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【期刊名称】 《浙江工商大学学报》
通向司法民主:人民陪审员法的功能定位及其优化路径
【英文标题】 Towards Democracy in Justice Function Orientation and Optimization Path of People's Juror Law
【作者】 卞建林孙卫华
【作者单位】 中国政法大学诉讼法学研究院中国政法大学刑事司法学院
【分类】 法院
【中文关键词】 人民陪审员法;参审制;陪审制;司法民主;法官化;平民化
【英文关键词】 People’s Juror Law; trial system; jury system; judicial democracy; judicature; plebification
【文章编码】 10091505(2019)04004311【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 43
【摘要】

我国人民陪审员法的功能定位是在司法领域贯彻中国共产党的群众路线和实现司法民主,公民有序、有效地参与司法是司法民主的应有之义,也是实现司法民主的必由之路,陪审制的制度设计应体现“平民化”。人民陪审员制度属于参审制,陪审员和法官在审判权上无分工,都具有事实认定权和法律适用权。由于陪审员缺少法律知识和专业训练,难以实现有效参审,不能消除“陪而不审”的痼疾。为发挥陪审员参审实质作用,在制度设计和运行中着力提升陪审员法律素质,在选任上“精英化”,都使得陪审员“法官化”,偏离了司法民主的方向。人民陪审员法体现了陪审员“平民化”的倾向,有利于实现司法民主,但也存在适用范围过大、事实和法律区分不明等问题,应建立和完善配套制度,逐步实现人民陪审员只参与事实认定问题。

【英文摘要】

The function of the People’s Juror Law in China is to implement the mass focus of the Communist Party of China and realize judicial democracy. Citizens participation in judicature in an orderly and effective way is the proper meaning of judicial democracy. The design of the jury system should reflect citizen popularity. The system of people’s assessors belongs to the trial system. The people’s jurors have the right of fact identifiction and the right to apply the law. As jurors have little legal knowledge and professional training, it is difficult to participate in effective trial. In the design and operation of the system, im- proving the juridical qualities of jurors deviate from the direction of judicial democracy. The People’s Juror Law embodies the tendency of “being civilians” for jurors, and is conducive to the realization of judicial democracy. We should establish and im- prove the supporting system and gradually reach the stage that the people’s jurors only participate in the fact identification.

【全文】法宝引证码CLI.A.1269985    
