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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
论市场经济体制下法律监督的完善
【作者】 冯建妹【分类】 法律经济学
【期刊年份】 1995年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第3卷【页码】 116
【摘要】 [内容提要]市场经济即是法制经济,在建立市场经济体制的同时,必须加强和完善法制建设,而改善、加强法律监督正是健全法制的重要环节,本文作者从澄清法律监督的基本理论问题着手,提出市场经济体制下完善法律监督的一些设想和建议。
【全文】法宝引证码CLI.A.1173827    
  一
  随着市场经济体制的逐步确立,近年来我国制订公布了一系列适应市场经济的新型法律。如何加强和完善法律监督,以使各项市场经济立法得到切实执行和遵守,已成为当前法理学研究的一个重要课题。本文试就法律监督的一些基本理论问题及如何完善市场经济体制下的法律监督、使法律监督在建设市场经济法制中发挥其特有的作用作些探讨。
  在很长一段时间里,法律监督在理论上和实践中都被大大地忽视了。近年来,对法律监督的理论研究虽然有所深入,但许多问题仍十分模糊,在法律监督的概念这一基本问题上学术界认识不
  ―,分歧颇大。因此,在探讨如何完善法律监督以前,有必要先澄清这一问题。
  目前学术界关于法律监督概念的观点主要有以下四种:第一种意见认为,法律监督有广义与狭义之分。广义上说,它是指社会生活中各种维护法制、监督宪法和法律以及行政法规实施的一切活动,凡参予这种活动的国家机关、社会团体和个人都是法律监督者。狭义上说,它是指检察机关代表国家进行的,旨在保障国家法律统一、正确实施而对法律的适用、遵守进行的监察、督导活动。第二种意见认为,法律监督就是检察机关保证法律实施的活动的总和。它认为检察和监督是一致的,它不赞成第一种广狭二义说,它强调法律监督的单一性和特定性。第三种意见认为,法律监督是国家权力机关和由它产生的国家检察机关对宪法和法律的执行和遵守实行监察、督导的活动,其目的在于保证宪法和法律在全国范围内的统一、正确实施。第四种意见认为,法律监督是一种权力,它是指为维护国家法律统一地、正确地实施,对法律的执行和遵守情况实行监督的一种权力。既然是一种权力,只有拥有国家权力的机关和个人才能行使,其他国家机关、社会团体和个人则不能行使。[1]
  笔者认为,以上四种观点虽然都有一定合理之处,从某一方面揭示了法律监督的特性,但均不够全面、合理。第一种意见人为地将法律监督分为广义与狭义两种,理论上使法律监督概念更为模糊,实践中难以具体操作。第二种意见与第一种意见中狭义的法律监督概念相似,这种观点缩小了法律监督主体的范围和法律监督概念的内涵,不能揭示法律监督的本质特性。第三种意见虽然将法律监督的主体扩大为权力机关和检察机关,但将行政机关、审判机关的监督和社会监督排除在外,仍然不够全面。第四种意见将法律监督视为一种权力固然反映了法律监督的一个特性,但过于抽象,也没有明确法律监督的主体。
  事实上,要完整地把握法律监督的概念,必须从以下四个方面进行考察:
  1.法律监督的主体
  在我国,一切国家机关、企事业单位、社会团体、各政党和全国人民都是法律监督的主体。那种认为只有检察机关或权力机关才是法律监督主体的观念是不符合我国现行法律规定和实际情况的,同时这种观点也不利于健全市场经济法制。
  首先,虽然我国法律明确规定权力机关和检察机关是我国的法律监督机关,但这并不意味着只有权力机关和检察机关才是我国法律监督的主体。事实上,我国宪法中还明确规定了行政机关、人民法院、人民群众有权进行法律监督。如宪法第3条、27条、41条规定了人民群众实行法律监督的内容。我国是社会主义国家,人民是国家的主人,法律的主人,当然也应是法律监督的主体。
  其次,市场经济究其本质即是法制经济,市场经济中的一切经济活动都必须遵循一定规则,纳入法制轨道,正因如此,我国近几年制订了一系列维护市场经济秩序、规范各种市场主体、宏观调控市场运行的法律,而所有这些市场立法的实施均须有相应的法律监督,这就使法律监督的任务纷繁复杂,在此情形下,仅仅依靠一个或二个专门机关来负责监督法律的实施是远远不够的,而且实践也表明仅有检察机关和权力机关无法胜任繁重庞大的法律监督任务,只有依靠全体人民和全社会的力量,采取国家、社会、群众相结合的监督体制,才能完成这一任务。
  2.法律监督的对象
