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【期刊名称】 《当代法学》
当代中国财税汲取的法治逻辑
【作者】 冉富强【作者单位】 河南财经政法大学
【分类】 财税法
【中文关键词】 租税国;经济自由权;财税法治主义;非税征收法治化
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 80
【摘要】

租税国家财税汲取有限的理论基础是市民社会与政治国家“二元论”、国家理性的有限性。当前,我国已经迈入租税国家行列。为了涵养税源,国家应依法保障非公有制主体的经济自由权,破除国家对自然资源不必要的垄断,深化国有企业改革,依法规范和提升国有企业的经济自主权,打破公用企业的垄断地位,切实保障公民自雇形态的经济自由权,依法保障小微企业的融资权利。国家财税汲取应遵循法治逻辑,应当在宪法上界定“税”的概念;在宪法上规定“税”与“非税”征收的程序与实体原则;通过立法把征税权、非税征收权、举债权、国有企业的经营权及利润上缴等全面关进制度的“笼子”里。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225011    
  
  “完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点,也是决定当代中国命运的关键一招。它表明执政党对中国特色社会主义的发展规律和执政规律都有了更为深刻的把握。世界上很多事情都是“知易行难”。认识到国家治理体系和治理能力现代化的必要性固然重要,但如何实现这一蓝图仍然是当代中国需要直面的全新挑战。从本质上说,国家治理的核心在于法治。因而全面推进依法治国自然成了党的十八届四中全会《决议》的主题。财政作为“国家治理的基础和重要支柱”,亟待全面纳入法治轨道。为此,笔者以国家财税汲取为视角,深入分析当代中国财税汲取的理论逻辑、财税汲取权的对价保障,进而为构建适度、有限、有效的财税汲取制度提供智识参考。
  一、“租税国家”财税汲取有限的理论逻辑
  现代市场经济国家原则上不直接从事营利活动,税收是国家的主要财政来源。作为一种“寄生”属性的权力,国家财税汲取要受到客观经济规律及主观纳税意愿的双重制约。从宏观视角来看,现代国家财税汲取的限制主要源于市民社会与政治国家“二元论”及国家理性有限性理论两个方面。
  (一)市民社会与政治国家“二元论”
  市民社会与政治国家的历史逻辑演变分为三个阶段。在古希腊罗马时代,二者高度统一,市民必须参加政治活动,政治国家本身就是市民生活和意志的真实和唯一内容(奴隶除外,奴隶负责创造社会财富)。在当时,市民必须参加政治活动,因此希腊的民主也被称为“不自由的民主”。中世纪则是现实的二元论,政治国家与市民社会彼此重合。财产、商人、社会团体及每个人都有政治性质,一切私人领域都是政治领域,按照领主权、等级及同业公会予以界分和规范。到了资本主义主导的近代社会,市民社会与政治国家才逐渐分离。二者分离以后,市民社会与政治国家都获得了长足的发展。
  在近现代社会,市民社会始终是政治国家的界限。市民社会是社会财富创造的直接源泉,社会财富的创造主要依靠市民社会企业家精神的释放,企业家的盈利动机及客观行为是社会财富创造的根本动力,是技术革新的前奏曲。“开动和保持资本主义发动机运动的根本推动力,来自资本主义企业创造的新消费品、新生产方法或运输方法、新市场、新产业组织的形式。”[1]市民社会虽然是社会财富创造的直接源泉,但市民社会并不是自足的,政治国家作为“必要的恶”与市民社会相伴而生,二者互为作用、相互影响、共同发展。在自由资本主义时代,政治国家只是维护社会秩序的“小政府”和“守夜人”;在现代社会,政治国家除了维护社会和市场秩序以外,还要担负宏观调控、国民收入再分配和社会资源配置等职能。然而,无论政治国家的职能如何拓展,其最终要受到市民社会自身运动规律的制约,国家权力的行使要受到合法性和正当性的限制。