  在现代社会,公民直接参与公共活动,维护社会公共利益,有利于克服代议制民主的弊端,也有利缓和“精英”和“大众”矛盾。“公众参与”不仅意味着国家对公民权利的尊重和保护,也意味着公民权利对国家权力的监督和制约,有利于防止公共权力滥用,确保公共权力为公共利益服务。因此,“公众参与”的核心和实质是公民权利的尊重、保障和救济{1}。陪审制度是普通公民直接参与司法的主要制度形式。法国历史学家、政治学家托克维尔就认为:“陪审制度首先是一种政治制度,应当把它看成是人民主权的一种形式——犹如议会是国家的负责立法的机构一样,陪审团是国家的负责执行的机构。”{2}广泛吸纳普通公民参与司法是实现司法民主的重要途径。陪审制度和选举制度在现代社会被列为人民主权原则的直接体现以及公众参与民主政治的两种主要方式,很多国家的宪法将参与陪审确定为公民的基本权利之一。2018年4月,第十三届全国人大常委会通过并实施的《人民陪审员法》首次将担任人民陪审员确定为我国公民享有的权利和应尽的义务。
  在以前的司法实践中,人民陪审员“陪而不审、审而不议、议而不言”现象相当严重,这使得人民陪审员制度的主要功能——实现司法民主得不到很好的发挥。很多学者将人民陪审员制度存在的主要问题归咎于人民陪审员的法律素质,遂提出提高其法律素质的建议。在具体的制度设计和运行上也以“提高法律素质”为重点将人民陪审员“法官化”。{3}而人民陪审员优势和作用恰恰是“平民化”。“法官化”偏离了人民陪审员制度的价值方向,也使得“陪而不审、审而不议、议而不言”的主要问题难以消除。问题的根源是法官和人民陪审员在权力无分工的状态下,法律专业化与司法民主化存在不可调和的矛盾和冲突,使得职业法官“影响”人民陪审员成为常态,人民陪审员成为“陪衬”和“法律稻草人”,其参审的实质作用难以发挥,这也是参审制的通病。《人民陪审员法》从人民陪审员的“平民化”入手,“参”和“审”并重,能够较好地体现和落实司法民主。
  一、人民陪审员法的功能定位:导向并实现司法民主
  无论从历史还是从现实来看,虽然陪审制度有促进司法公正、增强司法权威、加强司法监督、集中公众智慧、促进法治教育等功能,但是实现司法民主是其主要功能,陪审制度是实现司法民主的基本制度,无论是英美法系的陪审团制还是大陆法系的参审制,都是以体现、实现司法民主为出发点和落脚点的。《人民陪审员法》的颁布、实施,使得越来越多的人民群众直接参与审判活动,依法行使民主权利,充分体现了司法权的人民属性。那么,衡量人民陪审员制度是否有效的最根本标准是其是否实现了实质意义上的司法民主。
  (一)何为司法民主
  “什么是司法民主”是一个见仁见智的问题。马岭教授认为,司法民主就是在司法领域由“民”做主,就是由民众直接审理案件,并以多数决的方式形成判决。司法民主的典型模式是公民审判{4}。陈忠林教授认为:司法民主是司法公正的根本保证,必须使司法权的行使置入民众的监督之下,必须让普通民众有序参与决定案件基本事实、性质、措施等司法过程{5}。周永坤教授在梳理多种民主理论后,认为应当从以下几个可能的视角或者指标来衡量司法是否民主或者司法民主的程度:一是司法人员产生的制度是否民主。二是司法的“制度环境”即政体的民主性问题。三是司法制度的“规范导向”或者价值导向是否民主。四是司法程序是否民主。五是司法本身的结构及在政治结构中的地位是否有利于控制他项权力。这五条标准应当整体来衡量,任何一方面的严重缺损,都会影响司法民主的成立与司法的民主程度{6}。从上述司法民主的定义可知,司法民主不可缺少的元素是国民做主,因为司法的专业性、职业性,不可能完全由普通公民来决定案件的裁判结果,而是由职业法官和国民共同来行使司法权,从而共同决定裁判结果。所以,司法民主就是让普通国民参与司法,而不是垄断司法、主导司法。同时,国民在司法中做主是让普通国民在司法中实际发挥作用,而不是沦为“陪衬”。所以,司法民主就是让普通国民参与司法并对案件裁判的结果起实质性的作用。
  (二)司法民主的内容
  现代的陪审制度是民主政治的一部分,而“民主政治的实践,基本上必须建立在‘人民的同意’、‘知的公民’及一个‘有效的公众参与系统’这三个必要条件之上”{7},司法民主的内容应涵盖这三个必要条件。现代民主政治的内容在法律上表现为公民的宪法权利和自由,概括而言,公民的宪法权利可以概括为知情权、参与权、表达权和监督权这四项权利。同样,司法民主也可以通过这四项权利的保障和行使得以体现。
  2010年3月,最高人民法院首次将“司法民主”写入工作报告,并给予如下阐释:“完善司法公开和司法民主机制,进一步发挥人民陪审员作用,加强民意沟通,做到透明公开、阳光司法。”“司法为民”的理念被包含在司法民主中,这也是中国共产党群众路线的体现。事实上,我国的司法民主实践的目标是直接指向“为民司法”的。
