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【期刊名称】 《法学》
人大质询法院之规范
【作者】 黄晓辉杨彬【作者单位】 福建师范大学法学院
【分类】 法院【中文关键词】 人大;法院;质询规范
【期刊年份】 2014年【期号】 12
【页码】 16
【摘要】

人大质询法院必须遵循集体质询原则、当事人回避原则、事后质询原则、形式性原则和间接性原则。人大质询法院应以确有证据的违法违纪行为、明显的违反程序、失职渎职、判决不公行为等为主要内容,不能对法院正在审理的案件提出质询,不能就判决的实体内容的正确与否提出质询,不能就涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的案件提出质询;人大质询法院还必须从启动程序、答辩程序及结果程序等三个环节进行必要的程序规范。

【全文】法宝引证码CLI.A.1200067    
  
  我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)等法律都明确规定人大可以质询法院,人大代表或人大常委会成员联名可以提出对人民法院的质询案。但是,由于“人民法院依法独立行使审判权”,一些学者担心,人大质询法院会造成对法院独立审判的干涉,因此,人大质询法院,长期以来在学界一直存在争议。笔者认为,人大质询法院是否会造成对法院独立审判的干涉,关键在于人大是否规范行使质询权。只要人大规范行使质询权,就不会造成对法院独立审判的干涉。因此,解决这个问题的关键在于规范人大质询权的行使,制定人大质询法院的实施细则。
  一、人大质询法院的基本原则
  人大质询法院,作为人大质询权的行使,必须遵守宪法、法律规定的人大质询权行使的一般原则;作为对特定对象法院的质询,还要具有符合法院工作性质和特点的特殊规定。综合这两个方面,笔者认为,人大质询法院必须遵循如下基本原则:
  1.集体质询原则。集体质询原则,又称质询权集体行使原则,是指人大行使质询权的主体只能是人大会议或人大常委会会议,而不能是除此之外的任何组织或个人。这是由我国权力机关实行会议制和民主集中制原则决定的。我国《宪法》2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”这也就是说,我国权力机关实行会议制,依据民主集中制原则集体行使国家权力。所以集体行使国家权力原则,是我国人民代表大会制度的一般原则,适用于人大权力行使的各个方面,自然也适用于人大质询权的行使,人大质询法院就更不能例外。[1]
  理解集体质询原则,必须辨析质询权与质询案提起权的区别,质询权的行使与参与质询活动的区别。可能有的学者会以我国宪法、法律规定的人大代表或人大常委会成员有权联名提出质询案为依据,认为人大代表或人大常委会成员联名可以行使质询权。其实不然。人大代表或人大常委会成员有权联名提出质询案仅仅是说明了他们拥有质询案提起权,表示他们有权以一定的形式参与质询工作,并不等于他们联名可以行使质询权。质询案提起权不能等同于质询权。质询权包括从质询案的提起到质询答辩的进行,以及对质询对象的处置的整个过程的权力;其主体是质询答辩,核心是处置权。而质询案提起权只是其中的一个环节的权力,即提起质询案的权力。这也就是说,作为人大代表或人大常委会成员的个人,拥有以一定的方式参加质询活动的权力,但是,完整的质询权的行使,只能是由他们组成的集体,以会议的形式按照民主集中制的原则集体行使。“从事监督工作与行使监督权不一样,监督权不仅是具有了解情况、检查、监督的权力,还必须有一定的处置权,能采取有法律效力的强制性措施。”[2]