  总体来说,政治国家的治理逻辑要受到“辅助性原则”的限制,即市民社会能够解决的,无需政府介入;下级政府能够解决的,不要上级政府介入;地方政府能够解决的,不需要中央政府介入。[2]由此要严格界定政府和市场的关系、政府和社会的关系、上级政府和下级政府的关系、地方政府和中央政府的关系。政府不能以“公共利益”为名径直介入市民社会,政府对市民社会的干预要符合“比例原则”,即只有在社会自身不能实现社会公共目的时,政府才可以介入,而且政府的干预要采取最小侵害方式。
  在市场经济体制下,基于市民社会与政治国家“二元论”理论,政治国家原则上不直接从事营利活动。国家履行职务活动所需要的财源主要依靠税收方式从市民社会汲取,特殊情况下国家也采取非税方式征收社会财富,比如规费、受益费等非税收入。因此市场经济体制又称为“租税国”。租税国是指租税为国家的主要收入来源的国家或地区;租税的目的就是以国家财政收入为目的;现代租税也有社会财富再分配和宏观调控等社会政策目的的干预性税收;征税权是租税国家统治权的主要表现形式,除此以外还有特殊情况的非税征收权。
  我国1993年《宪法修正案》明确规定:“国家实行社会主义市场经济”。在社会主义市场经济体制下,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。坚持按劳分配为主体、多种分配形式共存的分配制度。税收也是我国当下财政收入的主要来源,当代中国符合“租税国家”的基本特征。以2013年为例,当年税收(未扣出口退税)占财政收入的比例为92.9%,当之无愧是财政收入的最主要来源。[3]除了税收收入以外,我国还有非税收入,目前的非税征收包括土地出让金、国家对自然资源的垄断、规费、政府基金等非典型征收手段。但是国家无论采取何种财产征收方式,财税汲取总量都受“拉弗曲线”的根本制约[4]。
  (二)国家理性的有限性
  理性精神在古希腊和罗马时代就已经出现,但此后理性与信仰在西方社会一直未能实现分离。理性与信仰不分导致理性对信仰的颠覆,信仰往往构成对理性的限制,使其不能贯彻到一切社会行动中去。“只有到了17世纪,西方发生终极关怀和理性的二元分裂,两者呈互不相干的状态,理性才可以稳定地成为科学、技术、政治、经济和文化发展的基础,不会对信仰和道德造成颠覆。”[5]理性与信仰的分离启示人们:一是理性只能解决力所能及的事务,理性解决不了的事项要留给信仰关注,诸如宗教、道德终极关怀等信仰层面的事务,世俗国家要有意识地淡出视线。“理性仅仅是一种戒规,亦即对成功行动之可能性的限度所达致的一种洞见,因此它往往只是告诉我们何者不能做。这种戒规之所以是必要的,完全是因为我们的智识无力把握实在的全部复杂性所致。”[6]二是人类理性的有限性决定了国家作用效果的有限性。因此,即使是在国家能力所及的范围之内,由于主客观因素的制约,国家也未必就一定能把某些事情办好,达到设想的状态。总之,国家作为高于社会又来源于社会的“人造物”,其作用空间及实施效果都是极其有限的。
  国家能力有限决定了国家汲取社会资源同样应当有所禁忌。在自由市场经济体制下,政府只是“守夜人”,国家财税汲取基本被限制在提取维护社会和市场秩序等公共服务成本的范围之内,这时期的税与非税收入基本上都是为了解决公共服务成本。到了社会法治国家时期,在凯恩斯主义被西方社会广泛接受之后,国家职能开始扩张,除了维护社会和市场秩序以外,还要履行国民收入再分配、宏观调控及社会资源配置等社会功能。事实上,政府职能扩张也是资本主义各国预算不断扩张的结果,而每年一度的预决算账单又是通过制度化的民主程序与非制度化的民主机制互动而实现的。所以,现代国家职权扩张是特定社会共同体集体意识“同意”或“默认”的结果。总之,无论是自由法治国家时期,还是社会法治国家时期,现代资本主义国家的财税汲取能力不仅要受到市民社会创造财富总量的客观限制,同时也要受到纳税人集体意识的主观制约。
