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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
我国流动儿童义务教育经费制度对国际人权公约义务的背离与修正
【作者】 王慧【作者单位】 华南农业大学人文与法学学院
【分类】 法律教育
【中文关键词】 受教育权;最低限度核心义务;义务教育;可获取性
【文章编码】 1000-5072(2015)08-0127-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 8
【页码】 127
【摘要】

受教育权是基本人权之一,为国民提供全面、平等、免费的初等教育是联合国《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》(下文简称《经社文公约》)缔约国的“最低限度核心义务”,我国宪法、义务教育法确立的九年义务教育制度在立法上转化了上述条约义务。但以流入地县级政府财政为主的流动儿童义务教育经费制度,既忽视了县级财政收入差异的事实,也对流动儿童分布不均的现状视而不见,导致流动儿童流入密集地的县级政府更多是将这种义务经费负担转嫁给流动儿童家庭,从而背离了义务教育的免费性要求。只有建立以中央财政为主的义务教育经费制度,才能使流动儿童义务教育达到国际人权公约免费、可获取性标准。

【全文】法宝引证码CLI.A.1207317    
  受教育权是国际社会承认的基本人权之一,为国民提供平等、免费的义务教育是国际人权公约缔约国最低限度的条约义务。义务教育平等、免费的目标能否实现以及实现程度如何,取决于国家履行教育给付义务的状况;而国家履行教育给服义务,又与国家财政经费的分配与使用息息相关。“显而易见,权利依赖于政府,这必然带来一个逻辑上的后果:权利需要钱,没有公共资助和公共支持,权利就不能获得保护和实施[1]。在本质上,权利的实施受制于每年不同的预算约束[2]。义务教育经费制度,是制约义务教育状况的一个重要因素。
  随着我国城镇化进程的深入,流动儿童义务教育问题变得日益突出。尽管我国宪法和义务教育法规定了所有儿童平等享有义务教育的权利,但农村户籍的流动儿童在流入地接受义务教育时,普遍面临非物质准入壁垒和物质准入壁垒两类条件的限制。其中非物质准入壁垒表现为对各种类型证件的要求,如2014年上半年北京市出台的非京籍儿童入学政策,要求非京籍适龄儿童在北京接受义务教育必须持有“五证”[3];物质准入壁垒则表现为借读费、赞助费等各种费用形式。非物质准入壁垒,一般是作为大城市人口调控手段予以适用;物质准入壁垒,则是作为流入地政府承担流动儿童义务教育经费不足的一种补充手段。这两类限制条件均背离了国际人权公约中义务教育可获取性的特点。
  流动儿童群体数量的庞大,凸显了流动儿童平等享有义务教育受教育权受阻现象的不可回避性。流动儿童是指流动人口中的0~17岁儿童。根据2010年全国第六次人口普查数据,我国0~17岁流动儿童规模3581万人,全部流动儿童中户口性质为农业的儿童占80.4%,其中6~14岁应当接受义务教育的适龄流动儿童数量为1393万人[4]。
  本文暂不分析非物质准入壁垒作为人口调控手段的正当性问题,仅探讨物质准入壁垒对义务教育免费性、可获取性的背离现象。本文拟结合我国已加入并生效的《儿童权利公约》和《经社文公约》中对受教育权的最低限度核心义务要求,指出流动儿童义务教育现状与公约要求的差距,进而分析流动儿童义务教育经费制度的弊端。针对两个人权公约委员会的审议意见,提出完善我国流动儿童义务教育经费制度的建议,以修正我国立法对国际人权公约最低限度核心义务的背离。
  一、国际人权公约中受教育权的最低限度核心义务性质和特点
  (一)国际人权公约中受教育权的最低限度核心义务
  我国已经加入并在我国生效、涉及受教育权的国际人权公约为联合国的《儿童权利公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》。《儿童权利公约》第28条、29条,《经社文公约》第13条、第14条分别界定了受教育权的内容。
  尽管国家承担为其国民提供教育的主要责任,但在初等、中等、高等教育阶段国家的教育给付义务不尽相同。《儿童权利公约》第28条(a)款明确规定:缔约国应当在机会均等的基础上“实现全面的免费的义务小学教育”。《经社文公约》第13条第二款规定各缔约国:(甲)初等教育应属义务性质并一律免费。对初等教育“一律免费”的含义,经社文权利委员会认为:为保证初等教育的可获取性,不得向儿童、父母或监护人收费。政府、地方当局或学校收取学费和其他直接费用会阻碍受教育权的享有,甚至对受教育权的实现造成灾难性影响。间接费用,如向父母的强制征收或教昂贵的校服费用,也属于免费的范围。其他间接费用是否允许,须由经社文权利委员会进行个案审查[5]。具体而言,缔约国义务包括三个层面:尊重义务、保护义务、落实义务。尊重义务要求缔约国不采取任何妨碍或阻止受教育的权利的享受的措施;保护义务要求缔约国采取措施,防止第三方干扰受教育权的享受;落实义务要求缔约国采取积极措施,使个人和群体能够享受这项权利,并便利其享受这项权利,缔约国有义务落实受教育权的权利[6]。
  对于初等教育,经社文权利委员会认为缔约国的“最低限度核心义务”,是至少确保公约阐明的各项权利的落实,包括“基础教育”的落实达到最低限度基本水平,如保障国民可以平等进入公立教育机构学习的权利,为所有国民提供免费初等教育等[7]。初等教育对一切人应该是免费的、义务性的,是人权公约对缔约国提出的“结果义务”[8]。
  虽然《经社文公约》没有明确“初等教育”的具体年限和内容,但结合儿童权利公约的内容来看,为18周岁以下儿童提供免费的小学教育,两个公约缔约国共同的最低限度核心义务。
  (二)国际人权公约中受教育权最低限度核心义务的特点
  联合国受教育权利特别报告员在向人权委员会提交的初步报告中指出:初等教育应展现四项基本特征——可提供性、可获取性、可接受性和可调适性。可提供性指缔约国应在其管辖范围内设置足够多的能够运作的教育机构和方案。可获取性指在缔约国管辖范围内,人人都应该能够利用教育机构和方案,不受任何歧视。具体而言,可获取性包含三个因素:①不歧视,人人必须受教育,不得援引任何理由歧视任何人;②实际可获取性,教育必须在安全的物质环境中进行,学生可在一些堪称便利的地点上学;③经济上的可获取性,教育费用必须人人负担得起,初等教育应一律免费。可接受性指教育的形式和实质内容,包括课程和教学方法必须得到学生的接受。可调适性,指教育必须灵活,能够针对变动中的社会和社区的需求而进行调适,使其符合各种社会和文化环境中的学生需求[9]。