  2014年10月,中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要保障人民群众参与司法,完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。
  从世界范围近几十年的司法改革过程来看,司法改革的一个重要内容是构建公众参与司法的制度,保障公众实质参与司法。实行陪审制度的英美两国,虽然陪审率大大下降,但其改革措施则是在公众参与司法的民主性与有效性上着力,如英国改革了陪审的一致裁决原则,美国不断放开陪审员的限制条件、改革陪审员裁决的内容,如美国联邦陪审员可以参与死刑裁决、超过半数的州法院陪审员可以参与量刑。而欧洲大陆法系主要国家公众参与制度方兴未艾,除德国和法国不断完善参审制度外,西班牙、葡萄牙等恢复陪审制度,俄罗斯建立陪审制度,长期实行职业法官制度的日本、韩国,建立了公众参与司法的制度。
  (三)司法公正和司法民主的关系
  在什么是“司法公正”的问题上,仁者见仁,智者见智,但其基本类型有两类,其一是“结果本位的司法公正理论”,其二是“程序本位的司法公正理论”{8}。就“结果本位的司法公正理论”而言,其核心在于司法裁判的结果是公正的即可实现司法公正,此为实体公正;而“程序本位的司法公正理论”着重强调的是程序公正,即只要严格按照正当程序的结果就应当是妥当的{9}。事实上,司法的本质功能在于解决纠纷,而随着目前对解决纠纷的要求不同,主要表现为实体规范通过一定的程序得到落实,司法公正与实体公正、程序公正密不可分。借助陪审制度,普通公民可以参与司法活动,以此促进司法公 正。普通公民在司法过程中的角色较为丰富,不仅可以对案件事实进行评论,而且也能缓解相关的矛盾。如美国学者所言:“陪审团的真正优点似乎是对司法制度起一种安全阀的作用,它可以缓解法官在决定诸如人身伤害诉讼案件中双方当事人势均力敌的案件事实之时,所具有的负担以及由此所引起的憎恨。”{10}普通公民参与司法活动有利于促进司法机关与普通民众的沟通,提升司法参与的广泛性和透明度。作为利害关系人之外的第三方的陪审员能参与司法活动并能发表意见,增加了司法的公信度。司法民主虽然能促进司法公正,但是司法民主不必然带来司法公正,苏格拉底就是在司法民主机制下被判处死刑的。陪审制在瑞士就遭到冷遇甚至被废除,原因之一是,与职业法官相比,作为普通公民的陪审员更容易受到非理性因素的影响,导致裁判结果与真实情况发生偏离{11}。
  司法可以保障民主,而民主可以让司法获得更多的合法性。司法和民主的“对接”以国民参与司法为主要形式,其典型的制度就是陪审制度。陪审制度不仅是一项司法制度,更是一项政治制度。从政治制度发展的历史来看,代议制民主更强调国民代理人——精英的参与,而不是国民自己直接参与。而协商民主则更强调国民的直接参与。尽管司法不等于民主,但基于人民主权原则,不能排斥国民对司法的参与。任何权力如果不受到监督和制约,都会异化和腐化,司法权也不例外。公民参与司法的另一重要的功能就是监督和制约司法权,防止其异化和腐化。美国的研究人员通过对2410名陪审员的调查,发现国民担任陪审员可以促进公民参与,即通过面对面的交流可以增强公民对公共机构的信心,从而是国民从群体中的“私人”蜕变为社会中的“公民”{12}。在个体参审的视角下,陪审员没有获得法官裁决的比较优势{13}。
  在现代民主社会,“专家统治”“精英统治”的危机主要表现为公民对政府的信任危机。司法是典型的专家、精英适用法律的活动。司法不能搞垄断主义、孤立主义、神秘主义,否则就会失去公众的信任,遭遇合法性危机。因此,国民有序、有效参与司法是化解信任危机的主要方式。可以通过公民有序、有效参与的方式实现民主化。“陪审制度所承载的政治参与,司法民主等本源价值,不仅是由人民陪审员权力行使的赋权基础、行权方式所决定,更是由其内在的‘外行’身份,以及旨在确保陪审广泛性与代表性的特定选任、管理程式所决定”{14}。因此,司法民主的主要含义应当是国民有序、有效地参与司法,司法民主是陪审制度的基本价值和功能。换言之,司法民主而不是司法公正是陪审制度的第一位价值。
  (四)审判权力无分工导致法律专业化与司法民主化冲突
  专业化是社会分工的产物,正如法国社会学家涂尔干所说:“分工并不是经济生活所特有的情况我们的时代,早已不再是以哲学为唯一科学的时代了,它已经分解成了许许多多的专业学科,每个学科都有自己的目的、方法以至气质。”{15}社会分工促使法律专业形成,法律专业的形成又成就了法律职业。法官的职业化是法治现代化的重要标志,是法官依法、独立行使审判权的必然要求。
