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【期刊名称】 《法律适用》
破坏生态公益诉讼案件的审理思路及保护路径
【副标题】 从福建南平破坏森林资源公益诉讼案谈起【作者】 孙茜
【作者单位】 中国政法大学{博士后}【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 森林资源;破坏生态;损害性质;公共信托;公益诉讼;责任成立;赔偿范围
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 31
【摘要】

近代以来,“公共信托原则”为各国保护环境要素资源、维护生态平衡提供了裁判渊源。在我国现行法中,尚无授权受托人可依“公共信托原则”行使诉权,责令破坏者承担侵害自然资源致使其供给生态公共产品和服务的价值贬损赔偿责任的明确规定,受益人更是无从提起诉讼,加之生态(生态空间或者生态系统)亦未能纳入侵权法保护的民事权利客体范围,相关因侵占、破坏资源而致生态环境损害的案件似无法可依,有学者指出环境法体系中“生态保护法”系统性研究严重不足,亦有学者建议在起草民法典分则侵权责任编时将“破坏生态责任”的特别规定予以再法典化。本文通过对一起破坏森林资源公益诉讼案件三级法院裁判思路的追溯,运用历史解释、目的性扩张解释方法对现行法规范加以剖析,对不确定概念进一步类型化,可作为司法建构公众参与生态环境损害救济法律体系的个案实证,在比较法案例研究的印证下,该案法律发现路径的正当性、合目的性彰显。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225002    
  
  本案是2015年新《环境保护法》实施后受理的首例环境公益诉讼案,也是第一起破坏生态责任公益诉讼案件。“破坏生态”一般是指由人类活动引起的生态退化及由此而衍生的环境效应。它可以使一个或者数个环境要素数量减少,从而降低乃至破坏了它们的环境效能,使生态平衡遭到破坏。自古罗马法创立公有物的公共信托原则以来,大部分欧洲国家的法律或者习惯也确认了这一原则,美国历史上“伊利诺伊中央铁路公司诉伊利诺伊州”一案是典型的公共信托案例,该原则发展至今,其诉权经由受托人移转至受益人,就环境要素资源的保护提起诉讼,维护公共利益。但是,我国2012年修订的《民事诉讼法》并未明确授权社会组织能够就侵害自然资源提起破坏生态公益诉讼。而《侵权责任法》、《环境保护法》亦未明确破坏生态责任,以及该类案件的归责原则、损害性质和因果关系存在的判断标准等,原因之一就是缺乏国内典型案例和实证研究。本案藉由资源价值类型、生态损害性质分析,探寻因破坏自然资源造成的生态环境受损的司法救济的适法性以及可操作性,并借鉴公共信托典型案例提供的裁判规则,运用历史解释的方法检索立法背景,并对“环境污染”这一特定历史条件下相对不确定概念作目的性扩大解释,不仅符合资源环境国际立法趋势,为类案审理提供了法律发现的方法和路径,也为生态环境损害环境法专门立法以及民法典分则侵权责任编提供了案例实证研究素材。
  一、破坏生态第一案的案例分析样本
  (一)基本案情
  2005年5月,李某某经国土延平分局许可取得花岗岩采矿许可证,有效期限自2005年4月至2008年8月。2008年6月,李某某又取得该矿山有效期限自2008年6月至2008年8月的采矿许可证。李某某向国土延平分局交纳了1万元的生态环境恢复保证金。2008年7月,李某某与谢某某等三人签订采矿权转让合同,约定李某某将采矿权转让给谢某某等,李某某负责办理采矿权人变更,以及申请采矿权续期十年、并将矿山范围扩大至整个山顶范围的手续。在尚未取得采矿权人主体变更,以及续期、开采范围扩大许可手续的情况下,谢某某等将开采范围从李某某开采原塘口位置扩大到从山顶剥山皮、开采矿石,并将剥山皮和开采矿石产生的弃石往山下倾倒,直至2010年初停止开采,造成林地原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下,谢某某等还雇佣挖掘机在矿山边坡处开路,造成该处林地原有植被严重毁坏。北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)、福建省绿家园环境友好中心(以下简称“福建绿家园”)以李某某、谢某某等为被告,南平市国土资源局延平分局(以下简称延平国土分局)、南平市延平区林业局(以下简称延平区林业局)为第三人诉至法院,请求判令被告:1.在三个月内清除矿山现存工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的28.33亩林地植;2.如不能按第一项请求三个月内恢复林地植被的,赔偿生态环境修复费用110.19万元,由第三人用该款组织恢复林地植被;3.赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失134万元;4.承担该案原告支付的各项诉讼费用。
