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【期刊名称】 《政治与法律》
行政法中合法预期保护的理论研究与实践发展
【作者】 黄学贤【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政法;合法预期保护;构成要件;适用范围
【文章编码】 1005-9512(2016)09-0083-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 9
【页码】 83
【摘要】 合法预期保护是法治政府的应有内涵和重要体现。合法预期保护必须具备以下构成要件:引发行政相对人合法预期的行政行为;相对人基于信任行政行为而实施了相应行为;预期的内容合理;预期内容合法。合法预期保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。合法预期保护与信赖保护之间最大的差异就在于,它们所保护之利益的表现形式及其保护程度不同。合法预期保护作为现代行政法的一项基本原则,适用于行政立法(广义上的)、执法、司法等各个环节。当然,合法预期保护原则的适用也有例外情形。虽然我国的某些法律规范已经显现出对相对人合法预期予以保护的痕迹,体现了我国行政法上合法预期保护法律化实践的萌芽,但尚没有合法预期保护的自觉。可以充分运用行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。
【全文】法宝引证码CLI.A.1215581    
  一、合法预期保护——法治政府的应有内涵和重要体现
  2012年党的十八大报告提出,到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。在全面建成小康社会目标的新要求下,建设法治政府和依法治国基本方略全面落实被相提并论,这个定位已经超出了国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》的要求,说明法治政府已经成为中国共产党治国理政的目标。2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,提出了加强法治政府建设的总体要求。2013年,党的十八届三中全会明确要求推进法治中国建设,建设法治政府和服务型政府,提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来,也是继“四个现代化”之后,中国共产党提出的又一个“现代化”战略目标,从新的高度进一步丰富了法治政府的内涵。理论与实践证明,国家治理体系和治理能力与现代化之间联系的桥梁只能是法治。2014年,党的十八届四中全会正是顺应了历史发展的必然逻辑,适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年,中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》再次强调指出,经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成法治政府。
  作为现代行政法上一项新兴原则的合法预期保护原则,其核心要求在于,行政相对人基于法的安定性要求以及对政策连续性的信赖,对政策或行政行为所产生的合法预期应当受到法律上的保护。在行政法上,合法预期保护原则构成对行政政策裁量的一种有效限制,因而也被认为是合理行政的内容。公民的合法预期保护无疑是现代法治政府的重要内涵和具体体现,因而确立合法预期保护原则是现代法治政府的必然要求,也是现代行政法的必然趋势。合法预期保护原则就其所蕴涵的正义、衡平理念及其伦理性而言,是适用于一切法律关系的基本原则,而由于行政法律关系的特殊性,该原则的功能在行政法律关系的运行中更加凸现,进而使得该原则在行政法律关系中的适用也显得更加重要。应通过行政法中合法预期保护机制的确立,规范行政权的行使,促进现代行政管理体制的建立,进而推动政治体制的完善。真正的行政法治要求行政主体权力的行使必须以一种明示的方式进行,以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。如此,行政相对人方能合理地安排自己的活动,社会才得以和谐稳定。人们通常说法律规范是社会的稳定器,就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用,还是对法律规范的遵守,都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范,就会得到应有的利益;反之,违反了法律规范,则会受到相应的处置。特别是行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害,就必须予以相应的补偿或赔偿。合法预期保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求,是现代法治实现法的安定性的必然要求。
