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【期刊名称】 《厦门大学法律评论》
台湾地区“大法官”解释案件类型及其启示
【英文标题】 The Type of Interpretation System of Justice in Taiwan and Its Enlightenment
【作者】 田芳【作者单位】 南京大学法学院
【分类】 特别行政区基本法【中文关键词】 宪法解释;程序类型;法定要件
【英文关键词】 Justice System; Type of Procedure; the Type of Case
【期刊年份】 2013年【期号】 2(2013年卷)
【总期号】 总第二十二辑【页码】 445
【摘要】 台湾地区的“大法官”制度大部分移植了德国的宪法诉讼制度,同时又承袭了本土的统一法令解释制度的内涵。依提请主体的不同,“大法官”解释程序予以了类型化划分,每一解释程序有着不同的法定要件,承担了不同的功能。祖国大陆的宪法解释制度也应在程序上予以更明确的规范。
【英文摘要】 Taiwan’s system of Justice mostly transplants Germanic system of constitutional procedure law, and inherits the system of unified interpretation. According to different submission subjects, the procedure of constitutional interpretation has been classified. Different procedure has different legal elements. In mainland we should normalized the procedure of constitutional interpretation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1214351    
  
  台湾地区“宪法”第78条及其“宪法”增修条文第5条第4款明确规定“司法院大法官”具有“宪法”与法令最终解释权。“司法院大法官”释字第601号解释中确认“大法官”的地位与性质乃与一般法院法官同为行使司法权之“宪法”上法官。这一解释使台湾地区“宪法”解释制度向着“宪法”诉讼制度迈出了实质性的一步,“司法院大法官”也由法律解释者转变为“宪法”法官。这是台湾地区效仿德国宪法诉讼制度构建独立“宪法”法院努力的一个结果。设置专门的“宪法”法院赋予其裁决“宪法”争议与法规最终效力的权限,一直是台湾地区“宪政”改革的重要内容。本文以台湾地区的相关法律和“司法院大法官”解释为基础,通过介绍台湾地区“宪法”解释制度的历史演变和当前台湾地区的“宪法”解释制度现状,反映台湾地区在移植德国宪法诉讼制度过程中的困惑与争议。
  一、“大法官”解释制度的演变
  与德国[1]不同的是,台湾地区“宪法”正文“司法”一章及“宪法”增修条文第5条,对于“宪法”解释程序未置一词,相关内容主要规定在“司法院大法官审理案件法”,以及其他法律相关条款之中。[2]作为规范“宪法”解释程序的一般法,经历了“司法院大法官会议规则”到“司法院大法官会议法”再到“司法院大法官审理案件法”的演变过程,法律名称的变化也反映了台湾地区“宪法”与法令解释制度演变的三个时期。
  (一)“司法院大法官会议规则”时期(1948年8月—1958年7月)
  1947年“中华民国宪法”颁布,该“宪法”第78条和第79条分别规定由“司法院”和“司法院大法官”负责“宪法”解释工作。国民政府于1948年成立“大法官会议”。1948年9月15日第一届“大法官会议”召开,通过并发布“司法院大法官会议规则”,该规则作为“大法官”的议事准则,也是“司法院大法官”行使“宪法”解释权限的原始法规。
  “司法院大法官会议规则”第3条规定,申请“宪法”解释的主体仅为“中央”或地方机关;申请“宪法”解释的事项为适用“宪法”发生疑义或适用法律、命令发生有无抵触“宪法”疑义两种。这一程序又被称为机关申请解释“宪法”程序,是台湾地区“宪法”解释制度形成史上最原始的“宪法”解释程序。[3]