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  集体质询原则是质询的合法性、有效性、权威性的重要保证,也是对可能出现的利用权力机关名义谋求个人或团体私利的有效防范。人大质询是国家权力机关的质询,是代表人民的质询,具有最高的权威性,其权力只能由代表这个权力的组织—人民代表大会及其常务委员会集体行使。作为个人,人大代表或常委会成员,都只是这个集体的一份子,即使联名,也只是它的一部分,不能代表人大集体。他们分别来自不同的行业或团体,具有与其职业和社会身份相应的特殊利益,若不坚持集体质询原则,就难免掺杂代表或委员个人的或他们所处的那个团体的利益于质询活动中。所以,人大代表或常委会成员联名提出的质询案,只有经过人大主席团或委员长(主任)会议审核同意才能形成有效的质询案;通过质询,要做出处置决定,也只有人大会议或人大常委会会议才有这个权力。只有会议集体的决定才是具有法律效力的决定,才具有权威性。
  集体监督或质询,是人大行使监督权或质询权的一般原则,为保证法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉,人大质询法院更应该强化这一原则。只有坚持集体质询原则,才能最大限度地避免团体利益或个人因素在质询活动中的影响,防止任何社会团体或个人利用权力机关的名义,擅自干预司法。
  2,当事人回避原则。当事人回避原则是指人大代表或常委会成员对与自己有各种利害关系的人或事应该主动回避,不能提出或参与联名提出对该人或该事的质询案,不能参与表决对该人或该事的处置意见。回避的目的在于为公正质询创造一个良好的客观条件,保证人大质询的公正度和公信力。从某种意义上说,当事人回避原则是质询权集体行使原则的特殊运用、逻辑延伸。如上所述,坚持质询权集体行使原则,目的在于最大限度地避免团体利益或个人因素在质询活动中的影响,防止任何社会团体和个人利用权力机关的名义擅自干预司法。而与某人或某事有各种利害关系的代表或委员,是最有可能利用权力机关的名义擅自干预司法的人,其公正性难免受到社会的质疑。所以,为了避免团体利益或个人因素在质询活动中的影响,避免公众可能由此产生的质疑,保证人大依法公正高效地行使质询权,保证人大质询的权威性,必须把当事人回避作为人大质询法院的一项基本原则。
  3.事后质询原则。事后质询原则是指人大对法院的质询,只能是对已审结的案件提起质询,只能以已审结的案件为主要依据对法院的某项工作或某个责任人提起质询,不能对法院正在审理的案件提起质询。强调事后质询是为了保障人民法院依法独立行使审判权,防止人大质询变成人大的不当干预,以及由此可能产生的判决不公。因为人大对正在审理的案件提出质询往往容易给法官造成压力,影响法官独立作出判决;而且提出质询往往带有一定的倾向性,也容易导致人大变相行使司法权。同时在裁判结果未公布之前,人大对人民法院审理的案件是否错误是无法验证的。从这个意义上讲,在这个时候提出质询也是不当的。因此,只有当人民法院对案件作出裁判,已经结案之后,人大才能根据相关的法律条文来判断裁判的正确与否,对不清楚、不理解、不满意的问题提出询问或质询,对社会上意见较大、反映强烈的问题提出质询。
  4.形式性原则。形式性原则是指人大提出质询案的案由只能是法官存在的违法违纪行为、案件审判未按规定程序进行等形式性问题,不能针对案件判决的内容是否正确等实质性问题提出质询案。提出该原则的目的在于维护司法审判的权威性。既然国家把审判权交给了人民法院,宪法规定人民法院依法独立行使审判权,国家就应该维护审判的权威性,相信法官判决的正确性。只要法官没有违法违纪行为,且程序合法,就应当推定其作出的判决是合法的、公正的。实体问题的正确与否固然重要,但它不在人大监督的职权范围之内,不是人大代表或人大常委会成员所能胜任的。从人大质询法院的功能分析,通过监督司法程序,保障法院审判权的良性运转与法官的依法独立公正审判才是质询的核心之义。
  5.间接性原则。间接性原则是就人大纠错的具体方法而言的,是指人大通过质询辨析,如果发现法院裁决确有错误,不能直接纠正,只能间接纠正。即不能采取做决定的方式要求法院纠正,也不能直接宣告法院的判决和裁定无效,更不能对法院的判决和裁定进行直接更改,只能通过指出案件审理过程中存在的程序问题等形式合法性方面的缺陷,启动司法系统内部的自我纠错机制,依照法定程序让司法系统自行纠正。其中,可以直接建议当事法院自行纠正,也可以建议该法院的上一审级法院依据审判监督程序进行纠正,或者建议有关检察机关依据法律程序提出纠正意见。在这一过程中,如果法院、检察院不纠正,只要能够作出合理的解释,也没有发现违法违纪行为,还是应当尊重法院、检察院的决定。如果发现有违法违纪行为,则可以针对违法违纪的当事人依法提起罢免案依照法定程序予以罢免。这是人大监督法院最后的,也是最有效的手段。规定间接性原则的目的同样在于尊重审判权,维护审判的权威性 。