  合法预期保护原则的最终确立,对于促进诚信政府和法治政府建设,建立起政府与公民之间的和谐合作关系、良性互动关系,具有积极意义。在我国,现代行政法治的基础理论相对薄弱,在实证法上对行政相对人合法利益的保护机制尚不健全。因此,无论是发展现代行政法学理论,还是健全现代行政法治,研究并借鉴域外合法期待保护理论,都显得十分必要。“从西方国家行政法理论上看,通过法院的不懈努力,以及学者的不断反思、批判和总结,合法预期理论已经变得越来越精致,越来越具有司法上的可操作性。因此,单纯从理论的成熟角度说,把它介绍和引进我国,已经是时候了。”[1]梳理行政法中合法预期保护理论研究脉络,探求行政法治建设中合法预期保护的实践发展进程,以便进一步从理论上阐明有效实现行政法中合法预期保护理念的焦点问题,进而推动行政法治建设中合法预期保护的实践进程。这应当成为我国行政法学者义不容辞的任务。
  二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻
  正如余凌云教授所指出的:“用历史的眼光看,合法预期的总体脉络是由程序性保护发端,向实体性保护走去。它是经由一个个判例逐步发展而来。从某种意义讲,其发展的基础是实用主义而非理论原则。但是,经过法院的持续努力,理论上已蔚为大观,面相也逐渐清晰起来,并与传统的公正行事义务、禁止反言、平等保护、不拘束裁量权理论等发生勾连,淬炼提纯,形成自洽的体系。虽然迄今为止,它还在不断发展之中,其走向尚难完全预测,但是,系统性梳理的时机早已成熟。倘若我们打算引入合法预期,就实在有必要梳理一下它的来龙去脉。”[2]任何一种理论的研究及其实践运用,首先要解决的是其概念问题。唯有内容概括准确、形式表达清晰的概念,才能为人们所理解,也才能为实践所有效运用。关于行政法上合法预期的概念,中外学界均存在不同的理解。合法预期保护这一概念是在20世纪90年代由于安教授翻译的《德国和欧洲行政法的一般原则》一文传到我国的。[3]目前在我国行政法学界,在合法预期及其相关的概念术语的使用上可谓是“百花齐放、百家争鸣”。据张兴祥博士考察,legitimate expectation一词的中文译名分别有“合法期待”、[4]“合法预期”、[5]“正当预期”、[6]“正当期望”、[7]“正当期待”[8]等。理论研究本身的百花齐放当然有百利而无一害,但是在理应稳定的概念术语使用上呈现出“百家争鸣”之势,“这对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台是有害而无益的”。[9]
  (一)合法预期保护原则的内涵
  有学者认为取“正当”的译法较为合适。该学者引证德国学者Reinh ard G randerath 的观点,认为,正当的,又称实质合法性,指内在的、实质的与法理一致,而这种法理指正当的秩序,非仅与制定法一致;合法的指个人或国家之行为,外在地、形式地与制定法秩序相符。[10]
  笔者认为,行政相对人期待的实质合法性不仅要与法理一致,还要与制定法一致,即“外在地、形式地与制定法秩序相符”。这不仅仅是合法期待原则适用于司法审查的需要,也是维护法治国家法治秩序的需要。因此,期待的正当或者说合理是其内在的实质要求,合法则是其外在的形式要求。对该问题素有研究的余凌云教授倾向于使用“合法预期”概念,而不是“信赖保护”;并且,他认为,在翻译上也最好能够统一译为“合法预期”,而不是“正当期望”(或者“正当期待”)。[11]
  虽然目前各种不同的表达方式在其本质上是一致的,但无论就概念的中文表达,还是其实质内涵,笔者均倾向于余凌云教授基于“信、达、雅”的选词标准而选择的“合法预期”之表达。合法预期保护这一概念不是我国的法定概念和用语, 它来自对两大法系国家学术理论成果的借鉴。那么,行政法上的合法预期究竟包含着怎样的内容呢?这是研究该概念的意义所在。从概念术语的起源看,合法预期是分别在英国和大陆法系国家生成的。在欧洲大陆国家特别是德国、荷兰、瑞士行政法中也有合法预期的概念。随着合法预期制度被欧共体法院以及欧共体法所引用,它被确认为欧共体基本原则之一,成为“保护公民的欧共体法律秩序的诸多上位法之一”。[12]