  “司法院大法官”为什么会确定这种“宪法”解释程序呢?据台湾学者考证,这一解释程序是承袭了训政时期“法令统一解释”的程序要件。[4]1928年11月公布的“民国政府司法院组织法”第3条规定:“‘司法院’院长经‘最高法院’院长及所属各庭庭长会议议决后,行使统一法令及变更判例之权……”,该法将统一法令解释权由“最高法院”移至“司法院”。据此“司法院”于1929年1月制定“司法院统一解释法令及变更判例规则”(共计11条),其中规定,申请解释的主体限于公署、公务员或被认可的公法人,个人不得申请统一法令解释。1944年12月“司法院”将上述规则修正为仅公署才可申请统一法令解释。1948年6月“司法院组织法”修订,其中第3条规定:“‘司法院’设‘大法官会议’,以大法官17人组织之,行使解释‘宪法’及统一法律命令之职权。大法官会议,以司法院院长为主席”。1948年8月新到任的第一届“大法官”[5]自行制定了“司法院大法官会议规则”,规定地位与性质等同于公署的“中央”或地方机关才得申请“宪法”解释。
  (二)“司法院大法官会议法”时期(1958年7月—1993年2月)
  “司法院大法官会议法”共计20条,该法的制定源于“立法院”对“司法院大法官会议”所作一项解释的不满。1957年5月3日“司法院大法官”公布了释字第76号解释,宣告“国民大会”、“立法院”、“监察院”共同相当于民主国家中的“国会”,该号解释引起了“立法院”的不满。于是“立法院”提案主张“司法院”行使“宪法”第78条规定的职权时,其程序应以法律规定之。继而拟订原称为“司法院解释‘宪法’及统一解释法令条例草案”,后经法制委员会审查修正后提交“立法院”讨论,最后于1958年7月11日通过审查,依审查会议议决,将法律名称改为“司法院大法官会议法”,并于同年公布施行。该法增订了人民申请解释“宪法”程序。
  (三)“司法院大法官审理案件法”时期(1993年2月至今)
  1992年5月28日,台湾当局对于1946年在祖国大陆产生的“中华民国宪法”进行第二次修正,第二次“宪法”增修条文第5条第5项规定:“政党之目的或其行为,危害‘中华民国’之存在或自由民主之宪政秩序者为‘违宪’”,同时第13条规定:“‘司法院大法官’,除依‘宪法’第78条之规定外,并组成‘宪法’法庭审理政党‘违宪’之解散事项”。为配合上述修正,1993年2月3日台湾地区“立法院”将原“司法院大法官会议法”予以修订,颁布施行“司法院大法官审理案件法”。该法增订“法人或政党”为宪法解释程序的申请主体。
  二、“宪法”解释程序
  根据“司法院大法官审理案件法”,“司法院大法官”不仅负责解释“宪法”、统一法令解释,还是政党违宪解散案件的审理者,但“宪法”解释仍然是“司法院大法官”最重要的职责。根据申请主体的不同,“宪法”解释程序可以分为机关申请“宪法”解释,人民、法人和政党申请“宪法”解释,三分之一“立法委员”申请“宪法”解释以及法官申请“宪法”解释四种类型。各程序的法定要件不仅规定于实体法中,也规定于“司法院大法官”的各项解释之中。
  (一)机关申请“宪法”解释程序
  “司法院大法官审理案件法”第5条规定:“‘中央’或地方机关,于其职权上适用宪法发生疑义,或适用法律、命令发生有无抵触‘宪法’之疑义时,得申请解释。”机关申请“宪法”解释是最原初的“宪法”解释程序。
  1.申请主体
  所谓“中央”机关是指目前台湾当局的“立法院”、“行政院”、“考试院”、“司法院”和“监察院”。“总统”在行使法定职权时,也是具有“宪法”地位的机关。地方机关是指地方自治团体(公法人)的立法机关或行政机关。
  2.解释客体
  根据“司法院大法官审理案件法”第5条的规定,机关申请宪法解释的客体可分为:(1)“宪法”含义解释;(2)法律与“宪法”有无抵触解释;(3)命令与“宪法”有无抵触解释;同时根据“宪法”第140条[6]以及“宪法”第122条[7]的规定,其客体还可包括(4)“省自治法”与“宪法”有无抵触解释;(5)“县自治法”与“宪法”有无抵触解释两种。