  由于囿于科学主义的影响,我国建国以后长期对国家理性有限性认识不足。“科学主义不仅推进了自然科学自身的进步,而且被其他研究领域移植、借鉴,促进了人文、社会科学的迅速发展。但它追求工具理性、忽视价值理性,把自然科学的观念、方法不加限制地外推搬用并规范人文、社会科学,是违背科学精神的。”[7]在饱受科学主义浸润的历史时期,我国长期实行计划经济,国家全面介入市民社会,结果给国家和人民造成巨大灾难。痛定思痛,1978年执政党基于对国家理性有限和能力有限的认知,特别是对市场经济客观规律的认识,国家执政的方向逐步由“全面管理市场”向“市场秩序维护”过渡,国家开始有计划地从市场竞争中缓慢而艰难地退出。
  首先,在农村开启产权制度改革,推行以家庭为单位的农村承包经营责任制,释放和激发农村社会生产力。其次,允许民营企业、个体企业、外资企业等非公有制经济参与市场竞争,逐步放开国家对市场经济的管控边界。最后,通过“利改税”扩大国营企业和集体企业等公有制企业的经营自主权,通过产权改革和公司治理结构改造,赋予其真实市场主体的地位。通过一系列农村和城市体制机制改革,最大限度地调动了农民、国有企业、民营企业及其他市场主体的积极性、能动性和创造性。
  总体来说,伴随着我国改革开放以来三十多年的经济高速发展,国家的财税汲取能力大大提升。从1993年至2007年,全国财政收入由4349亿元增加到51304亿元,增长10.8倍,年平均增长率达19.3%。[8]2015年国家财政规模持续扩大。[9]从上述数据可以看出,国家有计划地从市民社会退出,赋予市场主体自身经济自由权,不但没有导致国家财税汲取能力的下降,反而使得我国的综合实力和国家财税汲取能力大幅提升。三十多年改革开放的实践证明,技术革新和企业家精神是推动现代社会发展的两大轮子。国家财税汲取能力是国家能力的重要组成部分,但要有效提升国家财税汲取能力,必须从依法保障市场主体的经济自由权做起。
  二、当代中国经济自由权的法治保障
  经济自由权是指市场主体的营利动机、意志及其行为的客观化应当受到国家的尊重和保护,并排除公权力恣意侵犯的一种能力与资格。在法律上,经济自由权的含义非常广泛,各国(地区)宪法对它的界定不同。通说认为,经济自由权包括居住自由、迁徙自由、职业自由、营业自由、财产自由等。“尽管各国(地区)宪法上对经济自由权的界定不完全相同,学者们对它的认识亦不完全一致,但是,对于经济自由权应作为市场主体的一项基本经济权利载入宪法都是没有异议的,而这种共识源于市场经济对法律制度的基本需求,即在法律上应当充分保证个人成为经济决策的主体,使他们能够按照自己的意愿组织生产、从事销售、购买和消费等活动,从而利用自己的有限资源在对他人有利或至少无害的条件下实现福利最大化或者利润最大化。”[10]
  长期以来,我国只重视具体经济制度的宪法完善,忽视了一般意义上经济自由权的宪法保障。有学者认为,现行《宪法》的四个修正案是显性主体,“其隐性主体乃是经济自由权在中国宪法中的扩充与完善。”[11]我国对经济自由权的保障源于1982年《宪法》。1982《宪法》第11条规定:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”1982年《宪法》第8条规定:“参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”然而,1982年《宪法》并未规定经济自由权最为重要的内容——私营企业的雇工自由、竞争自由、契约自由等。
  在取得广泛共识的基础上,1988年《宪法修正案》明确规定:“私营企业是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益。”为了依法保障私营企业使用土地的权利,1988年《宪法修正案》还规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1993年《宪法修正案》将《宪法》原第15条“关于国家实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”。市场经济的宪法定位对于保障企业特别是非公有制企业的竞争自由、契约自由提供了根本法依据,同时也对过去计划经济体制下国家直接管理国有企业的做法给予根本否定。1999年《宪法修正案》进一步提升了非公有制企业的宪法地位,规定个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。这就从宪法上赋予了公民经济自由权的基本权利属性。但是公民和非公有制企业的静态产权保护并未纳入宪法保障。