  尽管近年来彼此之间有着相互借鉴的趋势,不同国家对这个概念的关注和研究视角仍然有着一定的差异,有着各自的特色。在德国行政法上,合法预期观念是与行政行为的效力理论紧密相联的,在有关授益或负担行政行为的撤回、撤销、废止理论研究中,细致入微地体现出对合法预期的关怀与保护。澳大利亚和新西兰行政法主要是从自然正义和程序公正意义上去研究和保护合法预期。英国法则是从更加宏观的视野上研究合法预期问题,合法预期跨越了可保护利益,深入到行政机关咨询职能与制定政策的领域,而后者是德国法和法国法的合法预期理论很少涉足的。英国法对合法预期的保护主要侧重在程序方面,实体性保护只是近些年的事,并且举步维艰。欧共体法因为有着德国法和法国法中比例原则的基础,在接受实体性保护上没有障碍。法国在判例上正式承认合法预期保护尽管较晚,但类似的问题一直受到了较为妥善的赔偿性保护,在这一点上却是英国法所不及的。[13]
  综合西方国家有关文献来看,合法预期保护原则虽已开始作为司法审查的一个独立依据,但在对其内涵的认识以及具体规则的建构上尚有很多争议。但这不妨碍研究者们对合法预期概念作一大致的概括:因行政机关的先前行为而使相对人产生对行政机关将来活动的某种预期,这种预期可以是以下任何一种或两种:(1)在作出决定之前履行听证或其他适当的程序;(2)将在未来给予某种实质性利益。对于已得到的利益,将继续享有并不被实质性改变,并且可以要求行政机关将来满足其上述预期,行政机关除非有充分的公共利益理由,原则上不得拒绝。[14]
  基于上述梳理,显而易见的是,行政法上的合法预期保护从概念上来讲,应当是一个包含了信赖保护等下位概念的基本范畴。在信赖保护已经于理论上较为成熟、实践中逐渐确立起来的我国,[15]为了切实推进法治政府建设,应当确立合法预期的广义理解,进而从理论上深入研究,在立法和执法的实践中渐次推行。
  (二)合法预期保护原则的起源
  合法预期保护作为行政法上一项新兴的原则,一般认为起源于德国法和英国普通法,之后为欧陆各国、日本以及美国等国家广泛接受。从起源上来看,合法预期保护并不是一个行政法概念,而是一个宪法概念,源自于德国基本法的法治原则。战前,德国并未承认合法预期保护是一项行政法原则。战后,为了约束行政权力,德国的宪法和行政法不断发展,宪法法院日益提倡对公民合法预期的保护,行政法院对公民合法预期的保护也不断扩张,最终德国在1976年的《联邦行政程序法》中通过对撤销授益行政行为的限制,确立了合法预期保护原则的行政法地位。[16]作为宪法性法治原则的合法预期保护原则的确立,自然会惠及各个部门法,但由于行政法调整对象的特殊性,该原则在行政法治中显得更为重要。
  有学者研究了英国合法预期理论后指出,在英国,合法预期保护是一个被承认但有待发展的制度。与大陆法系国家相比,其合法预期保护制度在某些方面似显不足。[17]英国行政法上合法预期的起源及其发展清晰地表明以下几点。首先,它建立了一个新的司法保护维度。这表现在,它为相对人提供了一种新的公法利益,即对相对人信赖利益的保护,且这种保护并不以相对人受到实际损害为必要前提,而只需要证明存在信赖,即使没有受到实际损失,也不影响对其合法预期的保护。其次,它向行政机关提出了一个新的义务要求,使得行政活动始终置于司法的审视之中,从而大大提升行政的理性。判例表明,即使当事人不知悉有关政策,而行政机关决定不适用该项政策时,当事人的合法预期仍须保护。最后,它本身就是一个新的审查标准,对程序违法和滥用职权做了新的阐释,注入了新的内涵,延展了正当程序的范围,加大了法院审查的力度,使得传统的司法审查制度发生了质的飞跃。[18]
