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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
论行政法治原则的地域化
【作者】 袁曙宏宋功德【分类】 行政法学
【期刊年份】 2001年【期号】 16(秋季卷)
【总期号】 总第16卷【页码】 13
【摘要】 本文将行政法治原则视作一种依次由行政法治理念、行政法律制度体系、行政法治实践与非正式制度体系所构成的知识谱系,并提出“行政法治原则的地域化”这一命题,将行政法治原则定位为一种地域性知识。文章首先对这一命题的涵义作了正面阐释,认为行政法治原则具有流变性、回应性、共识性与乡土性,并附带地澄清了一些可以预知的误解。其次,采用“理想类型”的方法,将行政法治原则的地域化归结为形式性、实质性与整合性三种理想类型。再次,探讨了导致行政法治原则地域化的制约条件,作者选择了民主体制、分权结构与理性观念这三个因素来解释行政法治原则地域化的成因。最后部分是余论,作者罗列了几个在正文中不便表达、但并非不重要的观点。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172760    
  —、引言
  “法治”,已成为世界上最复杂的概念之一。之所以如此,一则由于数个世纪以来,世界各地的那些目的各异、形式不同、效果也差之甚远的制度治理模式,多半都被冠以法治的名义;二则由于人们普遍地将自由、平等、正义、理性等价值因素诉诸法治,而这些概念本身又是变动不居、素无定论的;三则由于学术背景不同的理论家怀着不同的研究动机,使用不同的研究方法,研究不同的法治素材,却都想借此勾勒法治的骨架,{1}理论的简化往往加剧了问题的复杂。还可以列举出其他原因。但究其根本而言,法治概念的复杂性导源于法治知识的地域性。
  作为近代法治原则的核心部分,行政法治原则也能只是一种地域性知识;或者说,行政法治原则的地域化,是促成法治知识地域化的主要原因。行政法治原则在19世纪之前的关注私人关系法律化的古典法治中有理由默默无闻;基于同样的逻辑,行政法治原则在19世纪之后更加关注权力运作法律化的近代法治中,也就难免要脱颖而出。{2}因为到了全面追求理性的启蒙时期,与资本主义精神相契合的新教伦理、作为宪政目标的民主政治与公民自由、作为宪政基础的分权制衡机制等等,都视(行政)权力滥用为众矢之的,行政法治原则应运而生,为控制行政权提供了正当化依据。不过,支持行政法治原则出现的近似理由,却囿于传统和现实的差异,在各国并未发展出近似的行政法治原则,行政法治原则成了一种地道的地域性知识,体认行政法治原则的行政法价值、制度与机制都大相径庭。{3}
  中国行政法学界基本上将行政法治原则理解为法治原则在行政法上的反映,将其定位为行政法的基本原则,并“由于历史的原因和现实的需要,我们谈及的行政法治原则,经常更突出地强调其对行政主体的要求”,这种要求可概括为依法行政,具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。{4}也有的学者认为,基于中国实际的依法行政主要包括职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和职权与职责统一。{5}由此可见,中国行政法学界在接受、阐释行政法治原则时,事实上进行了“中国化”的改造。我们也很容易找到一些更为具体的将行政法治原则视作一种地域性知识的理论研究例证。譬如,我国行政法学者所提出的平衡理论,就是一种对于行政法治原则地域化的认可与推动。{6}平衡论者尽管并不否认行政法制建设有着共同性与趋同性的一面,因此可以相互借鉴;但在平衡论者看来,“法治政府的建设从来没有一种划一的模式,各国地方性、知识性和经验的差异性构成了制度资源的多样性。”{7}再如,有的学者直接指出综观世界各国的法治历程,大凡法治搞得比较成功的国家,无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”{8}还有的学者进而在总结世界各国行政法制建设经验、正视经济全球化以及WTO对于中国行政法的挑战的基础上,预测了(中国)行政法制的发展趋势,{9}有些学者还提出了一整套衡量行政法治的指标体系。{10}
