本条件,包括树立为人民服务的理念、建立责任机制以及加强政府的程序化建设”[3];“通过规范行政立法、理顺行政管理体制、加强行政执法监督以及提高公务员素质,推进地方政府法治化进程”[4];“通过完善政治架构,促进市场经济发展,缩小贫富差距,以缓解地方政府法治化所遇到的困难”[5]。还有学者认为,“推进地方政府治理法治化必须坚持责任政府、人性尊严保障、地方自治、协商民主等基本原则”[6],“通过扩大公民政治参与、推进阳光政府建设、打造具有公信力的政府,来实现地方政府治理的法治化”[7]。从以往的研究来看,专注于加强行政法治建设改善地方政府治理的研究还比较少见。而行政法治建设是提高地方政府治理能力的必要基础,也是推进地方政府治理现代的重要保障。有鉴于此,本文主要分析行政法治与地方政府治理的关联性,探讨由于地方行政法治建设不足对地方政府治理现代化造成的不利影响,进而提出通过优化地方行政立法、落实职权法定原则、推进公正执法、强化依法治理的责任观念以及完善行政复议机制等措施,不断提高地方政府依法治理的能力与水平,推进地方政府治理体系和治理能力的现代化。
  一、行政法治与地方政府治理的关联性分析
  一般而言,行政法治具有丰富的内涵,主要包括“行政机关依法从事行政管理的制度、原则、程序、方式及观念等,其基本观念在于行政必须依法,政府必须服从法律、政府有义务保护公民的权利、行政权力必须受到监督制约、公民的权利必须得到保护等”[8]。行政法治承载着社会对于行政权力与公民权利良性互动的美好向往,也是限制行政权力无序扩张和防止行政权力滥用的有效保障。从这个意义上讲,行政法治与地方政府治理具有密切的内在关联性,行政法治建设不仅有利于促进地方政府及其职能部门合法、公正、高效地履行法定职权,而且有利于有效保障公民、法人和其他组织的合法权益。
  (一)行政法治构成地方政府治理的重要内容
  从一定意义上讲,政府治理是指“政府行政系统作为治理主体,对社会公共事务的治理。……包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动”[9]。由此而言,地方政府治理通常包含两方面的内容:一是通过优化自身行政管理结构,改进行政运行方式和管理流程,增强履行职能的科学性和有效性;二是为了提高本治理区域的经济运行效率以及提供公共产品和公共服务,针对经济、市场以及社会公共事务展开的治理活动。在社会多元化发展的背景下,地方政府承担了保持区域经济增长以及促进社会自由、平等与正义等重要角色。然而,在地方政府治理的过程中,随着行政机构规模的不断扩大,行政权力扩张逐渐演变成为不可阻挡的趋势。由于行政权力的无序扩张,导致社会生活中广泛存在着行政权力与公民权利的博弈,从而对公民权利构成了严重威胁。历史反复证实,“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”[10]。行政权力的源头是全体公民,对行政权力进行制约和监督理应成为地方政府治理的重要内容。
  党的十八大报告强调,“建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证”[11]。对于地方政府治理而言,行政法治的主要功能体现为防止行政权力滥用,确保行政权力在法治的轨道内运行,减少行政行为的偶然性与随意性,从而提高地方政府行为的可预期性。也就是说,“行政法治确保行政权的产生、更替稳定有序进行,保持行政管理活动的连续性和稳定性,减少了管理中的随意性与动荡性”[12]。由此而言,行政法治构成地方政府治理的重要内容。在地方政府治理的过程中,行政法治建设的重点在于优化地方政府内部治理结构,落实依法行政原则,通过加强地方政府行政法治建设,使地方政府及其职能部门行使权力受到实质性的监督和约束,以促进社会的稳定运行和有序发展。
  (二)行政法治提高地方政府依法治理的有效性
