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【期刊名称】 《行政法学研究》
新《行政诉讼法》中的第三人确定标准论析
【英文标题】 On Determination Criterion Of The Third Party Under The New Administrative Procedure Law
【作者】 闫尔宝【作者单位】 南开大学法学院{副教授}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼第三人;确定标准;民事合同当事人;行政复议变更
【英文关键词】 Third Party in Administrative Litigation; Determination Criterion; Civil Contract Parties; Changes in Administrative Reconsideration
【文章编码】 1005-0078(2017)3-052-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 52
【摘要】

新《行政诉讼法》规定了两种确定第三人的标准。第一标准,即“与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”标准,该种标准将第三人限定为行政程序中的相对人,且“没有提起诉讼”又可以做“实质意义”和“描述意义”两种不同的理解。第二标准,即“同案件处理结果有利害关系”标准,该种标准之下,与提起行政诉讼的相对人存在民事合同关系的当事人,不宜列为行政诉讼第三人;在行政复议变更原行政行为引发行政诉讼的案件中,不宜将原行政行为作出机关列为第三人。

【英文摘要】

The New Administrative Procedure Law provides two kinds of determination criterion of the third Party in Administrative Litigation. First criterion, namely "the one who has Relationship with the sued administrative actions but did not file an administrative lawsuit", defines this kind of the third party as relative persons in administrative procedures, and the provisions of " but did not file an administrative lawsuit " contains two kinds of understanding, either " substantial meaning " or "descriptive meaning ". Under the second criterion, namely " the one who has interests relationship with the results of the case", the civil contract parties who have relationship with the plaintiff in administrative litigation, should not be listed as the third party in administrative litigation; in the cases of changing previous administrative act in administrative reconsideration, the administrative department who takes the previous administrative act also should not be listed as the third party in administrative litigation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1225038    
  