  针对各缔约国国情的差异,《经社文公约》第14条规定:对于加入公约时还没有实施免费、义务性的初等教育的缔约国,则必须在两年之内制度采取一个逐步实行的详细的行动计划,以使所有缔约国国民可以享受免费义务教育。经社文权利委员会在审查缔约国是否履行该条规定的义务时,并没有对各缔约国做出一刀切的规定,而是根据各缔约国国情具体区分其不愿意做出承诺和不具备能力的情形。一般而言,如果在持续不断的时间内,未能保障最低限度的受教育权的核心内容,仅仅以缺少经济资源为解释理由是行不通的[10]。
  下文笔者将结合我国流动儿童义务教育经费制度,考察流动儿童的义务教育是否实现了免费、可获取性的目标。
  二、我国流动儿童义务教育经费制度对受教育权应然之背离
  (一)我国流动儿童义务教育经费制度的确定
  1.法律对国务院制定流动儿童义务教育经费细则的授权爬数据可耻
  我国《宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”由于《宪法》仅规定公民基本权利问题,基本权利的实现则依赖于各部门法的具体落实[11]。《义务教育法》对义务教育阶段受教育权的主体、客体及内容均有较为详细的规定,该法第4条进一步明确义务教育的平等原则[12]。《义务教育法》规定年满六周岁的儿童开始接受义务教育,义务教育的基本原则是根据户籍所在地就近入学[13]。因此,我国以户籍所在地确定儿童接受义务教育的资格,儿童户籍所在地政府应当为儿童提供义务教育的条件;当儿童与父母一起流动到非户籍所在地时,则由其经常居住地政府提供义务教育的条件。
  政府提供义务教育条件,意味着政府要提供义务教育所需的学校场所、必要的教学设备、教材并配备合格的教职人员、支付教职人员工资,义务教育财政经费可以覆盖上述教育成本,是政府提供义务教育的必要条件。对义务教育经费的来源问题,《义务教育法》规定了国家财政对义务教育经费的保障义务,还明确了义务教育经费涵盖的具体范围和项目[14]。但对义务教育经费的具体承担,《义务教育法》仅规定由各级政府共同承担的基本原则,而各级政府承担的具体比例则授权国务院制定细则[15]。
  2.国务院规范性文件对义务教育经费分配的规定
  国务院在2003年9月全国农村教育工作会议文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》中规定,义务教育经费“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”;对流动儿童义务教育经费,2006年3月《国务院关于解决农民工问题的意见》中明确了“以流入地政府为主”的原则。国务院在2008年8月《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中,对农民工子女义务教育,增加了公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费,中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励两项规定。
  虽然2006年《义务教育法》历经修订,但新《义务教育法》实施后国务院并未对义务教育经费的具体承担方式做出改变,迄今为止我国政府内部承担义务教育经费的原则是——在纵向的中央和地方各级政府之间,采取的是“以县为主”原则[16],即在城市地区,以区级政府财政为主,在农村地区,以县乡级政府财政为主。而在横向的不同地区政府之间,对流动儿童的义务教育经费,采取“以流入地政府为主,以公立学校为主”的政策。
  政府是一个庞大的组织机构,有众多的层级及分支机构,如果不能在政府机构内部建立合理的义务教育经费承担及分配机制,那么政府内部财政资金的分配、管理及使用方面的弊端必然会影响到初等教育受教育权的实现。
  (二)流动儿童义务教育经费制度对义务教育可获取性的影响
  1.县级财政收入不均衡对义务教育平等性的影响
  在儿童没有流动的情况下,我国政府对义务教育经费的承担“以县为主”,故县级政府是义务教育经费的投入和管理主体。在这种模式下,《义务教育法》中义务教育的平等性原则,只有统一全国义务教育生均财政经费才能实现。但由于受经济发展阶段和不同地区要素禀赋结构的影响,我国的县域经济发展水平极不平衡,社会结构存在差异,导致政府的财政收入基础和财政负担的不同[17]。在县级财政收入不一致的情况下,各县级政府可用于义务教育的经费也不可能一致。此时实现义务教育经费平等性原则的关键,就在于上级政府承担的义务教育经费能否弥补县级财政差异所导致的义务教育经费差异。
  自1994年中央与地方实行分税制后,地方财政收入由1993年的78%降为2003年的45.4%,其中30%左右在省级财政,县级财政只有10%左右。中央财政收入则由22%上升至54.6%。而地方财政支出占国家财政支出的比重则在分税制前后变化不大,保持在70%左右[18]。全国财政收入的大部分归中央政府所有,而义务教育经费承担又“以县为主”。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组(2002)在对农村学校抽样调查后指出,在农村义务教育资金投入比例中,中央政府、省和地区(包括地级市)、县和县级市负担总计22%,而基层财力最弱的乡镇却负担了全部的78%[19]。
  显然,由于中央配套资金在义务教育经费中所占比例过小,不足以弥补各县可支配义务教育经费的地区差异,而县级政府可承受的义务教育经费本身就存在地区性差异。因此,目前的义务教育经费制度无法实现受教育权的平等性原则。
  2.流动儿童分布不均对县级财政的挑战
  全国流动儿童的地区分布上,流入儿童最多的省份依次为广东、浙江、江苏、四川、山东、河南、福建,广东省流入儿童数量最多,达到434万,占全国12.13%。七省流入儿童数量均在150万人以上,总数达到1637万,占全国流动儿童的45.71%。
  表1流入儿童人数100万以上省市占全国流动儿童总数的比例和规模