  那么,理论研究以及司法实践中到底是在何种意义上使用合法预期这一概念的呢?这是我国研究者研究进而借鉴行政法上合法预期理论首先要解决的问题。从上述简单的梳理可见,无论是西方学者还是我国学者,也无论使用何种表述,其核心内容均包括以下几个方面:行政机关已然作出相关行为并已生效;相对人因信赖行政机关的行为而实施了相应的行为;行政机关基于某种原因而改变了原有行为,相对人合理且合法的预期利益因行政机关改变原有行为而无法获得;行政机关对相对人合理且合法的预期利益应当给予保护。正如有学者所指出的,行政法中的合法预期保护首先要求行政机关自觉遵守,以有效保障行政相对人的权益,彰显政府的诚信。为了监督行政机关对该原则的遵守,司法机关也有必要将其作为司法审查中遵守的规则之一。因此,从某种意义上来讲,行政法中的合法预期保护是从司法保护的意义上来阐发的。而研究者们之所以要在司法保护的意义上提出合法预期概念,主要目的之一就是要减轻由此带来的不公平,要求行政机关值得信赖。所以,英国和德国行政法中都存在着信赖保护观念,以及与此密切相关的合法预期保护原则,尽管适用的范围和内涵不完全一样,但都是为了限制行政机关任意撤销、撤回、废止其已经生效并且已经公之于众的承诺、决定或政策。[19]
  合法预期一旦成立将产生实质性保护的法律后果,因此“预期是否合法”就成为问题的关键。这一方面涉及行政行为及其所承担的职责,另一方面涉及行政相对人有权期待的内容。这实际上就是合法期待的成立要件问题。为了科学确立合法预期保护原则,必须在界定其概念的基础上完整揭示出合法预期保护原则的构成要件。这样才能有利于实现合法预期保护原则调控行政主体权力行使的方式与内容,从而有效保护行政相对人合法预期利益的功能,也才能有利于防止行政相对人的权利滥用,从而有效保障行政主体权力的行使。关于合法预期的构成要件,中外学者从不同角度予以了揭示。
  有学者认为,正当预期保护原则应当具备四个构成要件,即引发个人预期的行政行为、因果关系、预期的内容合理、预期合法。[20]对此,有学者则认为,上述四个要件的结合,其实暗含了将期待利益完全主观化的倾向,与一般的行政实践和通常理性相悖。[21]有学者认为,“正当期待”的概念包括两个核心元素:“正当”和“期待”。围绕“期待”(expectation)这一元素,学者主要展开了三个方面的讨论:第一,“期待”与“信赖”的关系如何;第二,“期待”的性质究竟是一种主观状况,还是某种客观表现;第三,“期待”是否可以(或应当)利益化,产生所谓行政法上的“期待利益”。围绕“正当”(legitimate)这一元素,有关探讨则集中于在属性上何种期待才是“正当”的。这转换为程序上的问题,也就是启动正当期待保护机制的条件是什么。[22]有学者从司法保护范围的角度研究了行政法上合法预期保护的标准问题。该学者指出,从司法保护范围的意义上看,一般来讲,要产生合法预期,并使之获得法律上的保护,必须符合相应的标准。[23]
  中外学者关于合法预期保护的情形、特点、实施条件等问题的研究,对于在我国法上建构合法预期保护原则的构成要件具有极大的启发意义。作为现代行政法中有效规制行政行为,保障相对人合法预期利益,促进行政的理性化,进而维系民众对政府信赖的一项重要原则,合法预期保护必须具备以下构成要件:引发行政相对人合法预期的行政行为;相对人基于信任行政机关的行为而实施了相应行为;预期的内容合理;预期内容合法。必须强调的是,相对人必须基于信任行政机关的行为而实施了相应行为这一要件,否则,预期利益就是臆断利益。
  三、行政法上合法预期保护的方式
  要充分有效地发挥行政法上合法预期原则的法律功能,不仅需要厘清该规则背后的价值基础和构成要件,更要清晰地构架该价值实现的具体技术路径。具体而言,这里的技术路径就是指合法预期保护的方式。因此,在研究了行政法上合法预期保护的涵义并揭示出其构成要件之后,其保护方式的确定则更加具有实质性意义。从两大法系的行政法治实践看,对行政相对人合法预期的保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。不同的保护方式不仅体现了不同的理念,而且有着各自的功能。
  (一)程序性保护及其意义
  程序性保护,是指行政机关在作出决定之前,应当给已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的程序,以有效控制行政机关的行为,从而保护行政相对人的合法预期利益。从英国的判例法看,只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示或者承诺,就足以产生合法预期,不取决于是否存在信赖,或者信赖受损。Craig就曾说过,“信赖,尽管在多数案件中有潜在关系,但却不是必不可少的”。在英格兰和威尔士有这样的判例:即便当事人事先对有关政策一无所知,也存在这样的合法预期,行政机关在执行政策时必须一视同仁,同等对待。在决定对其不适用该政策时,必须说明理由。当事人可以合理预期的是一种持续的授益或好处,如果行政机关未来要改变,就必须事先通知他,经过听证。未经充分的听证就剥夺上述授益或好处,就是不公正的。一种公正程序的保障,是这种情形下必然产生的要求。当事人对行政机关的这种信赖应当受到法律的保护。[24]