  在《行政诉讼法》修订内容之中,有关行政诉讼第三人的规定发生了较大变化。除赋予第三人对一审裁判的上诉权之外,还具体区分了第三人确定的两种情况,或者说明确了第三人确定的两个标准,由此使行政诉讼第三人制度进一步完善。不过,通过考察当前行政诉讼第三人确定标准的不同解读方式,本文以为,目前对行政诉讼第三人确定标准的理解连带对其范围的划定仍存在进一步检讨的余地。以下不揣冒昧,谈些个人看法,以就教于学界同仁。
  一、《行政诉讼法》修订前后行政诉讼第三人规定的变化
  1990年10月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“1990年行诉法”)第27条对行政诉讼第三人作出了以下规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”。该条规定涉及行政诉讼第三人的两个内容:1.第三人的确定标准。第三人必须与被诉具体行政行为具有利害关系;2.第三人参加诉讼的程序,即依申请参加与人民法院依职权通知参加两种情况。上述法律规定为行政诉讼第三人确定提供了法律依据,也为与被诉具体行政行为有利害关系的当事人进入诉讼程序、维护自身的合法权益提供了法律保障。按照立法机关的说明,设置第三人参加诉讼制度,“有利于人民法院查明事实,保证案件的审判质量,也有利于简化诉讼程序,节省诉讼时间和诉讼费用”。[1]
  为配合立法对第三人规定的实施,最高人民法院1991年发布实施的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称“试行意见”)第21条对第三人作出了进一步解释,将“同提起诉讼的具体行政行为具有利害关系”解释为“与被诉具体行政行为具有法律上的权利义务关系”。同时,增加规定“第三人有权提出与本案有关的诉讼请求;对人民法院的一审判决不服,有权提出上诉”。在2000年最高人民法院发布实施的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“若干问题的解释”)之中,有关第三人程序权利的规定得到了延续。[2]
  2014年11月1日修订、2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“新行诉法”)第29条对行政诉讼第三人作出了新规定。[3]对比《行政诉讼法法小宝》修订前后对行政诉讼第三人的规定,可以发现以下变化:一是将“同被诉具体行政行为有利害关系”的表述修改为“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”(“行政行为”取代“具体行政行为”且增加“与该行政行为有利害关系的人没有提起诉讼”的限定条件);二是增加了“同案件处理结果有利害关系的”可以作为第三人的情况;三是增加一款,规定“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉”。
  上述第一项变化并未实质改动“1990年行诉法”有关第三人确定的标准,只是在立法表述上更加严谨,也更加符合该类第三人出现的实际情形,即在其他利害关系人提起行政诉讼而本人未提起诉讼的情况下,有必要使其以第三人身份出现;第三项变化实质是对最高人民法院先前两个司法解释合理规定的吸收,进一步明确第三人对一审判决享有提起上诉的权利。第二项的变化为新法增加内容,即增加了第三人确定的一项新标准——与案件处理结果有利害关系的人也可以作为行政诉讼第三人。综合起来,“新行诉法”对行政诉讼第三人的确定标准由旧法规定单一的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”标准,增加为两个标准,一为“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”,二为“同案件处理结果有利害关系”。
  二、“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”标准的分析
  “新行诉法”在“1990年行诉法”“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”规定的基础上增加了“但没有提起诉讼”的限定表述,其用意何在?不加上该限定词是否可行?
  本文认为,该限定表述具有以下意义:
  (一)将该种情况下的行政诉讼第三人限定为行政程序中的相对人
  “1990年行诉法”实施之后,按照立法机关的说明以及理论界的阐释,在“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”标准之下,能够成为行政诉讼第三人的除在行政程序中处于被管理者地位的行政相对人之外,还包括特定情况下的行政机关。其典型情况是:规划部门批准了甲的建房申请,但甲的房屋被水利部门以违章建筑强制拆除,甲对水利部门的拆除决定不服,起诉人民法院。如果人民法院判决拆除决定合法,那么甲就会向规划部门提出赔偿建房损失的要求。为此,规划部门可以作为第三人参加诉讼。[4]理论上将此种情况下的第三人概括为“两个或两个以上的行政主体基于同一事实、针对同一对象作出了相互关联或相互矛盾的行政行为”。[5]
  实际上,在立法机关当初的说明中即指出,行政机关在特殊情况下作为行政诉讼第三人参加诉讼,不属于与被诉具体行政行为存在直接利害关系的情况,而是属于间接利害关系的情形。此种利害关系并非直接针对被诉具体行政行为而言,而是因为人民法院对被诉行政机关另一行政行为合法与否的判断,将影响到作为第三人的行政机关法律责任的承担。[6]即此种情况下作为第三人的行政机关是与行政诉讼案件审理结果存在关联。
  将与被诉行政行为具有间接利害关系的行政机关纳入行政诉讼第三人范畴,具有一定合理性。前述所举案例中,如果作为第三人的规划局参加诉讼,人民法院将对水利部门作出的行政决定是否符合比例原则、是否显失公正进行更好的衡量。但是,由于立法并未规定与案件处理结果存在利益牵连的情形,所以,为了将前述案例中作出与被诉行政行为内容矛盾的行政机关纳入到诉讼之中,即只能借助于法律解释的方式(“间接利害关系”)。