  (二)裁判结果
  福建省南平市中级人民一审判决[1];1.被告应于判决生效后五个月内清除矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的28.33亩林地功能,按照《造林技术规程》(DB35/T84-2005)标准并结合当地林业行政部门人工造林技术要求在该林地上补种林木,并对补种的林木抚育管护三年(管护时间从补种的林木经验收合格之日起计算);2.被告不能在第一项判决指定的期限内恢复林地植被,应于期限届满之日起十日内共同赔偿生态环境修复费用110.19万元(支付到该院指定账户),该款用于该案的生态环境修复;3.被告应于判决生效后十日内共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元(支付到该院指定账户),该款用于该案的生态环境修复或异地公共生态环境修复;4.被告应于本判决生效后十日内共同支付原告诉讼费用等。宣判后,李某某、谢某某等不服一审判决,提起上诉。福建省高级人民法院二审判决[2]:驳回上诉,维持原判。谢某某不服二审判决,以原判认定事实、适用法律错误,依照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)200条第2项、第6项向最高人民法院申请再审。最高人民法院以再审申请不符合法定情形,驳回其再审申请。[3]
  (三)裁判理由概述
  一审法院认为:第一,自然之友、福建绿家园均符合《环境保护法》58条规定公益诉讼原告的主体适格,有权提起环境公益诉讼。第二,虽然李某某与谢某某等三人签订了采矿权转让合同,但该合同未经行政主管部门批准而未生效,且李某某的采矿许可证到期也未经行政主管部门批准续期,被告擅自将矿山采矿权四至范围扩大至原采矿点整个山顶范围,未经林业行政主管部门审批,为采矿非法占用林地,造成林地上原有植被严重破坏,属于破坏生态环境、损害社会公共利益的行为,依法应承担恢复林地植被的义务。第三,原告主张的损害价值134万元,其中,损毁林木价值5万元和推迟林木正常成熟的损失价值2万元,属于林木所有权人的权利;植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值合计127万元属于生态公共服务功能的损失价值,予以支持。第四,原告主张其为评估支出费用、律师费以及其他为诉讼支出的合理费用应予以支持。第五,国土延平分局、延平区林业局作为对环境保护负有监督管理职责的行政执法部门,与案件处理结果没有民事法律利害关系,不应作为民事法律关系的第三人承担责任。
  二审法院认为,谢某某等占用林地、破坏林地植被的侵权行为,所侵犯的客体是森林资源,而非矿产资源,当地政府和相关行政主管部门是否存在行政违法、不作为的情形,是否经相关行政主管部门审批同意开采,均不影响被告承担恢复林地植被的责任。生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失属于生态环境损害赔偿的范围,被告上诉理由缺乏事实和法律依据不能成立。
  再审审查认为,矿山森林、林木和林地等自然资源均是生态系统的重要组成部分。谢某某等开采矿山占用林地、严重毁坏林地原有植被,破坏森林资源,影响了森林资源所具有蓄水保土、调节气候、改善环境和维持生物多样性功能的正常发挥,造成生态环境损害,应当承担生态环境修复责任。对于谢某某所称已经缴纳矿山生态环境恢复治理保证金、森林植被恢复费、青苗补助费等,其自身没有过错,应当免于承担侵权责任的理由,再审审查认为,矿山生态环境恢复治理保证金是采矿权人预先缴存,用于矿区地面塌陷、地裂缝、含水层破坏、崩塌、滑坡,地形地貌景观及生态环境破坏等的预防和恢复治理的暂存资金,与谢某某承担的修复、损害赔偿责任的目的和性质均不相同。森林植被恢复费是由林业主管部门经审核,同意开采人等占用林地、办理用地审批手续后,依法收取的费用,由林业主管部门专款专用,统一安排植树造林,恢复森林植被。青苗补助费是由林地占用人向林地原种植物所有人支付的补偿费用,也与案涉生态环境修复费用等无涉。至于谢某某主张国土资源主管部门、林业主管部门未履行行政监督管理职责,应当承担责任不属于民事案件受理范围。
  从一审、二审乃至再审审查中,当事人的争议焦点包括:一是因采矿实施非法占用林地、严重毁坏林地原有植被、破坏森林资源的行为是否适用《侵权责任法》第八章规范?二是破坏森林资源行为造成损害的性质?三是社会组织能否就此提起公益诉讼?四是行为人主张其缴纳矿山生态环境恢复治理保证金、森林植被恢复费、青苗补助费等,能否作为免责事由?