  但是,这些尚不足以表明中国行政法已经成功地解决了行政法治原则中国化这个问题,这些理论研究只是不同程度地触及了这个问题,表明了一种支持的立场,并促成了一个重大命题的水露石出:中国行政法学界至今尚未给予行政法治原则中国化这一根本问题以一种正面的、直接的、深入的、系统的关注。
  本文无意于直接地、全面地解决这一重大命题。我们所要做的是一些较为基础的、琐碎的工作,旨在理清一种有助于解决一问题的思路;或者说,为中国行政法真正地直面“行政法治原则中国化”提供一些必要的前提性知识。基于这样一种定位,本文仅限于提出并论证“行政法治原则地域化”这个命题。
  二、地域化命题的提出
  孟德斯鸠曾说过:“为某一国人民而制定的法律,应该是非常适合于该国的人民的;所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话,那只是非常凑巧的事。”他因此专门讨论了导致法律产生地域性差异的原因;{11}克利福德·吉尔兹则明确地将法律界定为一种“地方性知识”,否认那种将法律视作无地域界限的原则的似是而非见解。{12}相对于民商法而言,行政法这门国内公法更是一种语境化的产物;{13}而相对于表现为具体的制度性知识的行政法而言,行政法治原则可以算作一个宽泛得多、具有更大包容性的知识体系,它主要是一个由“平等、自由、正义、理性的信念——行政法制体系——行政法治实践——非正式制度体系”等依次排列的知识谱系。一则,由于非正式制度从信念支持与制度精神两个方面对行政法制作出贡献,{14}非正式制度体系主要是一种承续具有普遍共识的地域传统的惯习结构;“任何普适性知识都是而且也只能是从地方性知识中演化、发展或抽象出来的”。{15}二则,行政法治原则的确立与发展不得不依托于特定的社会条件,尤其是基层行政法制运作的制度环境。因此,支配着行政法价值演变、机制构建与制度变迁的行政法治原则,就只能是一种嵌于特定时空结构之中的语境化知识。据此,行政法制的现代化,实际上就是普适性的行政法治信念与地域性的社会条件不断磨合的过程;或者说,行政法治原则的普及过程,就是一种行政法治原则的地域化。
  主张法律秩序知识的地域性会引起担心或者误解,{16}提出“行政法治原则地域化”这样一个命题恐怕也在所难免。惟此,我们首先要对这一命题的意旨作正面交待,然后从反面作些辩解。
  在我们看来,“行政法治原则地域化”这个命题主要包含以下意思:
  其一,流变性。行政法治实践表明,行政法治原则从来都不是先验的,而主要是经验的产物;而且,不同地域在不同历史时期所确立与实践的行政法治原则,也从来都不是某一种经验的机械重复,它们之间存在着巨大的、甚至不具有可比性的差异,诸如行政法价值、机制、制度与法律方法。也就是说,行政法治原则的确立与发展表现出明显的路径依赖性。因此,行政法治原则只是一个动态的、变居不定的、实践着的概念,而非普适的、超经验的、超时空的亘古不变的教条,它是因地制宜的,具有极强的适应性。事实上,时间很难独立地成为行政法治的一个维度,也很难算作导致行政法治原则流变的一个直接原因,{17}行政法治原则地域化的逻辑终究要受制于社会结构的变迁逻辑,后者就是地域性的。
  其二,回应性。相对于特定的社会结构这个自变量而言,行政法治原则只是一个应变量,它只有通过持续不断地与社会制约条件寻求契合,以适应社会结构变迁、回应社会需要,才能贏得足够的生存与发展空间,其正当性才不会日渐式微。因此,行政法治原则只有具有地域特色,才能将人们所追求的自由、正义、幸福与特定的社会物质条件及意识形态联系起来,变成具体的行政法机制与行政法制体系,用以维持行政法律秩序。