  在传统的行政模式下,政府的职能主要体现为对社会的控制,即通过强制性的公权力来实现管理意志,却在很大程度上忽略了本应承担的公共服务职能。随着服务行政理念在现代社会的广泛传播,以命令和强制为手段的行政方式的应用空间已大幅缩减。从这个意义上讲,现代政府职能的重心在于通过改善社会民生,促进社会矛盾化解,维护社会公平正义,从而提高公民生活的质量水平并实现社会稳定有序发展。因此,通过加强行政法治建设提高地方政府依法治理的能力,有助于从整体上提高地方政府治理的有效性。
  一方面,行政法治有助于合理控制行政自由裁量权。在社会快速发展的背景下,法律落后于社会发展是常见现象,这一现象的存在致使地方政府依法行政面临着如何处理法律适用的难题。行政自由裁量权的存在是一种解决社会快速发展与法律规定冲突的弹性方式,也是确保地方政府治理灵活、高效的必要前提。准确地说,行政法治更多地意味着实质意义上的法治,坚持依法行政并不是简单、机械地照搬法条,而是在法定权限范围内尽可能提高行政权力运行的灵活性和有效性。行政法治对行政自由裁量权的合理控制,有利于提高地方政府治理的适应性,最大限度地增进地方政府的治理效能。另一方面,行政法治有助于促进社会共治共享。在服务型政府模式的大力推广下,契约观念被引入公共行政领域,契约行政逐渐发展成为一种普遍有效的行政方式,越来越多的行政机构倾向于通过契约机制来完成各项职能。一般而言,“契约行政既有民事合同中的契约精神,又使行政中的权力因素占据着重要的地位;契约行政既不像行政命令那样僵硬,窒息个人、组织的积极性,又不像民事行为那样自由随便”[13]。由此,契约行政所包含的契约精神既能够促进政府行政目标的实现,又能够保证对行政权力的监督和制约。从这个意义上讲,行政法治通过引入契约行政的方式,既有利于改善地方政府与普通公民之间的信赖关系,也有利于扩大公民参与地方政府治理的渠道。因此,通过行政法治来规范地方政府的权力及行为,不仅有利于促进地方政府治理的民主化,而且有利于在地方政府治理过程中形成共治共享的治理格局,从而提高地方政府治理的有效性。
  (三)行政法治促进维护地方政府治理的公平正义
  现代意义上的法治是在民主话语的基础上展开的,其主要目的不仅在于维护社会秩序,而且要有效地保护公民的权利和自由。行政法治的权力来源于公民授予,“公民授权的目的是要求行政主体管理好社会公共事务,创造、集合并合理分配公共产品,保护和实现公民的各种合法权益,为公民谋福祉”[14]。从这个意义上讲,行政法治作为地方政府治理的重要组成部分,其根本目的在于确保行政权力运行的正当性与合法性,最大限度地维护公民的合法权益,从而有效地促进地方政府依法治理的公平正义。
  一方面,行政法治有助于维护公民的合法权益。现代政府治理在很大程度上体现为一种政府作为责任主体对公共资源进行整合与分配的过程,在这一过程中,行政实体法是集合和分配公共利益的实体规则,行政程序法是集合和分配公共利益的程序规则。具体来讲,在地方政府治理的过程中,行政法治基于保护公民合法权益的原则,积极支持、鼓励、引导公民参与行政立法、行政决策、政策执行以及行政监督,充分维护公民自身合法权益,并要求行政机关不得随意干涉公民的权利和自由,尤其是当公民自身合法权益受到侵害的时候,为其提供充分有效的救济保障,实现维护公民合法权益与保障社会公共利益的平衡。另一方面,行政法治有助于促进实现自由公正。自由公正是人性深处的内在需求,也是人之为人的基本权利要求。英国著名思想家洛克曾经说过:“法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类状态中,哪里没有法律,哪里就没有自由。”[15]由此而言,人类社会真正意义上的自由是法律下的自由,自由的核心在于遵守法律。在一定程度上,公正也可以理解为公平正义,意味着“在事关人格的尊严、基本人权和基础资源分配时,实行无条件和无差别的社会平等,在无法实现无差别平等时坚持公平的原则和程序”[16]。对于地方政府治理而言,行政法治通过规范行政权力运行的流程和环节,严格限制权力恣意,最大限度地实现和维护公民自主选择以及平等参与的权利,有利于从根本上促进维护地方政府治理的公平正义。
