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【期刊名称】 《中国法学》
宪政视野下的中国立法模式变迁
【副标题】 从“变革性立法”走向“自治性立法”
【英文标题】 On the Change of China's Legislative Mode from the Perspective of Constitutionalism
【作者】 秦前红【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 变革性立法 自治性立法 立法成本 立法模式
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 42
【摘要】

立法作为一种发现和创制规则的活动,按照其价值衡量的不同,可分为以适应性价值为核心的“变革性立法”模式,和以安定性价值为基础的“自治性立法”模式。考察建国后50多年(尤其是80年代后)的立法实践,我国基本遵循着“变革性立法”的模式,此乃特有国情下的合理选择。但步入21世纪后,随着各方面情势的变化,“变革性立法”的适应性功效呈现递衰的趋势,且其带来的混乱、风险等负效应则日趋明显,因此我国当下应在立法模式上进行果断的调整,即逐步缩小和限制“变革性立法”的范围,并向“自治性立法”过渡。

【英文摘要】

As an activity of discovering and making roles,according to the value it weighs,legislature Can be divided as“Innovative Legislature Model”,which emphasizes the value of adaptation.and“Self—government Legislature Model”,which emphasizes the value of stabilization.The history of the Dew China(especially after 80’s)shows that our Country mostly belongs to Innovative Legislature Model and it was the right choice under the certain circumstances.However,as we enter the 21st Century and everything has changed.the adaptive effect of Innovative Legislature Model declines.Moreover,it brings negative effects of chaos and great risks,etc.So we must change the legislature model decidedly,reduce and limit the range of Innovative Legislature Model step by step and transit to Self—government Legislature.