  合法预期的程序保障意义在于,将对相对人的保障机制向前延伸,可以对个人合法预期与公共利益之间的关系起到吸纳、消化、过滤作用,提前预防个人合法预期与公共利益之间的冲突,做到防患于未然。这是因为个人利益在行政程序中受到重视,使得因公共利益而损害个人合法预期的现象大大减少,并且也降低了实体保护与赔偿的重要性。程序对个人合法预期的保障具体体现在两个方面。其一,保障行政决定的正确性。行政机关在改变行政行为前听取意见、接受咨询、说明理由,使行政机关在收集更多信息的基础上作出决定,使得行政行为更加合理、正确,减少了事后纠正违法行为的成本。其二,提高行政行为的理性。程序制约延长了行政决定的作出时间,吸纳了多方面利益,行政决定过程的时滞性本身就让行政机关在作出决定时要考虑当前与长远、个案与政策,使行政行为更能代表、反映受其影响的各方利益主体的意思与利益。这样的行政行为一旦作出,在较长时间内都会长期有效,减少了短期行为,使行政行为更有理性,避免了因政策朝令夕改对相对人合法预期造成伤害后再进行事后救济。[25] “程序保护的关键是设计科学、合理的程序,根据行政行为涉及的行政管理领域与行政管理相对人预期的不同情形配置合理适当的程序环节与机制。” [26]在公民合法预期保护的程序规制方面,除了确立正当程序的基本规则外,特别要注意给予行政行为一定的过渡措施并使法律乃至规范性文件公布后延时生效。在我国,有相当长的时期内法律规范制定或者修订后没有给相对人预留必要的调整期限就已生效。这种情形极易使得相对人原来合法的行为因新法出台而变为不合法,从而影响其合法预期。特别是在新法提高了原先设定的某种标准的情形下更应如此。否则,也必然会造成他们直接的损失以及在原先许可期限内合法预期的不能实现。
  (二)实体性保护及其意义
  实体性保护,是要求行政机关不得改变先前的行为,并要通过继续执行先前行为而实现行政相对人的预期利益。实体性保护又称存续性保护,即允许行政相对人继续享有原行政行为所赋予的利益,或承认行政相对人在原有规则之下的法律状态或法律地位。程序正义本身并不等于实体正义,程序正当也并不意味着结果当然正当,因此,程序的功能也是有限的。“就授益性行政决定而言,对相对人来说,更有意义的是继续享有已经取得的利益而不是行政机关只需要举行一个听证后就可以收回有关利益,让程序成为只具有形式意义的装饰品。”“事实上,当个人可以合法地预期某一特定行政决定的存续时,行政决定的作出者应当解释其将要作出否定个人预期的行政行为的理由,这要通过推出否定个人预期有助于实现更重大的公共利益的证据来体现,如果不存在更为重要的公共利益,就必须对相对人的合法预期给予存续保护。” [27]
  (三)补偿性(赔偿性)保护及其意义
  补偿性(赔偿性)保护,是指行政机关因公共利益的需要而不得不改变先前的行为,或者因违法行政而使得行政相对人的合法预期利益无法实现时,由行政机关对受损害的相对人给予行政补偿或行政赔偿。行政法中的合法预期保护,其本质内涵在于保护行政相对人的合法预期利益,并不是绝对保证行政相对人的预期利益能够以原样态实现。如前所述,当有比行政相对人的预期利益更重大的公共利益需要维护时,行政决定的作出者就有合法的理由对原有决定作出调整,以更好地维护公共利益。但这并不是置行政相对人的合法预期于不顾。在这种情形下的保护方式应为补偿性(赔偿性)保护。因此,补偿性(赔偿性)保护是在结束程序性保护和实体性保护之后的一种常用的保护手段。
  (四)小结
  上述三种保护方式各有特点并均有其各自的适用条件,程序性保护实际上就是要使相对人基本的程序权利得以实现,因此,其作为一种理性工具,在任何情况下都必须适用。实体性保护实为存续保护,即保持原有的法律关系不变。补偿性(赔偿性)保护是在实体性保护无法达成时所采用的一种利益补偿性(赔偿性)方式。然而,并不是所有合法期待保护中都会出现这三种方式。简单地讲,应当通过合法预期的程序性保障,实现合法预期的实质性保障,后者包括实体性保障或者补偿性(赔偿性)保障。