  二、我国地方政府依法治理面临的困境
  (一)地方行政立法难以适应治理现代化的步伐
  从我国立法体制的现状来看,地方行政立法主要体现为制定地方政府规章以及一些规范性文件。由于地方政府治理面临着复杂的社会环境,法律法规难以及时针对各种经常性、突发性危机事件做出回应,地方政府规章和规范性文件的重要性得以凸显。例如,《立法法》第82条规定:“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。”作为行政法规制度体系的重要组成部分,地方政府规章和规范性文件本应在政府治理过程中发挥重要的作用。然而,由于我国地方行政立法体制还不够完善,立法主体之间关系相对复杂,立法权限分工存在较大的模糊性,导致地方行政立法质量不高,难以适应地方政府治理现代化的节奏与步伐。
  在地方行政立法实践中,由于地方政府行政目标的多元化,行政规章及规范性文件样式繁多,行政规范性文件备案审查制度还得不到持续有效的落实,广泛存在着条文规定缺位、错位、越位以及相互冲突的现象。一些地方行政立法难以突破部门利益限制,制定机关利用所掌握的政策资源优势,在制定相关规范性文件时,想方设法争取机构扩容和财政拨款,以巩固和扩大所属部门的权力与利益;一些地方政府出台的政策规划严重脱离社会实际,与社会需求发生冲突,不具备可实施性。此外,地方行政立法中还大量存在“关门立法”“独断专行”等现象,导致地方行政立法既不能充分反映社会公众的利益诉求,也难以适应地方政府治理现代化的需要。一些地方行政立法的听证会、论证会流于形式,对行政规范性文件公开征求意见的内容、对象、形式和结果还存在认识误区,普通公民以及专家学者实际上难以真正参与地方行政立法过程;一些地方行政立法贪大求全,抄袭严重,无法契合当地社会发展目标,更难以满足民众的现实需求。总之,地方行政立法中存在的诸多问题,严重削弱了地方政府有法可依的制度基础,导致地方政府治理现代化缺乏完善的制度保障。
  (二)地方政府依法治理的执行能力有待增强
  一直以来,地方政府在我国国家治理体系中都占据着十分重要的地位,“地方政府是推进国家治理现代化战略的重要主体,其治理能否实现现代化是国家治理能否实现现代化的关键”[17]。地方政府治理现代化的重要目标在于提高地方政府治理的有效性,提升公民生活的质量水平,促进经济稳定增长和社会和谐发展。然而,由于地方政府依法治理的执行能力有限,依法行政原则落实不够彻底,使得地方政府行政权力运行常常脱离法治轨道。一些地方政府及职能部门参与违法强制征收、强制拆迁等行为,不仅难以实现地方政府治理的目标,反而严重损害了地方政府的公信力。还有一些基层执法部门采取“以罚代管”的方式管理社会公共事务,大多数涉及行政违法的行为,只要缴纳一定数额的罚款就可以草草了事。例如,2018年9月,国务院督查组调查发现,重庆丰都县交通执法以罚代管,凭罚款单即可放行,一张罚单管一年,一年内在丰都境内可免予处罚,而且车辆改装也不用再恢复原状。[18]诸如此类,地方政府行政权力运行脱离法治轨道,不仅难以矫正违法行为,而且在很大程度上激发了社会对抗心理,给地方政府法治建设带来了极为不利的负面影响。
  此外,在地方政府治理过程中还存在着大量的“选择性执法”现象,这不仅违背了执法公平公正的原则,而且严重损害了地方政府的法治权威。作为一种行政执法策略,“选择性执法”增强了执法的灵活性,降低了执法成本

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