【全文】法宝引证码CLI.A.12473    
  
  立法作为一种创制和发现规则的活动,受近代人民主权和民主理念的影响,成为代议机关的一项主要职能。各国乃至一国不同阶段的代议机关在行使立法权过程中,因具体国情下的国家治理形式、政治运行机制、经济发展特点及历史文化惯性之差异,反映出其不同运作模式下的价值侧重。其中,有两种互为矛盾的价值,统一于任何立法过程之中,即法的适应性与法的安定性。适应性价值彰显于社会变迁、演进激烈而迅速的时代环境,突出立法主动地推动和顺应时情演变的功能,以完成制度转型过程的跨越式发展。安定性价值意在“可持续”三字,即在制度构建和结构转型已经趋于稳定、成熟的条件下,倚靠法律发展自身所蕴蓄的民主性与协衡性的充分释放来促进民间自发力量的积累和表达,使社会在非变革性微调中不断进行良性制度因素的积累,实现持续发展。依照对上述二种价值的不同侧重,立法在发展模式上可分为两类:“变革性立法”和“自治性立法”。前者以适应性价值为核心,后者强调法的安定性基础。
  综观建国后50年来(尤其是80年代后)的立法实践,我国基本遵循着“变革性立法”的模式,此乃特有国情下的合理选择。但步入21世纪后,随着我国现代化变革逐渐进入正轨以及民间经济力量的酝酿和利益集群的丰富,“变革性立法”的适应性功效呈现递衰的趋势,而其带来的混乱、风险等负效应则日趋明显。因此,我国依据国情的变化,也应在立法模式上进行适当的调整和转变,即逐步缩小和限制“变革性立法”的范围,并向“自治性立法”过渡。
  我国“变革性立法”的历史背景及其特点
  中国现行的人民代表大会制度,是代议民主制度同中国具体的民主实践相结合的产物。行使立法权是人民代表大会最重要的活动内容。不过现行人大立法制度的形成并非一步到位,而大体经历了三个阶段。每个阶段都标示着在不同时期的政治、经济和文化条件下,我国立法指导思想和操作程式上的调整。
  1954年—1956年为人大立法的初始阶段,其主题是为成立伊始的新政权进行制度上的筹备,使其取得合法的资格,因此这一阶段的立法也围绕国家政权和机构建设而展开。该阶段的立法出现了两大里程碑性的事件:一届全国人大一次会议隆重召开和中国历史上第一部社会主义宪法诞生。在1954年召开的一届全国人大一次会议,通过了《宪法》和《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要法律。
  1957年—1976年是人大立法罹遭严重挫折的停滞阶段。在此阶段,唯一享有国家立法权的的全国人大除通过1975年宪法外,未制定一部法律。同时人大的自身活动也脱离常轨,自1965年2月至1974年12月近十年中全国人大竟未召开一次会议。1959年后全国人大常委会的工作人员仅剩100多人。
  1978年至今是人大立法的快速成长阶段。适应改革开放和现代化转型的需要,人大全面加快立法工作的步伐。主要表现为:立法权限划分日趋完善,立法权运行体制逐步发展,形成一个有本土特色且颇具规模的法的体系。截止2003年底,全国人大及其常委会制定的法律及法律性文件共400多件,国务院制定的行政法规达800多件,地方人大及其常委会制定的地方性法规近8000件,部门规章和地方政府规章约30000件。在法律法规数量激增的同时,一个包含宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、程序法等基本部门法以及游离于基本部门法之外的其他法的集群的体系逐步完备成型。特别一提的是这期间多次对宪法进行的切合实际的修改,有效而及时地消除了宪法与社会现实的疏离,生成了体现当代宪政规律的核心机制(人权保障和宪法监督)。上述法的量度累积和结构框架的立体平衡发展表明,现代化制度保障需要与规则的极度空缺之间的矛盾,成为这一阶段我国立法所应解决的首要问题。
  总之,我国1978年以来的立法发展,具有明显“变革性立法”特征,即以立法作为中国经济发展和社会变革的推进器,政府主动推进立法从而实现市场要素的培育和社会秩序的构建。其表现特点为:
  1.立法启动的自上而下与立法过程的精英决策。这主要体现在执政党对立法的强大影响力上,表现为:中共党中央提出立法建议的宪法惯例;对重要法案的事先审查;控制人大代表的比例和构成;向国家机构推荐重要干部担任重要公职等。而我国执政党一党连续执政的体制和党内自上而下的领导模式,决定了我党对立法的引领实际上是一种精英政治。
  2.推崇前瞻性立法。从既有的关于改革和社会发展的前见出发,进行“探索性”立法,以造成法律内容相对于社会经济文化现状的超前性,从而规引内部自发变迁动力不足的社会构成在这种规范外力的影响下,向较为确定的模式发展。技术表现形式上,这种立法发展方式重原则性和指导性,使得概括性的价值规范设计累硕,而具体的程序要素和后果要素却缓缓不能跟进。
  3.鼓励实验性立法。“授权立法”和“先行立法”是这种立法形式的典型。所谓“授权立法”是指全国人大及其常委会授予国务院对某些应属“法律规制”的事项先指定行政法规,待条件成熟后再由全国人大及其常委会制定“法律”取而代之。“先行立法”是指地方权力机关可根据地方事务的需要,对应属法律或行政法规调整的事项在尚未形成这一效力层次的相关规定时,先制定地方性法规加以调整。
  4.认为法律是政策的固化和总结,强调社会现实的变动性高于法律规则的稳定性,淡化法律实施的严格性。