  法律是指依“宪法”第170条的规定,经“立法院”通过,并符合“中央法规标准法”第2条定名为法、律、条例或通则的“中央”法律。此外,依“大法官释字第573号解释”,“行宪”前的法律,经“行宪”后的“立法院”确认为有效的,也可以成为“宪法”解释的客体。另根据地方自治精神,“省自治法”与“县自治法”也属于法律的一种。命令是指依据“中央法规标准法”第3条的规定使用法定命令名称的规范,以及依“行政程序法”第150条第1项的规定,行政机关基于法律授权,对多数不特定人民就一般事项所作对外发生法律效果的抽象规定。
  3.申请条件
  “司法院大法官审理案件法”第9条规定:“申请解释机关有上级机关者,其申请应经由上级机关层转,上级机关对于不合规定者,不得为之转请,其应依职权予以解决者,亦同。”根据这一规定,台湾当局的“五院”可以直接提请“宪法”解释,[8]其他机关提请“宪法”解释则可能发生“层转”问题。此规范目的显然是为了符合层级式行政体制中的上下级隶属关系,避免下级机关滥用申请权。同时也是基于“宪法解释”的补充性原则,争议事项如果有其他方式可予以解决的,就无须通过“宪法解释”的途径。
  (二)人民、法人或政党申请“宪法解释”程序
  “司法院大法官审理案件法”第5条第1项第2款规定:“人民、法人或政党于其‘宪法’上所保障之权利,遭受不法侵害,经依法定程序提起诉讼,对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触‘宪法’之疑义者,申请大法官解释。”这一条款是经两次立法才完成的。人民申请“宪法”解释程序早在1958年“司法院大法官会议法”第4条第2款即予以了规范,法人、政党申请“宪法”解释则是于1993年“司法院大法官审理案件法”增订于人民申请“宪法”解释程序之中。为了论述方便,以下将这一程序简称为人民申请“宪法”解释程序。
  1.申请的主体
  人民是指具有基本权利主体资格之自然人。自然人必须具有基本权利能力才可申请“释宪”。[9]申请能力就此是指能独立以自己之名义行使或主张基本权利之能力。法人或政党也可依其宪法上的基本权利主张权利保障。
  2.解释的客体
  依“司法院大法官审理案件法”,人民申请“宪法”解释应仅限于确定终局裁判所适用的法律或命令是否“违宪”。但“大法官”在“释宪”实务中将该程序的审查范围予以了扩张。[10] “大法官”释字第154号指出,确定终局裁判所适用的法律或命令,是指作为终局裁判依据的法律或命令或相当于法律或命令的其他法依据。“大法官”释字第374号更进一步指出:命令,并不以形式意义上的命令为限,凡“中央”或地方机关依其职权所发布的规章或对法规适用所表示的见解(如主管机关就法规所为之函释),虽然对于独立审判的法官并无法律上的拘束力,但若被法官在确定终局裁判时所引用,则也属于该程序要件“命令”的范畴。
  “大法官”在其后的解释实务中将该程序的解释客体予以了进一步的扩张。司法行政机关所发布的行政命令[11]、行政规则[12]、紧急命令[13]、“公务员惩戒委员会”所选辑之“案例”[14]、对外发布的行政机关内部作为计划[15]是否“违宪”,都可以成为人民申请“宪法”解释的客体。
  3.申请的条件
  人民申请“宪法解释”必须具备两个的条件。
  条件之一,申请人的“宪法”基本权利受到不法侵害。“宪法”所保障的基本权利是指“宪法”第二章“人民之权利义务”所列举的各项基本权利,以及“宪法”第22条规定的“人民之其他自由及权利”涵括的概括性基本权利。“遭受不法侵害”的判断以行政诉讼法学原理上的可能性理论为基础,即在合理的初步审查下不能自始排除人民权利受侵害的可能性时,即应承认有不法侵害存在的可能。侵害还必须是现时已经发生且是申请人本人而非第三人。
  条件之二,只能对“终局裁判”提起“宪法”解释申请。依“大法官”第1125次会议决议,所谓“终局裁判”,是指申请人已依法定程序穷尽其审级救济途径的最终裁判,其并不包括再审程序在内。提起上诉经法院驳回的,也视同审级救济已用尽。[16]
  4.人民申请“宪法”解释对终局判决法律效果的影响
  人民申请“宪法”解释程序会产生如下两个问题:第一,确定终局裁判所适用法律或命令,如经“大法官会议”确认为抵触“宪法”,那么该法律或命令是否当然无效?第二,确定终局裁判所适用的法律或命令“违宪”,该终局裁判是否也因此而当然无效?抑或仅构成再次审理之前提?