  在程序性保护、实体性保护以及补偿性(赔偿性)保护三大保护机制中,虽然实体性保护对相对人而言是最为理想的保护方式,但实体性保护的实现具有严格的条件限制,故而其适用相对较少。程序性保护方式则是每一行为均不可缺少的,合法预期保护要求行政机关如果是认真对待行政相对人合法预期的话就必须开启程序性保护的大门,以便给予其听证等正当程序的机会。程序性保护的意义在于使行政主体充分履行其程序义务,从而使行政相对人充分享有其程序权利,这是行政法中合法预期保护最为重要的保护方式,也是前提性保护方式。从行政相对人的角度讲,最核心的保护方式当然是实体性保护,即保持原有法律关系、法律状态不变。但是,受到实践中不确定因素的影响,事实上并不是所有行政行为都是一成不变的。合法预期保护并不意味着预期利益的原样态实现,当行政行为因公共利益的需要不得不改变时,则只能运用补偿性(赔偿性)的保护方式。补偿性(赔偿性)保护是最后的重要保障,当实体性保护方式难以实现时,通常就由补偿性(赔偿性)保护来满足行政相对人的利益需求。
  通过程序设置防止侵害相对人合法权益的行政行为产生,这是人们在构建行政法中合法预期原则时尤其需要关注的。其原因除了程序性保护可以避免事后救济之固有弊端外,更在于我国目前实体性保护(存续性保护)之艰难以及补偿(赔偿)性保护之严重不足。
  四、行政法上合法预期保护与信赖保护之比较
  在我国目前的行政法学领域,信赖保护、合法预期、正当期待、合理期待等概念,已经不再被认为是陌生的,特别是信赖保护作为一项基本原则,已经逐渐进入立法、行政等环节,乃至司法审查的实践。也正因为如此,有时人们往往会先入为主地将合法预期保护等同于信赖保护。但实际上,如果说合法预期、正当期待、合理期待只是翻译表述上的不同,因而并不具有实质上的差异的话,那么,合法预期保护与信赖保护这两个概念之间还是存在较大差异的。为了科学地确立起我国行政法学中的合法预期保护理论,进而指导我国的行政法治实践,清晰地辨析其与信赖保护之间的关联殊为必要。当下,我国学者们对合法预期保护与信赖保护的发源地、适用的范围等还存在一定分歧。笔者暂且撇开这些争论,从理论与实践及其发展的角度进行分析即可看出,合法预期保护与信赖保护两者之间确实存在差异。信赖保护原则的构成要件一般有以下三个,即行政行为已经作出并已经生效、行政相对人已经基于该生效行政行为做出自己的安排、信赖利益值得保护。从上述探讨中可见,合法预期保护原则的构成要件就形式而言,大体也如此。但深入分析便可发现,合法预期保护与信赖保护之间最大的差异就在于,两者所保护之利益的范围及其所保护的程度不同。
  (一)两者所保护利益的范围不同
  信赖保护与合法预期保护所保护利益的范围并不相同。信赖保护的利益是既有利益,即因基于信任行政行为而实施某种行为从而导致的利益付出。例如,相对人合法获得行政许可而从事许可范围内的活动,但如果不是行政相对人的原因而导致行政机关撤回或者变更行政许可,使得行政相对人为此的付出遭到损失,根据信赖保护原则,行政机关必须承担补偿或赔偿责任,补偿或者赔偿行政相对人已经遭受的实际损失。而合法预期保护的利益不仅仅是既有损失利益,还包括合法预期的利益。例如,相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策,发过通知,作出过指导或承诺等),尽管没有获得某种权利或者可保护利益,但却产生了对行政机关将来活动的某种期待(如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益),并且可以要求行政机关将来满足其上述期待。[28]在这种情形下,如果行政机关随意改变其先前的行为,则相对人有权获得利益保护。
  进一步研究后不难发现,合法预期保护不需要有现实损失的发生,只需要有合法预期利益的存在。例如,在合法许可的时效内可以获得的收益,因行政机关改变行政许可的原因而未能获得,行政机关就应当依据合法预期保护原则予相对人以保护。这恰恰是合法预期保护与信赖保护的重要区别。概言之,两者之间的区别表现在以下方面。第一,“当事人之所以自愿地实施作为或不作为,损失掉本属于自己拥有的利益,目的在于以牺牲较少的成本获取更大的所需利益——预期利益,因为预期利益以大于信赖利益为惯例”。第二,“从实现的过程看,一旦获取了预期利益,信赖利益就可以得到补偿,而预期利益要实现的话,要么是通过契约得到履行,要么是通过损害赔偿而实现”。[29]因此就合法预期保护的组成内容来看,申请人拥有的预期利益建立在信赖利益基础之上,若没有信赖利益的投入,则预期利益是不合理的;同时,预期利益涵盖了信赖利益,即若实现了预期利益则信赖利益也得到了回报。并且,若从预期的

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