  其三,共识性。移植的行政法律制度之所以会经常地遭到排斥,往往不是制度本身存在着逻辑问题,多半要归因于它们缺乏共识支持的突如其来——缺乏共识基础的规则实效很难得到保证。{18}格兰特·吉尔摩认为,“在我们这样的社会里,法律的功能……在于提供一种根据某一正当理由来解决争端的机制,因此必须假定我们之间有着广泛的共识。如果这种假定是错误的,如果不存在共识,那么就会走向战争、内乱和革命。”{19}对于政府与市场、国家与社会之间关系的理解,任何理论主张都未曾自始至终地居于垄断地位,人们的行政法治共识,只能在一定范围内、源于同一文化传统、有着基本相同利益诉求的人群中形成;因此,行政法治原则的确立与发展,也就自然要基于本土资源并直面行政法治实践中的真实问题。在这个意义上,行政法治原则的地域化可以视作一个赢得必要社会共识、获取社会正当性、树立法治权威的过程;而且,这一过程还表现出社会共识与行政法治权威之间相互强化的另一面。也就是说,行政法治原则的普及不限于谋合于既有的社会共识,还在于建设性地促成新的有利于行政法治权威的新共识的确立。
  其四,乡土性。大量关于国家法与民间法关系的理论研究显示,一般而言,越是靠近基层,社会的知识结构就越趋于稳定,知识变迁就更多地以边际性、渐进性的自然进化的方式进行;越是靠近基层,社会共识的形成与维持就越多地依赖于非正式制度;正式制度的正当性因此就有可能受到更多的质疑。{20}行政法治原则要解决现实的行政关系与监督行政关系中的实际问题,而生成问题与解决问题的主要阵地都在基层,基层行政法制直接实践着政府与市场、国家与社会之间的制度性规定,因此,探讨行政法治原则地域化过程就不得不正视基层,立足于广大基层行政法治实践所要解决的问题以及所处的制度环境——尤其不能低估非正式制度对于行政法的建设性与规避性作用,应将基层行政法治实践当作行政法治的重要部分,藉此设计行政法机制、建构行政法律制度体系。{21}这就解释了为什么各地基层行政法治实践之间的差异性,基本浓缩了行政法治原则之间的地域性差异。
  我们提出“行政法治原则地域化”的命题,很可能会在以下几个方面引起某些误解:
  其一,在内容上,可能会产生“行政法治原则地域化意味着非正式制度在行政法治中居于主导地位”的误解。我们认为,将行政法治原则与行政法视作纯粹的、整齐的一一对应模式,不幸已被普遍接受的权力多元、规范多元所否定,作为长期博弈的产物,非正式制度依赖其实质合理性而深刻地影响着人们的行为选择。但是,相形之下,由于非正式制度经常是不可捉摸与难以言表的,缺乏基本的形式理性要件,这就影响到行为预期的确定性;相形之下,行政法在调整行政关系与监督行政关系方面的优越性就更加凸显。尽管我们认为行政法治原则的知识体系应包容非正式制度知识,并将非正式制度之间的差异性归结为各国行政法治原则之间类型化差异的一个重要原因;但是,我们也只是承认非正式制度在行政法治原则中占有一席之地,而并不意味着我们放弃了行政法是彰显、实践行政法治原则的主导力量这一基本立场。事实上,行政法治只有依赖行政法这种含有较强政治属性的“动态的宪法”以便最大限度地保证行政权运作的可预期性,才有可能促成政府与市场、国家与社会之间的关系得到理性调整。正是在这一点上,行政法治严格区别于旨在促成市民社会与市场经济中平等主体之间关系理性化的私法之治,而后者,可以更多地强调具有社会性而非政治性的非正式制度的价值。
  其二,在路径上,可能会产生“行政法治原则的地域化暗示着行政法治原则的确立与发展,只能一味地依赖社会”的误解。在我们看来,行政法治原则的地域化,既不当然是建构的,也不当然是生成的,而往往是自上而下的政府推进与自下而上的社会演进这两种力量的合力所致,这从行政法的强制性变迁与诱致性变迁这两种变迁类型之间的交叉性上即可部分地得以印证。{22}就此而言,倘若舍弃行政法治原则地域化的具体事实去泛泛而论这两种模式的优劣,并无实质意义。对于特定的行政法治原则地域化个案而言,何种模式更适合于行政法治原则的确立与发展,这本身就是一种地域性知识,而不存千篇一律的模式。就处于经济转轨与社会转型的当今中国而言,政府必然要在行政法治原则的中国化进程中扮演着不可或缺的角色——甚至有可能是主角,因此,我们不能依靠“求诸野”的方式来实现行政法治——尽管我们强调政府所推进的行政法治应立足于基层、具有“乡土性”。