  对于第一个问题,台湾学者有正反两种观点:第一种观点认为,确定终局裁判所适用的法律或命令,纵然经由“大法官会议”确认与“宪法”相抵触,但该法令并非当然无效。人民提起“宪法”解释,是基于特定的诉讼案件,与法令是否“违宪”的纯粹抽象解释情形不大相同,应限制其效果,仅使该终局裁判归于无效,而不应影响其所适用法令的法律效果。这一观点显然是借鉴了美国违宪审查制度。[17]第二种观点则认为,抵触“宪法”的法令当然应归于无效。其理由有:第一,人民提请“宪法”解释程序,虽然与特定的诉讼案件有相关,但此处法令是否“违宪”的解释者,并非是纯粹的裁判机关,而是立于裁判系统之外的“司法院大法官会议”,这与美国普通法院行使违宪审查权是有根本区别的。第二,机关适用法律或命令时,认为有抵触“宪法”之疑义,申请“大法官会议”解释,当法令被认定为违宪时,即丧失其效力。而对于人民申请“宪法”解释,“大法官会议”确认某法令“违宪”,却并不影响该法令效力,两项规定前后矛盾,不合法理。第三,制定“宪法”解释程序的目的,就是为了维护“宪法”根本法的地位,构建“合宪”的法秩序。对于“违宪”的法令,不宣告其失效,有违“宪法”设置“违宪”审查制度的宗旨。[18]
  对于第二个问题,也有正反两个方面的观点:第一种观点认为,纵然确定终局裁判所适用的法令“违宪”,但该终局裁判并非当然无效,而仅构成再审之前提。因为裁判是国家司法权运行的结果,不宜以裁判之外的程序,轻易认定其无效,而应经过再审程序为宜。第二种观点则认为,确认终局裁判所适用法令“违宪”,该终局裁判应当然无效。因为如果再审,结果必须与“大法官会议”意见相同,既然相同,何必多此一举?如果再审结果,可与“大法官会议”认定不同,这又有违“立法审查”的初衷。对此,“司法院大法官”采纳了第一种观点,认为人民申请“宪法”解释,虽然是人民在穷尽法院审级救济途径之后才提起的,但申请客体仅限于“确定终局裁判所适用的法令有无‘违宪’”,该程序本质,并非为主观权利保护,而是一项客观的法规“违宪”审查程序,目的在于启动“大法官”“宪法”解释权限中的法规“违宪”审查最终效力决定权。因此“大法官”对法规最终效力的解释结果,“均属抽象,仅具确认系争法规是否‘违宪’、以维护客观宪政秩序之功能,不能对具体个案直接发生效力”[19]。
  (三)三分之一“立法委员”申请“宪法”解释程序
  “司法院大法官审理案件法”第5条第1项第3款规定:“依‘立法委员’现有总额三之分之一以上之申请,就其行使职权,适用‘宪法’发生疑义,或适用法律发生有抵触‘宪法’之疑义者,申请大法官解释。”这一条款是于1993年“司法院大法官审理案件法”制定时增订于“宪法”解释程序之中。
  1.申请的主体
  当法律案由“立法院”表决通过并经“总统”公布生效成为法律后,如有少数“立法委员”认为该法律有“违宪”疑义的,可向“司法院大法官”提出“宪法”解释申请。设计该“宪法”解释程序的目的在于,使不赞成所通过的法律的“立法委员”,仍有机会表达其反对意见,这样可以缓和多数决可能产生的弊端,以维护宪政秩序目的。
  2.解释的客体
  由于台湾地区的“宪法”解释是一种事后“违宪”审查,而非预防式的“违宪”审查制度,所以三分之一“立法委员”申请“宪法”解释的客体,应限于完成法定程序的实在法,亦即“立法院”已通过,“总统”已公布的法律。
  3.申请的条件
  三分之一“立法委员”申请“宪法”解释的程序,依解释的客体又可以分为两种:即行使职权适用“宪法”疑义解释与行使职权适用法律“违宪”疑义解释。而无论哪一种情形,都以“立法委员”行政职权为前提条件。
  行使职权适用“宪法”疑义解释是指:“立法委员”行使职权时,对所适用的某一“宪法”条款产生疑义,可申请“宪法”解释。如“立法委员”在行使其法律修订、预算议决、行政监督及人事同意等职权时,是否享有必要的“宪法”上的调查权力等,发生疑义,即可申请“释宪”。
  (四)法官申请“宪法”解释程序