  伴随着我国市场经济的蓬勃发展,公民及非公有制企业的财产权利日益多样化,静态私有财产保障受到各界的广泛关注。故此,2004年《宪法修正案》第22条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”到此为止,历经几十年的艰难跋涉,非公有制主体的经济自由权在根本法层面得到了几乎完整的确立。下一步就是从宪法规范到法律规范、乃至法律实效层面的事务。其实,“宪政国家,尤其是实质法治国家,本质上必须同时为租税国家。国家借由基本权及法治国原理所保障之私有经济体制,其存在有赖于国家财政需求有税收供应,不必牺牲经济自由,故纳税义务为私有财产及自由经济体制之代价。”[12]
  为了落实经济自由权保障的宪法规定,十八大以后的新一届中央政府先后取缔几批行政审批事项,取消了几批职业资格准入考试。事实上,这些职业资格准入和行政审批事项都与宪法保护的经济自由权直接抵触。只有取缔这些计划经济体制遗留的制度羁绊,才能最大限度地激发市场主体活力,真正做到“藏富于民”,实现“小河有水大河满”。
  改革开放以来,特别是十八届三中全会以来,我国的产权制度和合同执行已经得到了较好的保护,各类市场主体的经济自由权也确实得到了较好的保障。但是当代中国的经济自由权保障仍然有值得检讨和完善的空间。正如福山所说:“当代中国越来越受规则的管理,但仍不具备西方式的产权和合同执行。从理论上讲,政府既没有承认私有制的原则,又没有建立以保护私有财产为根本职责的法律体系。”[13]2016年11月底,中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,这是中央首次在产权保护领域出台专门文件。尽管中国产权保护和合同执行尚未得到更为有效的保障,但笔者相信,随着上述顶层设计的落实,各类市场主体的经济自由权保障一定会越发完善。“从长远来看,唯一办法就是增加对国家的正式的程序约束。这意味着,要稳步拓展以规则为基础的决策,让上级的政府和共产党也接受法律的约束。”[14]当前和今后一段时期内,要加强我国经济自由权的法律保障。笔者认为,应当主要做好如下几个方面的工作:
  首先,要以自由贸易区建设为契机,抓紧用法律界定非公有制企业禁止介入的负面权力清单。早在2005年,国务院就发布了“深入贯彻落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)”。2010年,国务院再次发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》(国发〔2010〕130号)。上述规定一方面强调要界定政府投资的范围,另一方面也明确了政府鼓励和引导非公有制经济投资介入基础产业、基础设施、金融、市政公共事业、社会事业等领域。但其仍然存在如下问题亟待解决:一是这些文件仅仅属于政策层面的意见,缺乏权威性、稳定性支持,也缺乏程序性的可操作规范。二是虽然它强调了要界定政府投资的范围,但如果从法治视角来看,根本解决之道应是采取负面清单方式,明确界定非公有制经济禁止介入的产业和领域。特别是要合理借鉴近年来国内自由贸易区建设的成功经验,从经济自由权保障和法律保留原则的高度,由国家立法机关制定权威的全面规范和界定非公有制经济投资禁止的负面权力清单,全面保障非公有制主体的经济自由权。
  其次,要依法打破政府对某些自然资源的不必要垄断,深化国有企业改革,优化国有企业的股权结构,改善公司治理结构,打破国有企业对公用事业的垄断,铲除日益固化的特权利益格局。政府对自然资源的垄断贻害无穷,以城市建设用地使用权为例。近年来,我国各地三线以上城市的房价逐年攀升,虽然中央政府也

  ······
你怀了我的猴子


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