  其三,在方法上,可能会产生“行政法治原则的地域化否认行政法治原则具有共性的一面,并因此拒绝理论借鉴与制度移植的意义”的误解。我们认为,首先,由于存在着国际文化交流、经济贸易往来甚至武力征服等方式,从而造成任何国家所推行的行政法治原则都不可能只是某一国家土生土长的纯粹性知识,{23}例如中国行政法所借鉴或引进的西方行政法治原则,原本就是一种混合物——一种几经地域化改造的产物。其次,“行政法治原则的地域化”这一命题,重在强调行政法治原则之间的差异性,而非否认它们之间可能具有相似的一面;行政法治原则的普及过程主要是一个地域化过程,“但这并不排除借鉴别国经验的重要性。……西方国家的法治经历了漫长的演化历程,在此期间,许多制度理念和制度模式经过了试错和检验,能够保留下来的思想资源和制度形态是有其一定合理性和科学性的,从中选取可资借鉴的内容,可以使我们少走弯路,节省摸索和试验的成本。但是,这就要求我们不能只偏重于某一制度模式,而忽视其他的可能性,只有通过对各种模式进行深入的分析和比较研究,我们才能获得符合中国法治建设的多种资源。”{24}由此可见,对他国行政法治原则的理论主张与具体实践持借鉴吸收的立场,是地域化的应有之义。
  三、地域化的理想类型
  将行政法治原则视作一种地域性知识,意味着解释行政法治原则的理论主张、体现行政法治原则的行政法律制度及其实践,都被定格于特定的社会结构之中。由于社会结构本身的变动性以及各国社会结构之间一定程度的互动性,这就决定了不同国度在同一历史时期或不同历史时期的行政法治知识表现出一定程度的相似性,它既可能是理论形态上的,也可能是制度形态上的。行政法治知识个性化差异之上的“家族相似性”,就为我们采用“理想类型”的分析工具探讨行政法治原则地域化的路径依赖性提供了可能。笔者认为,尽管行政法治理论与行政法律制度之间的关联性并不能抹平二者之间的差异,但我们又不便在本文中采用大量的行政法律文本来作为论证资料;因此,我们就选择了兼顾行政法治实践、但主要通过对行政法治理论的考察,来探讨行政法治原则地域化的理想类型。
  (一)形式性行政法治原则
  严格奉行规则之治以保证政府行为的可预期性(prospective),避免不当的溯及既往以有助于行政相对人作理性选择,这几乎是行政法治原则的首要含义,藉此形成韦伯所谓的“法理型”权威与秩序,从而既区别于“传统型”统治,更与“魅力型”的人治有着本质区别。{25}但是,如果将行政法治等同于规则之治而并不追问规则本身正当与否,那么,这就是一种理解、实践行政法治原则的形式化立场,由此导致的形式性行政法治原则的主要特征是:
  其一,法律至上的规则之治,政府行为不得违背法律规定。这是近代资产阶级革命以前即已存在的重要法治观念之一,“统治者们寻求通过法律制度系统地实施其政策,而其自身亦不得不受用以为治的法律制度的约束,乃是走近法治的一个政治过程。”{26}在议会主权或者议会至上的背景下,强调法律至上,行政权严格受制于议会立法成为行政法治的基础。
  其二,政府行为依据的实证性,持“法治国即法律国”的法律实证主义观点。法律实证主义与形式法治是互相强化的。“凯尔森的理论或许是对法律实证主义理论所做的最为一致的表述”。{27}凯尔森认为,国家与法律是同一的,国家本身就是一个法秩序(Rechtsordnung),任何国家其实就应是法治国家,故“法治政府”(government of laws)只是一种同义反复;法律是社会组织所特有的一种具体技术,任何内容皆可成为法律,法律概念没有任何道德涵义,其决定性标准乃是“强力因素”,国家因此只不过是强制性规范的总和。{28}凯尔森还详细地论证了实在法与自然法的并存在逻辑上的不可能性以及自然法与实在法之间的委托关系的不可能性,{29}企图“把所有评价标准和意识形态因素从法律科学中清除出去”。{30}
  其三,法治功能的工具性,将行政法治视作价值中立的机制(machinery)。陈新民教授认为:“吾人可以获得一个结论,似乎英国著名公法学者的法治观已采行形式意义,彼此差距不远,而已形成共识矣。”{31}譬如,詹宁斯将法治视作一种依赖配套制度的技术性工具;古德哈特断言,所谓法治的品质,在于对价值中立的机制的尊奉程度,而非针对法律这种规范工具本身的价值;艾德教授则认为,法治概念并不涉及法的品质——是否为保障人权或授与政府滥用职权——的问题,他甚至认为,当今大多数英国的法学教授及律师,皆将法治视作内容空泛的政治理念而已。{32}
