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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
缺陷产品召回制度比较研究
【作者】 孙雯*【分类】 消费者权益保护法与产品质量法
【期刊年份】 2003年【期号】 20(秋季卷)
【总期号】 总第20卷【页码】 220
【摘要】

缺陷产品召回制度是近年来受到广泛关注的一个社会问题,也是与消费者权益密切联系的一个法律问题。我国频繁出现的相关案例与我国入世的承诺,都使得在我国建立缺陷产品召回制度不仅是必要的,而且是迫切的。本文在对缺陷产品召回制度的概念和性质进行界定的基础上,针对召回立法体系、缺陷产品的界定、召回方式、召回主体和召回程序等内容,对国外较为成熟的产品召回制度作了比较分析,希望完善我国缺陷产品召回制度的立法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172838    
  一、问题的提出
  近年来出现了一系列由于产品缺陷而引发的纠纷事件,造成消费者的财产和人身的严重损害,引起社会公众的广泛关注。最为典型的是2001年年初三菱帕杰罗V31、V33两种型号汽车因感载阀和制动油管存在设计缺陷而导致刹车失灵,造成了对使用者人身安全和财产的严重损害。2001年,在中国国家检验检疫局因日本三菱帕杰罗V31、V33存在严重安全质量隐患被吊销进口商品安全质量认证后,三菱汽车公司被动宣布全面更换刹车软管。无独有偶,2001年12月,武汉某奔驰车车主因该车“有缺陷,修不好”而雇人砸车,造成广泛的社会影响。在车主将被砸车辆运送到北京请求权威机构鉴定后,奔驰公司才表示放弃原先认为车辆无缺陷的声明,愿意考虑鉴定结果。这些事件均涉及到缺陷产品召回制度问题。
  二、缺陷产品召回制度的概念及性质
  召回制度是针对缺陷产品而建立的。一般而言,由于产品质量问题造成的损害,当事人可以通过民事诉讼来获得救济。然而这针对的仅仅是单个的受害者和产品中由于各种随机性因素所造成的偶然性缺陷。召回制度中的产品缺陷主要是指由于设计、制造过程中的系统性因素所造成的、在产品的某一批次、型号或类别中普遍存在的系统性缺陷。
  对于不同类别的缺陷,制造商应负的产品责任和针对性的解决办法和机制有所差异。学界就此已达成共识:偶然性缺陷属于私法调节的范畴,一般可以通过民法、产品责任法等私法诉讼的方式加以解决;而系统性缺陷所带来的危害不是局限于某个特定的消费者个人,而是波及到为数众多的#定消费者群体,因此,它属于公法调节的范围,由政府主管部门建立和实行缺陷产品行政管理制度,制造商及其他责任方据此对缺陷汽车进行召回。{1}所谓缺陷产品召回制度,是指政府有关主管部门依照法律和行政规定,监督缺陷产品的生产者,使之对其生产和消费的缺陷产品进行收回、改造等等,并采取措施消除产品设计、制造、销售等环节上的缺陷,以维护消费者权益的一种行政管理制度。美国是世界上第一个建立召回制度的国家,自20世纪60年代《国家交通和机动车安全法》实施以来,已经进行了九千多项安全召回,涉及到几百万辆的机动车和车辆零部件。日本从1969至2001年共召回缺陷车辆3483万余台,仅2001年就召回329万多台。{2}汽车召回制度在美国被业界称为“柠檬法”,根据2000年10月美国国会两院最新通过的新交通安全法规,加大了柠檬法的“酸度”——凡厂家隐瞒严重的质量缺陷以及相关事实真相,有关负责人将被重判15年徒刑,而厂家亦将付出多达1500万美元的罚金。{3}
  召回制度被广泛应用于包括汽车、食品、药品等在内的各个行业,但从各国实行召回制度的实践来看,汽车业可以说是召回制度实施最为频繁的行业。从三菱帕杰罗事件至今,在我国汽车消费领域的召回呼吁声此起彼伏。社会公众以及国家相关职能部门对实施汽车召回制度的迫切性、现实性已然有了一定的认识。然而令人遗憾的是,汽车召回在我国现行的法律体系中仍是一个空白点,不仅如此,在社会全行业的缺陷产品管理制度方面,我国亦是一个处在朦胧状态的法规“盲区”。我国滞后的缺陷产品管理的立法空白以及执法过程中软弱状态,直接导致了我国政府在缺陷产品监管上的不力、企业对缺陷产品召回的轻视和对消费者正当权益的损害。我们谈论加入WTO与国际游戏规则的接轨,首先需要自身铺垫相关的法规标准的轨道,然后才能谈及与WTO框架下的缺陷产品管理体系相对接。