  由于《侵权责任法》仅对环境污染责任作出明确规定,环境污染行为的表现形式往往是污染者向环境排放超过环境自净能力的物质和能量,使得环境正常的物质成分和结构被打破,从而导致环境质量降低。本案侵害行为表现为人为地减少作为环境要素森林构成林木的数量,影响了森林生态服务功能,显然不属于环境污染行为。此外,原告将国土资源主管部门和林业主管部门列为第三人,诉请行政机关使用破坏者赔偿的生态环境修复费用,组织林地植被恢复,涉及自然资源行政主管部门的管理职责,而现行法并未对社会组织提起行政公益诉讼作出规定,原告亦无法在民事诉讼中通过主张行政机关履行行政监督管理职责来达到保护生态环境公共利益的目的。就此,本案的审理思路确定为:发现破坏森林资源造成损害的司法救济路径,保障公众通过诉讼参与生态维护的权利,调和司法权与行政权的紧张关系、补充行政执法不足,全面有效地保护生态环境社会公共利益。本文拟从资源管理政策以及生态经济学的角度,梳理自然资源提供生态公共产品的价值类型,分析与之对应的生态损害性质以及司法救济方法途径,通过审理思路的追溯探寻资源保护的有效路径。
  二、对自然资源价值构成和生态损害性质的检索
  (一)自然资源价值的构成
  从经济学角度,可将自然资源的价值分为三个主要组成部分:(1)直接使用价值;(2)间接使用价值;(3)非使用价值。直接使用价值又称使用价值,反映了环境资源的直接使用效益。例如,从海洋中捕鱼,从森林中采伐木材,从溪流中汲取用于灌溉的水。第二类间接使用价值又称选择使用价值,反映了人们为未来能够使用的环境所赋予的价值。如果说直接使用价值反映的是当前的使用价值,那么间接使用价值则反映未来可能使用的一种潜在的意愿,又称选择价值。例如,当大气污染使得人类更容易受到侵害、石油泄漏给渔业带来不利影响的时候,或者当雾霾笼罩自然景观的时候,污染就会引起间接使用价值的损失。第三类非使用价值,反映了人们愿意为改善或保护那些永不使用的资源付费,例如美国联邦最高法院1972年审理的“塞拉俱乐部诉莫顿案件”,[4]在诉讼中,如果塞拉俱乐部表示其成员将会到矿金峡谷游览,矿金峡谷对于塞拉俱乐部而言就具有间接使用价值;如果塞拉俱乐部表示其成员即使将来也不会去矿金峡谷,矿金峡谷于塞拉俱乐部就具有非使用价值。这些不同类型的价值合并在一起可以得到该自然资源的总支付意愿(total willing to pay)。[5]
  森林是陆地生态的主体,承担着生态公共产品和林产品供给的重要功能。森林提供的服务,主要包括以下几个方面:①提供燃木和建材;②当地的植物、药草;③观赏森林景观;④动植物栖息地;⑤防御台风、洪水和土壤侵蚀;⑥吸收二氧化碳、释放氧气,净化空气;⑦生物多样性的维护;⑧保持气候的稳定;⑨与未来用途相关的如生物技术和遗传学;⑩生态系统的存在价值和遗产价值等等。用途①②与林业有关,林木所有权人通过林木、药材经营获得收人,是典型的直接使用价值,是资源所有权人依法享有的财产权利。其中,动植物栖息地、生物多样性的维护,防御台风、洪水和侵蚀,改善区域空气质量等,是间接使用价值,反映了自然资源提供生态产品的服务功能,具备公共产品或公共产权资源的特征,对所有当地居民有益。用途⑧保持气候的稳定,是其作为全球公共产品的特征,也属于间接使用价值的范畴。用途⑨⑩与未来用途相关的如生物技术和遗传学,生态系统的存在价值和遗产价值等,是非使用价值,可以为当地使用,也可以为全球所利用,这种价值不甚直观、难以评估,曾不为法律所确认保护。[6]
  (二)生态保护的内涵