┌────┬────────┬─────┬────┬───────┬──────┐
│省市  │占全国流动 儿童 │人数(万)│省市  │占全国流动 儿 │人数(万) │
│    │百分比(%)   │     │    │童百分比(%) │      │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│广东  │12.13      │434    │上海  │3.68     │132     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│浙江  │7.64      │274    │湖南  │3.29     │118     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│江苏  │6.65      │238    │山西  │3.28     │117     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│四川  │5.19      │186    │辽宁  │3.21     │115     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│山东  │5.07      │182    │湖北  │3.16     │113     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│河南  │4.78      │171    │内蒙古 │2.99     │107     │
├────┼────────┼─────┼────┼───────┼──────┤
│福建  │4.25      │152    │北京  │2.96     │106     │
└────┴────────┴─────┴────┴───────┴──────┘

  
  数据来源:2010年第六次全国人口普查长表数据
  同时,部分地区流动儿童在当地儿童总量中所占比例较高。全国流动儿童占所有儿童比例为12.84%,但在上海和浙江城镇地区,流动儿童比例高达46.24%和47.68%,福建、北京和广东城镇中流动儿童的比例分别为38.17%、36.28%和31.19%。
  第六次人口普查将流动儿童进一步细分为四种类型,即跨省流动、省内跨市流动、市内跨县流动和县内跨乡流动,在全国范围内跨省流动儿童占30.11%,省内跨市占18.80%,市内跨县占12.83%,县内跨乡占38.25%。但具体到各省级行政区域,北京、天津、上海的流动儿童中,跨省流动儿童比例均超过90%;浙江流动儿童中,跨省流动儿童比例为61.95%;广东、江苏、新疆、西藏跨省流动儿童比例均在40%以上。
  表2跨省流动儿童的流入地和流出地分布分别排前五位的省市(单位:%)

┌──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
│省市    │流人地   │流出地   │省市    │流出地   │流人地   │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│广东    │19.06    │1.10    │安徽    │14.53    │0.71    │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│浙江    │18.31    │2.46    │四川    │10.95    │1.35    │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│江苏    │8.83    │2.49    │湖南    │7.27    │0.68    │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│北京    │6.63    │0.22    │江西    │7.08    │0.67    │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│福建    │5.54    │2.51    │贵州    │6.45    │0.96    │
└──────┴──────┴──────┴──────┴──────┴──────┘

  数据来源:2010年第六次全国人口普查数据长表1%抽样数据
  就跨省流动儿童的构成来看,跨省流动儿童流入最多的省市分别为广东、浙江、江苏、北京和福建,五省市总共接受的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例高达63.18%。而跨省流动儿童流出地最多的省份依次为安徽、四川、湖南、江西、贵州,五省总共流出的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例为50.26%。
  上述数据反映了全国流动儿童的来源和分布规律——大多数流动儿童是农村流动儿童,他们一般从经济欠发达地区流动到东部经济发展水平较高地区。跨省流动儿童高度集中在我国东部大城市。
  中央和地方政府对义务教育经费的预算及拨付是根据儿童户籍所在地进行,但由于义务教育经费的转移支付渠道不畅,

  ······

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