2002年10月24日,国家质量监督检验检疫总局公布了《汽车产品召回管理规定(草案)》,并向全社会广泛征求意见,这标志着我国实施汽车召回制度进入了倒计时。从肯定其必要性到论证其可行性,最终遵循“借鉴国际、结合国情、积极推进、慎重行事”的原则,2004年3月15日,令人瞩目的《缺陷汽车产品召回管理规定》正式发布,2004年10月1日起开始实施。这是我国以缺陷汽车产品为试点首次实施召回制度。在市场经济条件下,法律是国家进行利益调整的基本手段,法律的强制力是市场经济规范运行的基本保障,我们只有积极借鉴美、日等发达国家的立法和实践经验,逐步建立和完善缺陷产品召回法律制度,才能最大限度地保护消费者的合法利益,而这正是本文写作的主旨。
  三、国内外缺陷产品召回制度之法律比较
  国外经济学理论研究认为,产品缺陷所造成的危害是市场经济体制内在产生的“内部性”问题,具有所谓“交易中未加考虑而由交易一方承受的成本或利益”的性质。这一性质,使得产品缺陷中内涵的风险和风险分担问题,不可能由交易双方按照市场经济一般规则的要求自行加以约束和得到解决,必须有交易双方之外第三方的介入才能得到补救和解决。{4}这是因为,受缺陷产品损害的消费者是相互独立的个体,由于信息的不对称,作为弱势群体,在追求经济利益最大化的厂商面前,他们难以实现应获得的信息和合理赔偿。再者,缺陷产品对社会的危害量大面广,单一的消费者提起诉讼不足以引起制造商的重视并消除危险及对其进行惩戒。因此,政府部门作为第三方及时介入,通过行使相应的行政职权,责令企业对缺陷产品采取维修、更换、补偿或者改进设计方案等措施,是召回制度得以诞生的缘由。召回制度存在的根本目的是为了保护消费者的人身和财产安全,要求企业遵守道德责任,从而实现消费者合法权益和企业长远利益的双赢,以维护社会整体利益。
  1.召回立法体系之比较
  综观美国、日本、欧洲各国所建立和实行的缺陷产品召回管理制度,均具备了较为完备的法律基础。例如政府部门进行缺陷产品召回管理的职能、召回管理的程序,以及缺陷产品的制造商和销售商、修理商等所应当承担的民事责任、刑事责任、行政责任及有关的义务,都由相应法律、法规加以明确规定。有关缺陷产品召回管理制度的法律既包括针对所有产品的一般法,也包括针对特定产品的特殊法。此外,在一些国家,针对不同的缺陷产品,都有相应的专门法律、法规赋予某一特定政府部门制定和实行各种具体规定和办法并据以进行管理。
  以最早确立缺陷产品召回制度的美国为例。美国企业实施召回制度主要有三方面的目的:(1)尽快确定缺陷产品的范围;(2)将缺陷产品从市场和消费者手中收回,以防止损害的发生和扩大;(3)以及时、准确、易懂的方式告知公众产品存在的缺陷、危害和企业的矫正措施。1966年美国《国家交通与机动车安全法》首先创立了该制度。该法明确规定汽车制造商有义务公开汽车召回消息,将相关情况通报交通管理部门和用户,并对汽车进行免费修理。此后,美国逐步在多项关于产品安全和公共健康的立法中建立了召回制度,包括《消费者产品安全法》、《儿童安全保护法》、《食物、药品及化妆品法》以及2000年11月刚通过的《交通召回增加责任与文件》等。上述法案确立了美国多个行政机构对缺陷产品及其召回的执法管辖权,它们之间分工明确,各自管理一定范围内产品的召回。例如,公共交通安全管理局(NHTSA)负责机动车辆及其配件的质量和召回;农业部(USDA)下属的食品安全与监管局(FSIS)负责肉、禽、蛋制品的质量监督与召回;食品与药品管理局(FDA)负责FSIS管辖权以外的食品及化妆品、药品和医疗设备的召回;消费者产品安全委员会(CPSC)对在家庭、学校、娱乐中使用的其他大约15,000种不同产品享有广泛的管辖权。
  日本缺陷产品召回制度深受美国的影响。针对美国媒体对日本车商私下召回缺陷车辆进行修理的批评行为,日本政府于1969年就汽车安全问题建立T《道路运输车辆法》、《道路运输车辆安全标准》和《机动车车型款式制定规则》等法规,严格规定了召回的程序、范围和处理方式等,增加了“汽车制造商应承担在召回有缺陷车时应之与众的义务”的内容,并由国土交通省负责监督执行。澳大利亚在其1986年《贸易实践条例》中规定:“在境内销售的汽车(包括进口车)和轮胎若含有涉及安全的缺陷,规定要求厂家召回产品”,交通和地方服务局负责监督厂家召回的行为。法国由“公平贸易、消费和欺诈监督总局”(General Directorate of Fair—trading,Consumer Affairs, and Fraud Control)具体负责汽车生产安全标准。欧洲风险预防中心(European Risk Prevention Center)也协调汽车召回的有关事宜。汽车召回与其他商品召回的一样,按照法国消费法的L221—5条款执行。公平贸易、消费和欺诈监督总局负责督促检查并可能发出强制召回通知。