  变革性立法的本质是法律工具主义在立法效力层面的集中表现,其基础是弱化法律本身的至上性和权威性,而将执政党的总政策和路线作为法律效力施展的界线,立法在一定意义上成为政府政策和政党路线获取公信度和合法性的工具;政策和路线的频繁变动基于改革的实际需要,当法律规范经由法定程序无法与政策的变动相合拍时,价值选择的天平明显地偏向了法律的工具价值,而将其内在价值置于一旁。法律为改革开放让路、改革要闯法律的红灯、执行遵守法律须考量是否符合“三个有利于”方针等,这些均为典型例证。此外,行政机关在启动立法方面具有支配性优势,大部分立法结果往往是行政机关管理意志的产物。
  法律实施的严格性被淡化的具体表现为两个方面:一是司法过程中的政策过分被考虑或介入;二是行政机关执法过程中以政策为底盾而非法律。这两方面的所产生的共同效应致使立法过程中的民意表达,民主协议和利益博弈宛如昙花一现的政治表演,其本身蕴涵的价值在面对紧迫而复杂的改革现实问题时,化为苍弱无力的语词。
  我国“变革性立法”存在之合理性
  “变革性立法”自身带有与现代法治社会不相和谐的特点,看似一种混乱的历史逻辑,但其后存在着深层的合理性。
  首先,改革开放初期中国的落后、停滞和现代化发展的“共时性”,要求集中尽可能多的政府和社会资源实现我国的“超常规”发展。而在社会发展力量被长期弱化的情势下,希望中国社会内部短期间凝聚一股自发的变革力量,逐渐、从容地推进现代化进程断无可能。于是合理地利用强势的政府资源,以外力擎动社会之转型成当然之理。
  中国近现代发展史中原本就缺乏自发完成现代化的内在因子;新中国成立后很长一段时间袭承前苏联式的发展模式,造成国内政治权力的高度集中、经济发展的高度计划、文化构成的极度单一,进一步扼杀了现代化自发因子生存的宽松政治经济土壤。政府权威极其强大但负累畸重,无法通过传统的计划方式独手操办现代化进程的全过程;社会自发变革意识极其薄弱,自我协调、整合政治和经济资源的力量非常分散且萎弱不振,但有着在困顿激迫下被迅速策动投入现代化变革进程的巨大潜能;同时国内经济、文化和制度状况的低起点,令我国的现代化演革有着较大的构塑空间。因此,这种特有国情下,我国从1978年后开始了这样一条现代化发展路径:先通过政府在短期内调动一切社会资源和力量,凝聚成一股政府主导的自上而下的变革力量,主动地进行现代市场的培育和构建;然后据此初步形成市场要素和环境吸引民间参与,激发民间自发调配和整合利益与资源——形成一种先自上而下激励、再自下而上巩固的制度变革动力。
  其次,中国的现代化是在外来较先进的经济、政治、文化体制对自身较落后的体制的冲击下被迫引起的突变性转型过程,具有外在竞争压力与时间上的紧迫感。这种巨大的外来压力使得我国变法的过程和机会成本被极大的缩减,只有方向正确的“变革性立法”能够最大程度地消除由此带来的不利因素。
  全球化以风吞浪卷之势将一切民族国家裹挟到现代化的进程之中,众多发达国家与发展中国家经济迅猛发展所带来的严峻压力,也迫使中国的决策层意识到:必须抓紧时机使中国经济、政治实现跨越式发展,迅速而高效进行向现代化的社会转化;我国在这一转变过程中,最不能输掉的是时间。
  这些特殊的时代背景决定了中国现代化变革具有自上而下的突进性与较短的时间性过渡。在这一背景下,我国立法权运行是在相应的社会关系、市场因素还未完全确定甚至不存在的条件下进行的。这时的立法不再是等待民间社会生活自发形成规则,然后对其有选择的加以总结并固定到法律中;而是在社会的转型、发展还不确定时,先设计好法律框架、自上而下的诱导社会向立法预设的方向演进。因此,改革开放初期的我国立法具有一定程度上超越社会经济、文化现状的前瞻性,是为尽快实现现代化变革这一主题而服务的,不可避免的带有探索性、实验性以及社会准备和经验知识准备不足的特征。
  再者,“变革性立法”的内部成本较为低廉,[1]能够保证政府在推进社会转型过程中手段、政策的灵活性和发展进程、态势的可控性。其原因在于:
  低廉的立法权运行内部成本,能使频繁的法律变动和屡有超越社会现状的创新式立法、实验性立法及过渡型立法成为可能。而频繁的法律变动是不断更新政策导向、保障社会变革方向正确性的最直接有效的手段,同时为政权纠正错误的尝试提供了机会。另外,通过创新式立法、实验性立法及过渡型立法积累起来的改革经验也为社会转型提供了很好的铺垫。
  而上述立法取向在技术操作层面也表现出鲜明的为改革大局服务的特点:法律框架构建上的原则化、充满弹性,留下了法律在具体内容上进行变化的空间;实行多层次立法体制,在中央权力机关统一原则性立法下,各地方有所变通、各地域立法也呈现除不平衡的态势(如经济特区享有较一般地方更大的立法自主权);各领域立法并非齐头并进,而是各阶段的侧重点不尽相同,本属配套的立法呈现出时间上的差序(如当初的立法主要集中经济改革领域、侧重提高效益,近阶段立法则转向权利保障领域、侧重公平);立法权运行的整个过程带有局部的实验性与阶段的探索性,在成功经验的基础上再进行总结与固定(如许多地方的先行立法)。这种渐进式的、分步实施的、整体分解式的立法运作在一定程度上起到了三方面作用:保障现代化变革的快速性;保证现代化变革的方向在总体上不发生较大偏离;防止变革的风险过于集中。
  我国立法模式变迁之趋势:由“变革性”向“自治性”渐变
  既然“变革性立法”是改革开放前后几十年我国在特有国情和时代背景下的合理产物;那么当我国现代化变革随着国情的逐渐好转步入正常轨道后,这种在内困外迫压力下

  ······
光宗耀祖支撑着我去教室


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