  关于法律监督的对象,有学者认为是国家机关及其工作人员。[2]笔者认为将法律监督的对象局限于国家机关及其工作人员是不全面的。法律监督对象的范围应当和法律监督主体的范围相一致,在我国,一切国家机关、企事业单位、各政党、社会团体、公民个人都是法律监督的对象,也即人人都是监督者,同时又都是被监督者。将所有监督主体都作为监督对象是有其法律依据的。我国宪法第5条规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第32条规定在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。”第18条规定:“在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业,都必须遵守中华人民共和国法律。”第33条规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”从宪法的一系列规定中可以看出,任何组织和个人(包括一切在中国境内的外国组织和个人)都不能超越或凌驾于宪法和法律之上,任何组织和个人都有遵守法律、接受监督的义务。
  3.法律监督的内容
  法律监督的内容是法律监督概念的重要构成要素。许多学者在讨论这一问题时都会有两个不正确的认识:即认为法律监督是一种执法监督;法律监督是监督宪法和法律的实施。要正确理解法律监督的内容必须注意两点:其一,法律监督作为法制系统的一个组成部分,其内容和范围应和法律的覆盖面相适应,法律监督的内容应当包括立法、执法、司法、守法等法律运行的各个环节和整个过程。无论是法律创制、执行还是法律遵守均须有相应的法律监督。其二,法律监督不仅仅是监督宪法、法律的实施。当然,法律监督最重要的任务是监督宪法、法律在全国范围内的统一、正确实施,尤其是宪法监督,在所有法律监督中是第一位的,最高规格的。但除对宪法和全国人大制订的法律实施情况进行监督外,法律监督还应包括对国务院制订的行政法规及地方人大制定的地方性法规实施情况的监督。
  4.法律监督的目的
  法律监督的目的是通过法律主体依法从事的各项监督活动确保法律得以正确实现,创造一个健全的法制系统。
  只有从以上四个方面全面考察,才能完整地理解法律监督的概念,缺少任何一个方面的要素,都无法构成法律监督的概念。
  二
  明确了法律政督的概念以后,还有必要探讨一下法律监督的功能。在市场经济体制下,法律监督的地位之所以日渐重要是与法律监督本身的特殊功能密切相关的。法律监督的功能至少有以下四项:
  1.统一法律规范功能。任何一个国家的法律,都必须保持和谐统一。如果法律本身漏洞百出,自相矛盾,实践中就难以贯彻,完善的法制无从谈起。目前,我国正处于市场经济法制创建时期,每年都有大量新法公布,这些新法中有全国人大制订的法律,有国务院制订的行政法规;有基本法,有单行法;有全国性法律,也有地方性法规。这些不,同层次的法律规范有时难免发生矛盾和冲突,而立法机关本身很难发现和克服这种冲突,必须通过法律监督及时发现那些违背宪法的法律,与上级法律规范相冲突的下级法律规范,违背宪法和法律的行政法规等,从而使有关部门能够采取有效措施修改、废除这些法律,使法律规范达到和谐统一,为法制系统的正常运行创造条件。
  2.保证法律实施功能。要完善市场经济法制,仅有完备配套的法律是不够的,立法仅仅是法制
  运行的开端。如果制订的法律得不到切实执行和遵守,那么再完善的法律也是白纸一张。要保证法律得到正确有效的实施,必须依靠法律监督,及时发现和排除法律实施过程中的种种干扰,真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
  3.法律评价检验功能。在保证法律实施,进行法律监督的过程中,由于法律监督所处的特殊地位,使它能够及时地验证各项法律规范是否合理得当,是否与现实相适应,各项法律实施的效果如何,是否达到了法律预期的目标等,法律监督所具有的这种评价法律自身、检验法律实施效果的功能,有助于针对法律实际效果和预期目标的差距,寻找法律失误的原因,使法律能对客观现实进行最佳调整。
  4.法律信息反馈功能。在法律监督中,最容易得到法律执行状况、立法适应程度、法律完善与否的信息。将这些法律信息及时地向立法机关进行反馈,可以使立法机关根据这些信息重新制订法律或修改、废止旧法,使所创制的法律更为科学、合理。
  可见,市场经济法制的健全离不开法律监督的加强和完善。
  三
  笔者认为,加强和完善市场经济体制下的法律监督应从以下几方面着手:
  1.重新构建我国的法律监督体系。
  一个完整、统一的法律监督体系的形成是完善法律监督的前提。在我国,应当形成的法律监督体系必须具有多元性、多层性、多样性三个基本特征。
  多元性是指我国法律监督主体的多元性,一切国家机关、企事业单位、各政党、社会团体、公民个人都是法律监督主体。法律监督主体的多元性是与市场经济主体的多元化相适应的,不同的法律监督主体从各个不同角度监督不同的市场主体的守法情况,保证法律的实施。
  多层性指法律监督体系中各监督主体进行的监督应当是层次分明、重点突出、井然有序的。在我国的法律监督体系中,全国人民代表大会及其常委会是我国的最高法律监督机关,对于由它产生的一切国家机关及其工作人员的行为进行监督,其性质是宏观的、一般的、全面的监督,它既有权对立法进行监督,也有权对政府行政行为是否合法进行监督,同时还有权对司法活动的合法性进行监督。就其层次而言

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