  2.缺陷产品界定之比较
  召回是专门针对缺陷产品而建立的制度,这使得对“缺陷”的界定成为召回制度的核心内容之一。考察各国的立法和实践,对“缺陷”的界定不尽相同,《美国统一责任法草案》第104条把瑕疵(缺陷)分为制造装配瑕疵、设计瑕疵和欠缺指标和警告等三类。《法国民法典》对缺陷的定义则为“不能提供人们可以合理期待之安全”。{5}但普遍而言,各国对产品缺陷属性的认识存在着巨大的共性,即产品必须具有合理的安全,如果产品不能提供人们有权合理期望的安全或存在着不合理的危险,就说明产品存在缺陷。我国目前对产品质量关系进行调整的核心法律是《产品质量法》。该法对产品缺陷的界定体现在其第四十六条之规定:“本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险;产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合该标准。”该条设置了界定产品缺陷的双重标准:不合理危险标准和强制性标准。不合理危险是指产品存在非产品本身所固有的且现有科技水平能够避免的危险。这与国外通行的对产品缺陷的界定大体一致。强制性标准是指有关安全的国家标准和行业标准,是由有关部门制定并必须执行的,若生产者生产的产品达不到相应标准,就认定其为缺陷产品。对于何种标准优先适用的问题,《产品质量法》并没有提出有效的解决办法。而细察《汽车产品召回管理规定(草案)》以及新发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》中规定的缺陷定义,似乎也没有解决这一问题。{6}从字面来看,应当是首先适用国家标准、行业标准等强制性标准,在该类标准缺位的情况下则适用不合理危险标准。但是,强制性标准是产品的最低安全标准,是产品进入市场的最低要求,这就意味着某些强制性标准没有包含产品的全部安全性能指标,即使符合该强制性标准的产品,也并不一定符合不合理危险标准。换言之,在强制性标准确定的范围以外,产品仍有可能存在不合理的危险。因此,笔者认为,产品具有不合理危险才是缺陷的基本含义。
  值得注意的是,产品缺陷与缺陷产品并非同一概念,《产品质量法》对产品缺陷的界定不能直接适用于缺陷产品召回立法。产品缺陷的种类较多,大致可分为设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷和发展缺陷等四类。其中,设计缺陷、制造缺陷和发展缺陷应当是形成缺陷产品的原因,对于这几类产品可以实施召回,进行免费维修和更换,而存在指示缺陷的产品则不属于召回的范围,对于产品因存在指示缺陷可能被消费者不正确或不恰当使用的情况,应当由生产者和销售者通过在电视、报纸、因特网上发布紧急公告等方式对产品作出补充说明,以消除危险隐患,而不需要对产品本身实施召回。{7}由此可以看出,《产品质量法》没有对缺陷产品进行专门规定,是不符合现实发展要求的。作为缺陷产品召回立法的重要组成部分,《产品质量法》有必要补充规定缺陷产品以及生产者和销售者应当承担的相应的缺陷产品召回责任,以保证立法的完整性。根据我国《缺陷汽车产品召回管理规定》的规定,制造商对存在下列情形之一的汽车产品实施召回:(一)经检验机构检验安全性能存在不符合有关汽车安全的国家标准、行业标准的;(二)因缺陷已给车主或他人造成人身或财产损害的;(三)虽未造成车主或他人人身或财产损害,但经检测、实验和论证,在特定条件下缺陷仍可能引发人身或财产损害的。
  3.召回方式之比较
  不同国家中缺陷产品召回的方式有所区别,主要有制造商主动召回和主管部门指令召回两种。美国采用的是“自愿认证,强制召回”的形式,即在美国,政府不对产品进行直接要求,而由企业自己提出标准,进行规范。产品投人市场前政府进行型式认证,产品投放市场后抽查产品的一致性。企业自身承担全部的责任。一旦出现问题或发现隐患,政府有权要求企业进行回收

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