  随着法学学科专业化程度的加深,某一法学学科的学者不可能精通其他法学学科的知识和实践经验,何况是没有掌握过法律知识的普通人?在法律高度专业化的今天,要想掌握法律知识和获得丰富的司法实务经验,必须经过相当长的法学教育和司法实践,而法律知识和司法经验正是成为职业法官必备的条件。也就是说在职业法官和普通人之间存在着不可逾越的“知识鸿沟”。职业法官本来就在法律知识和司法实践方面占有优势,即使职业法官和普通人获得法律知识的机会是相同的,但职业法官获取法律知识的速度比普通人要快得多,两者之间法律知识的差距会越拉越大。要求缺乏法律专业知识和司法实践经验的普通人担任人民陪审员并同职业法官一样在审判中发挥相同的作用既不现实也不合理{16}。
  以职业法官和陪审员是否有审判权力的分工为分类标准,可以将陪审制度分为两种:一种是“分工式陪审制”,即陪审团模式,陪审员仅享有事实认定权,而法官仅享有法律适用权;另一种是“无分工式陪审制”,即参审模式,陪审员和法官具有同等的权力——认定事实和适用法律{17}。无论是在陪审制还是在参审制中,职业法官和非法律专业的平民都是必不可少的,两者区分的关键是职业法官是否享有不可分割的审判权。在陪审制中,职业法官只享有部分的审判权,即法律适用权,事实认定权被从平民中挑选出来的陪审员所独享(一些国家和地区的陪审员享有量刑的权力),法官不享有事实认定权。在参审制中,职业法官享有完整的审判权,既有事实认定权,又有法律适用权{18}。
  按照我国《人民陪审员法

夫妻本是同林鸟

》2条第2款的规定,人民陪审员在参加审判活动时,同法官有同等权利,法律另有规定的除外。我国的人民陪审员制度虽有“陪审”字样,但不属于陪审制,而属于参审制。
  采用参审还是陪审,在大陆法系国家如德国、日本、俄罗斯有过反复。德国于1924年取消了陪审团制而建立参审制,原因是陪审团制的审判效率不高和容易放纵犯罪{19}。日本在1928—1943年间采用过陪审团制度,但在1943年被废止,二战后,日本又采用了参审制度{20}。俄罗斯在1864年引进了陪审团制度,1917年十月革命废除了陪审团制度,改为人民参审制度。1993年开始重建陪审团制度{21}。无论是采用陪审制还是参审制,都应当适应本国、本地区司法实践的需要。在德国,虽然采用了参审制,陪审员在庭审调查和评议过程中容易受到法官影响,缺少独立性,但是德国法官具有较高的法律专业和道德素养,司法公信力和司法权威都很高,而且参审制效率高,故不需要将参审制改为陪审制{22}。正是因为普通人与职业法官在法律知识和司法经验上的巨大差距,从普通人中挑选出来的陪审员不可能在解决法律问题方面取得优势,也难以给出有说服力的判决意见,容易沦为“法律稻草人”,久而久之,陪审员成为偏坐法庭一角、沉默不语的“陪衬”,对参与审判的热情越来越低。被告人对陪审员的作用也会感到怀疑和失望。而社会公众对陪审员的信任和关注将不复存在。事实上,职业法官在法律知识上影响、控制参审员是参审制的常态,因此,与其说是平民监督法官,毋宁说是法官指导平民,参审制的原意——民主和分权因而备受质疑{16}。陪审员不能发挥其实际作用,是参审制的通病。不是陪审员不想在审判中发挥实际作用,而是由于法律知识和司法经验方面的劣势使得他们在审判中不能发挥实际作用。
  在职业法官和陪审员无权力分工的参审制模式下,法律专业化和司法民主化之间的矛盾是不可调和的,“鱼和熊掌不可得兼”。如果要求陪审员和法官在认定事实和适用法律中一样发挥作用,那么,必然要求陪审员和法官一样具备法律知识和司法经验。如果要求陪审员和法官一样具备法律知识和司法经验,则又和司法民主化的价值取向相违背。因为司法民主化要求陪审员具有广泛性、代表性、随机性,而具有法律知识和司法经验的人毕竟很少。在实践中,为了调和法律专业化和司法民主化之间的矛盾,切实发挥人民陪审员在审判中的实际作用,我们倾向于强调提高人民陪审员的法律素质。而对人民陪审员法律素质的强调又会偏离了司法民主的价值。
  在职业法官和陪审员权力分工的陪审制模式下,法律专业化和司法民主化之间的矛盾是可以消除的。职业法官在法律适用和司法经验上有优势但在事实认定上无优势,而陪审员在事实认定上有优势但在法律适用和司法经验上无优势,两者正好取长补短。以法律知识专业化为核心的法官职业化并非百利而无一害:“就司法领域而言,法官职业化的过程就是法官官僚化(中性词)的过程。这一过程,如果不辅以民主和开放,不伴以公民有序的司法参与,一个封闭的法律人共同体就完全可能变成渔利的共同体。”{23}法律职业要求法官必须理性,不能被情感所左右。但长期的职业化,又使得审判成为一项高度专业化、标准化、理性化的作业,会出现“职业麻木、职业孤傲、脱离社区等诸多官僚作风”{24}。由于众所周知的原因,我国法院大量存在着“三门法官”,[1]虽然学历高、法律知识丰富,但是社会阅历浅、对社情民意了解较少,容易脱离社会。而普通人具有非法律知识和经验,如果担任陪审员审理案件,能够将常识、常情、常理输入审判{25},弥补法官职业化思维的不足。