  “司法院大法官审理案件法”第5条第2项规定:“‘最高法院’或行政法院就其受理之案件,对所适用之法律或命令,确信有抵触‘宪法’之疑义时,得以裁定停止诉讼程序,申请‘大法官’解释。”该法律只赋予了“最高法院”或行政法院才可申请“宪法”解释。但“大法官”于1995年1月20日公布的释字第371号解释中则进一步赋予各级法院“违宪”审查申请权,即各审级法院的法官在审理个案时,若合理确信裁判所适用的法律抵触“宪法”,不得于个案径行拒绝适用,而必须停止诉讼程序,申请“大法官”解释。依据此一解释,各级法院法官皆可申请解释“宪法”,而不受诉讼审级的限制。之后,“大法官”又于释字第572号、第590号解释中进一步补充阐释已于释字第371号解释所确立的法官申请“释宪”程序要件:申请“释宪”须有原因案件裁判上之先决问题存在;法官须合理确信其裁判所适用的法律“违宪”;法官须裁定停止诉讼或非讼程序。至此,“大法官”通过法律续造途径,完成了台湾现行法制规范不足的法官申请“释宪”程序。
  法官申请“宪法”解释程序的构建使台湾地区的“宪法”解释制度如德国宪法诉讼制度那样同时具备了抽象法规“违宪”审查和具体法律“违宪”审查两种程序类型。具体法规“违宪”审查权也如德国法制归于“司法院大法官”而非普通法院的法官。
  1.申请的主体
  各审级法院法官,是指实际上独立行使司法审判权并进行审判工作的法官,包含各审级普通法院与行政法院法官以及军事法院的军事审判官。同时还包括形式上非法院审判体系内的法官,如律师惩戒及复审委员会[20]、公惩会[21]、“司法院冤狱赔偿复议委员会”[22],也可以是法官申请“释宪”程序的申请人。
  2.申请的条件
  须有原因案件裁判上之先决问题存在。依“大法官”释字第572号的解释,先决问题乃指“审查原因案件之法院,确信系争法律违宪,显然于该案件之裁判结果有影响者而言”。具体而言,只有当法律的“违宪”性问题会决定性地影响终局裁判的结果时,法官才可将之视为须先行解决的“先决问题”,而裁定停止诉讼程序申请“大法官”“释宪”。
  法官须合理确信其裁判所适用的法律“违宪”。“大法官”第371号解释要求法官申请“释宪”必须“依其合理之确信,认为有抵触‘宪法’之疑义”,并需要“提出客观上形成确信法律为‘违宪’之具体理由”。就“提出客观上形成确信法律为‘违宪’之具体理由”,释字第572号解释进一步阐明“是指申请法院应于申请书内详叙其对系争‘违宪’法律之阐释,以及需要说明对据以审查之‘宪法’规范之意涵,并基于以上见解,提出其确信系争法律违反该‘宪法’规范之论证,并且其论证客观上无明显错误者”。由此可知,法官“须合理确信其裁判所适用之法律‘违宪’”此一要件要求,实际上已赋予法官对争议法律先行进行实体性“违宪”审查的义务。“大法官”甚至更明确指出“如仅对法律是否‘违宪’发生疑义”或“系争法律仍有‘合宪’解释之可能时”,都不构成“客观上形成确信法律为‘违宪’之具体理由”。
  三、法令统一解释程序
  (一)法令统一解释程序的缘起
  法令统一解释制度,其直接渊源,应为训政时期的临时约法,其间接渊源,则可追溯至北京政府的“大理院制度”。当时中国开始推行法治,社会各方对法律知识了解不多,在适用法律之时,必然会产生许多疑义。大理院推事,法学教养较高,由大理院负责法令的统一解释,其主要功能即在于阐明法律真实含义。南京国民政府成立司法院仍沿用了这一做法。当时的法令统一解释,是指一切法令,无论“中央法”、省法、县法、“总统令”、“院令”、部令、省令、县令相互之间是否冲突,具体含义等均统一由“司法院”解释。
  (二)法令统一解释程序的法定要件
  1.申请的主体
  依“司法院大法官会议规则”第4条的规定,“中央”或地方机关,就其职权上适用法律或命令,所持见解与本机关或其他机关适用同一法律或命令时所已表示之见解有异时,可申请统一解释。“司法院大法官会议法”第7条对法令统一解释的规定与前者相同,“司法院大法官审理案件法”,对法令统一解释程序作了新的规定,增订人民、法人或政党于各终审机关对同一法令所持见解不一致而影响其权益时,得于裁判确定3个月内申请统一解释。
  2.解释的客体

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