  在“1990年行诉法”修订之后,上述问题得到了一般性解决。因为在“新行诉法”规定之中,在“同被诉行政行为有利害关系”这一旧有表述方式之外,又增加了“但没有提起诉讼”的限定语,从我国行政诉讼“民告官”的制度定位出发,提起行政诉讼的必然是行政相对人,不可能包括行政执法机关。有上述限定语的使用,新法中所规定的“同被诉行政行为有利害关系”的第三人,必然不再包含前述所举案例中的行政机关,而仅限定为行政程序中的行政相对人。“同被诉行政行为有利害关系,一般来说,就是具有原告资格,可以以自己名义提起行政诉讼,如果没有提起诉讼,其他利害关系人提起诉讼,可以作为第三人参加诉讼”。[7]
  (二)“没有提起诉讼”涉及两种第三人情形
  1.“没有提起诉讼”具有实质意义。
  与被诉行政行为有利害关系而没有提起诉讼的第三人情况较多,其中,有的属于本来就能够以原告身份提起诉讼,但由于各种原因而没有提起诉讼。此时,“没有提起诉讼”的限定具有实质意义,是对此类第三人真实情况的客观描述。比如,治安案件中的加害人与受害人,双方具有直接利益对立关系,其中任何一方都有可能针对治安行政处罚决定提起行政诉讼。但在特定情况下,比如加害人虽然认为处罚较重,但其考虑到时间、诉讼费用等成本因素没有提起行政诉讼,而此时受害人则认为处罚偏轻提起了行政诉讼。此种情况下,加害人完全符合立法所规定的“没有提起诉讼”的情形。除上述情况外,具有实质意义的“没有提起诉讼”还包括以下情况,即“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。[8]
  2.“没有提起诉讼”仅有描述意义。
  此种情况下的第三人“没有提起诉讼”并非是指该相对人有提起行政诉讼的真实意愿,而是其根本不可能提起行政诉讼,只不过由于其他利害关系人已经提起了行政诉讼,因第三人的权益直接与被诉的行政行为有关,为此,其在他人提起的行政诉讼中,为了维护自身权益,有必要以第三人身份介入到诉讼中来。从某种意义上说,此种情况下的第三人是被动进入诉讼程序之中。比如土地权属行政裁决案件中,人民政府裁决某块争议土地归甲村所有,与甲村发生争议的乙村不服提起行政诉讼,由于裁决行为客观上有利于甲村,因此,其对裁决行为不可能提起行政诉讼,只不过因为乙村已经就裁决提起行政诉讼,所以其为维护自身权益,就有必要以第三人身份参加到诉讼中来。一般而言,当存在利益完全对立(没有任何协调余地)的双方当事人的情况下,“新行诉法”所规定的“没有提起诉讼”就只具有了事实描述意义。
  三、“同案件处理结果有利害关系”标准的分析
  如前所述,“同案件处理结果有利害关系”标准事实上将作出内容相互矛盾的行政行为的行政机关作为第三人的情况进行了涵盖,由此使第三人的确定标准规定得更为科学。[9]现在的问题是,在“新行诉法”之下,除前述行政机关作为第三人的情况外,“同案件处理结果有利害关系”的涵盖范围还可划到何种程度?对此,本文重点讨论以下两个问题。
  (一)民事合同一方当事人可否成为第三人
  1.“新行诉法”下的一般观点。
  在“1990年行诉法”实施期间,借助于对行政诉讼原告资格的解释,可以间接得出以下结论,即与提起行政诉讼的行政相对人存在民事合同关系的其他个人或组织,不能在行政相对人针对相关行政行为提起诉讼的行政案件中作为第三人。如针对原告资格的判定问题,通说认为,与被诉具体行政行为具有法律上的权利义务关系是指与被诉行政行为具有直接利害关系。如果相关个人或者组织与行政相对人之间具有民事合同关系,其与处分行政相对人权益的具体行政行为之间还间隔着一层民事法律关系,不能以原告身份起诉该具体行政行为,其与行政相对人之间的民事合同纠纷可以通过民事诉讼得到解决。[10]借助此种分析可以推论:与行政相对人具有民事合同关系的其他个人或者组织,在行政相对人对相关行政行为提起行政诉讼的时候,同样不能作为行政诉讼第三人,理由同上。
  在“新行诉法”将“同案件处理结果具有利害关系”作为第三人确定的标准之后,第三人是否涵盖与行政相对人存在民事合同关系的其他公民个人或者组织呢?
  立法机关对新法的解读支持将该类情况归入到第三人范围之中,并举出以下案例:原农村土地承包经营户将其承包的土地流转给其他个人经营,农业部门或者乡镇政府干预,该原承包的农户可以向法院起诉,已取得土地经营权的个人可以作为第三人参加诉讼(与被诉行政行为有利害关系标准)。当原承包的农户将其承包的土地流转给其他个人经营,如果农业部门或者乡镇政府要求取得土地经营权的人统一种植某种农作物,取得经营权的人不服,可以向法院起诉,由于农业部门或者乡镇政府并没有要求原承包的农户解除流转协议,原承包的农户不能对干预种植的行为提起诉讼,但法院如果判决取得土地经营权的人败诉,取得土地经营权的人可能要求解除土地流转协议。这时,原承包的农户可以作为第三人参加诉讼(以下简称“农村承包户案例”)。[11]
  实务部门对新法的解读认同民事合同当事人可以作为行政诉讼第三人。有观点认为,“同案件处理结果有利害关系”包括两种情况:一是有直接利害关系,一是有间接利害关系。间接利害关系是指公民、法人或者其他组织的利益受到了被诉行政行为的间接影响。例如城建机关对违章建筑的停建拆除决定就会使建材销售单位的合同利益受到损害,但行政行为仅是造成该种损害的间接因素,直接因素是建材销售合同的变更或停止履行(以下简称“建材销售单位案例”)。以前一般认为,此建材单位可以通过民事诉讼的渠道维护其合法权益,但不能以第三人身份加入由建设单位提起的行政诉讼。而按照新法规定第三人参加诉讼旨在维护第三人合法权益的立法目的,理解“有法律上的利害关系”,应当以被诉行政行为对个人、组织的权利义务已经或将要产生实际影响为标准,既包括直接的利害关系,也包括间接的利害关系。“这次《

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