  上述五项原则不是孤立的,而是互相联系的。它们分别从不同的角度提出了人大质询法院的原则,既具有各自的问题针对性,又具有共同的目标,构成了人大质询法院的原则系统。集体质询原则是质询权行使的总的原则,当事人回避原则是对质询权行使的特别限制,事后质询原则是对质询的时间而言的,形式性原则是对质询的内容而言的,间接性原则是对质询后的处置而言的。提出这些原则的共同目的都在于遵循宪法法律的规定,平衡人大监督法院与法院独立审判的关系,既保证人大对法院的依法有效监督,又维护法院的独立性和权威性。
  二、人大质询法院的内容规范
  在质询权的内容规范方面,世界各国一般都以列举的方式加以明确,其中又有肯定式列举和否定式列举两种基本方式,以及这两种基本方式的综合应用。笔者主张以肯定式列举为主,否定式列举为辅规范人大质询法院的内容。为此,依据我国的宪法、法律规定,以及上述的人大质询法院的各项原则,笔者以“一个确有、三个明显、三个不能”规范人大质询法院的内容。
  1.确有证据的违法违纪行为。法官的职责在于对各种社会纠纷及违法犯罪案件依法独立审判,以化解矛盾、主持正义、惩罚罪恶、维护秩序。从这个意义上说,法官就是法律的化身、正义的化身,法官执法犯法、法官的违法乱纪行为是最不能容忍的。因此,人大质询法院,首要的、主要的目标指向应该是法官的违法违纪行为。只要确有证据说明法官违法或违纪了,人大就可以且应该提出质询。有的学者强调,要有严重的违法违纪行为,人大才能提起质询,笔者认为只要是违法违纪就可以提起质询。质询的本质只是了解情况,并带有批评和警示作用。法官如果认为自己的行为是正确的,就不必惧怕质询,质询实际上给了法官一次解释的机会;法官如果确有违法违纪行为,通过质询,辨清事实,能够自我纠正也就达到了目的。质询虽然可能带来其他的法律后果,但那已经不是质询的问题了。从某种意义上说,通过质询的警示作用,可以防止错误的严重化,挽救犯错误的法官。所以,对于质询内容的规范,不要以严重为前提,严重的违法违纪行为就已经不是质询的问题了。下面几点的内容规范也一样。在这里之所以强调确有证据,是强调人大质询的严肃性,人大质询法院应该以事实为依据,不能以道听途说或捕风捉影的只言片语为依据,也不能仅仅以某个人或某几个人的反映为依据,而应该在掌握了确凿证据的基础上才能提出质询。
  法官的违法违纪行为,不仅仅局限于在法院的庭内行为,而且包括法官在社会上的庭外行为。庭内的违法违纪行为,主要是指法官违法违纪判案。对于这一类的违法违纪行为提起质询应该非常慎重,应该注意辨析是属于合法合理的自由裁量权还是违法违纪审判。在法律权限范围内的,应该尊重法官的判决;具有明显违法违纪行为的,可以而且必须提起质询。庭外的违法违纪行为,具有广泛的内容,《法官法》32条不仅明确规定了12项法官不得有的行为,而且最后还有一条“兜底条款”。凡是法官为了这些“不得有”的行为的,人大都可以据此提出质询。通过对法官的违法违规行为的质询,既是对违法违规者的警示、批评,又是对其他法官的一种宣传、教育,还可以有效维护当事人的合法权益。
  2.明显的违反程序、失职渎职和判决不公行为。违反程序、失职渎职和判决不公,虽然它们的行为内容各不一样,原因复杂多样,但它们的共同特点是,这些错误都可以从它们的行为现象中得出判断,无需分析其内在原因,也无需以违法违纪为依据。换句话说,人大只要根据这些行为现象,就可以质疑其行为,提出质询案。所以,我们把这三类行为放在一起,一并分析。
  违反程序行为,是指法院在司法工作中未按规定程序办理的各种行为,包括明显违反规定程序的行为、不严格执行规定程序的行为、不适当地改变规定程序的行为以及不尊重甚至剥夺当事人依法享有的各种程序权利的行为等。[3]失职渎职行为是指法院在司法工作中没有尽到责任,犯有严重过失的行为。比如,由于怠工,对本应受理的案件不予受理,本应结案的案件没有结案;由于疏

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