  生态,指生物的生理特性、生活习性,也指生物对自然界的依赖、适应状态。[7]1935年英国生态学者阿·乔·坦斯利(A.G.Tansley)首次提出生态系统(ecosystem))的概念。[8]根据《生物多样性公约》(Convention on biological diversity)对“生态系统”的定义是指,植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境作为一个生态单位交互作用形成的一个动态复合体。[9]
  一个森林系统就像一家可以提供多种产品的工厂,施以不同的管理政策将有利于对公共产品生态价值的维护。其中,有的用途的价值可以相互促进,例如上述森林提供的服务用途③观赏森林景观,会给当地旅游业带来收益,属于直接使用价值,同时受益的还有潜在的游客,具有间接使用价值。有的用途的价值却相互排斥,如森林采伐、林地占用虽然增加林木所有权人、林地使用权人的经济收入,同时也会减少了森林的其他价值,造成土壤侵蚀和沙漠化,空气质量下降,生物多样性丧失、气候变化等,因此,管理者需要明确不同受益者的权利义务,维护森林不同产品价值之间的平衡关系。
  (三)可持续发展目标下的生态保护国际法演进
  1980年3月5日,联合国向全世界发出呼吁:“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系,确保全球持续发展。”[10] 1987年联合国世界环境与发展委员会(WECD)在其报告《我们的未来》( Our Common Future)正式提出了可持续发展的模式,对当前人类在经济发展和保护环境方面存在的问题进行了全面和系统的评价,指出过去我们关心的是发展对环境带来的影响,而现在我们则迫切地感到生态的压力,如土壤、水、大气、森林的退化对发展所带来的影响。不久以前我们还感到国家之间在经济方面相互联系的重要性,而现在我们则感到国家之间在生态方面相互依赖的重要性,生态与经济从来没有像现在这样紧密地联系在一个互为因果的网络之中。
  1992年,联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开,《里约环境与发展宣言》《Rio Declaration onEnvironment and Development》进一步指出,在环境保护上要走出重污染防治轻自然保护的误区,把合理开发利用自然资源、保护自然环境,维护生态;平衡作为环境保护的重要内容和相互联系的组成部分,坚持污染防治和自然保护并重。同时,明确指出各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。[11]
  《生物多样性公约》(Convention on biologicaldiversity)对“生态系统”的概念进行了界定,建立起了“生物多样性”与“生态系统”之间的密切联系。[12]2015年6月,中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件。习近平主席出席气候变化巴黎大会开幕式,在讲话中重申了文件确定的目标,其中包括“森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右”,森林蓄积量主要是森林碳汇的指标,森林在生长的过程中吸收二氧化碳,对作为应对气候变化的措施,做出中国承诺。
  三、循着生态环境损害司法救济法律发现的路径

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