  在法律“专业槽”越来越深的今天,司法与民众的距离却越来越远,民众对司法的信任越来越少,司法的民众基础受到动摇,这是十分危险的。因此,我们必须正视人民审判员制度的不足,对其加以改革完善,让更多的民众实质性地参与司法,增强人民对司法的信心和信赖,夯实司法制度的人民基础。而建立公民广泛参与的审判制度,有利于增强国民的主体意识,有利于打破司法活动的封闭性,在一定程度上有利于减少冤假错案。
  二、人民陪审员的“法官化”:人民陪审员制度走过的歧路
  在参审制模式下,为了克服人民审判员“陪而不审、审而不议、议而不言”的问题,使人民审判员与法官一样在审判中发挥作用,在曾经的司法实践中强调提高人民陪审员的法律素质,甚至设置驻庭陪审员,这使得人民陪审员严重“法官化”,陪审制度导向和实现司法民主的功能被忽视:
  (一)人民陪审员的“精英化”
  陪审制度建立的初衷就是让没有法律知识的普通民众参与审判,陪审员应当来自各个社会阶层,体现司法权来源于人民的特性。但是全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《陪审决定》)要求人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。这样规定也是无奈之举,既然要求人民陪审员在认定事实、适用法律方面都发挥实质作用,必须要求其具备一定的文化水平、法律知识、审判经验,否则是难以胜任审判工作的。然而,据国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》显示,我国具有大学(指大专以上)文化程度的人口仅占人口总数的8.9%。这一规定事实上剥夺了绝大多数公众担任人民陪审员的资格,使得陪审员“精英化”。人民陪审员选任结果的“精英化”与人民陪审员制度的初衷是相矛盾的,实际上削弱了人民陪审员反映普通民众意志的功能。从世界各国对陪审员的资格规定看,都没有学历的限制,至多只有基本的读写能力和没有犯罪记录的要求。
  (二)人民陪审员的“法律专业化”
  由于人民陪审员法律知识欠缺、审判经验不足,其参审的效果并不明显:在庭审中主动发问不多,有的甚至完全只是“陪坐”。在合议阶段,很少有人民陪审员能就案件事实认定及法律适用发表独立意见,多附和法官意见。实践中,法律素养培训成为解决这一问题的主要途径{26}。陪审员的作用主要是根据其作为普通公民的生活经验及缺乏法律专业前见的影响,依据常识、常情、常理判断某具体事实与法律规定的行为类型是否具有同一性,弥补法官在生活经验及相关常识、常理、常情方面的不足。陪 审员参与案件审判,不是凭法律知识而是凭借其良心与经验参与案件事实判断与法律适用,以其最朴素的、最基本的常识、常理、常情作为检验法官对法律的解释及法官对事实的判断。对人民陪审员进行法律专业知识和庭审技能的培训消解了人民陪审员作为普通公众判断事实与理解法律的价值。
  (三)人民陪审员的“专职化”
  法律知识和司法经验的获得必须经过相当长时间的学习和参审,但学习和参审会增加制度运行的成本,为节约培养成本,法院倾向于人民陪审员“固定化”“专职化”。人民陪审员只有对案件投入更多的精力,才能更好地发挥陪审作用。而大多数人民陪审员都有自己的本职工作,在“工审”矛盾发生时,大部分人民陪审员会以自己的本职工作为先,其履行职责的时间无法保证,法院基于“方便陪审”的实用考量,也倾向于人民陪审员“专职化”。在法院案件数量“井喷”的现实压力下,人民陪审员参审成为缓解“案多人少”的有力手段,法院倾向于选择熟悉的、空闲的、退休的人员作为人民陪审员,法院出现众多的“驻庭陪审员”也就不奇怪了{27}。人民陪审员“专职化”和“固定化”实际上剥夺了其他人被选为人民陪审员的机会,使得陪审成为“少数人的游戏”

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【注释】                                                                                                     
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