  其四,法治目的的控权性,认为政府只能消极地依法行政。此为近代西方法治理论的奠基人戴雪所力主,并成为戴雪法治理论的核心。{33}它也同时成为德国早期行政法治原则的典型特质之一,正是控权理念直接促成了德国从警察国向法治国的转变。18、19世纪从德国萌生、发展的法治国理念,之所以要强调通过控制行政权来保障民众的公法权利,乃是基于这样一个事实,即公权利概念总是与行政权的滥用分不开;因此,在理论基础上多半服从于个人主义、自由主义以及启蒙思想中的权力分立和国民主权理论的行政法治原则,自然要去弱化昔日警察行政下对于行政权的过度信任,通过国会以及地方议会立法来明确设置行政权的边界和控制行政权的滥用,以免个人选择自由因遭政府的强制性干涉而缺失。在德国18、19世纪的理论界,从洪博(Wihelm. V. Humbolt)的《一个尝试有效限制国家权力的意见》(1792)、康德的《法律学》(1797)、普拉西度斯(J. W. Placidus)的《国家学文献》(他是德国文献中首先提出法治国家一词的人)、魏克(Cad Theodor Welcker)的《法、国家及刑罚的最后理由》(1812)到毛鲁斯(Heinrich Maurus)的《评现代宪政国家为法治国》(1878),再到奥托·梅耶的《德国行政法》(1896),他们都将行政法治原则与控权联系起来,这几乎成了一种学术传统。{34}
  我们还可归纳出此种理想类型的更多特征,这些特征都从不同侧面反映着形式性行政法治原则旨在控制行政权、促成政府消极地依法行政这一核心品质。作为早期理解行政法治原则的经典方式,形式性行政法治原则的理论形态在发源于德国的法治国(Rechtsstaat)理论与发源于英国的法治(Rule of Law)理论中异曲同工。英国的麦克科米克(Neil Maccormick)教授在德国的《法学报》上曾发表了一篇《论法治国与法治》(1984)的文章中指出,这两种法治理论的本质与目的并无不同,都旨在强调国家权力行使方式合乎法律,追求“理想的法律形式”而非“理想的法律内容”。
  (二)实质性行政法治原则
  形式性行政法治原则强调法律至上并无不妥,但由于它不关注法律的正当性而招致普遍的批判。批判者普遍认为实证主义的法治观很容易被异化为专制。拉德布鲁赫于1946年在《南德法学报》发表了著名论文《法律上的不法与超法律的法》,对其进行了深刻的批判:法律实证主义在纳粹时代遭到滥用,法官囿于法律就是法律,无法以自己的良知来对抗恶法,德国因此成了一个非法治国(Unrechtsstaat)。{35}惟此,史密特认为,法治国乃基于法律之治(Herrschaft des Gesetzes),因此法治国当然应是法律国(Gesetzesstaat);但是,并不能因此局限于恶法亦法的实证论观念,法律必须要符合法治国家的原则以保障国民自由;否则,任何专制帝国也可称为法治国;法治国正是由于必须讲求法律品质才有别于专制国。{36}这是一种典型的实质性行政法治立场。它要求行政法治原则在承认法律至上与消极行政的基础上,保证法律本身的正当性。
  其一,行政法治是行政法的品德,行政法因有利于公民自由而具有正当性。法治不仅仅意味着法律秩序和相关的操作技术,也不仅仅意味着有更多的社会关系由法律调整,对法治价值的实体性理解着眼于法治本身所包含的道德原则和法治所要达成的社会目标;依此,法治被看做一种培育自由、遏制权势的方法,看做人类作为负责任的道德主体或自由意志主体所从事的一种道德实践。{37}英国著名公法教授拉兹在《法治及其特点》(1977)一文中认为,法治如果仅仅强调政府一切作为都要依循现行法却不能防止政府滥用法治侵犯人民时,此种法治就无任何意义可言;因此,他主张法治应非有价值要素渗入不可,法治是法律制度的一种重要品德。{38}拉兹所持的“法的品质与法治概念合而为一”的法治观,将价值因素带入法治的概念之中,因而成为英国宪法学理论的一个重要的里程碑。{39}富勒也持类似的法治观,他认为法律必须具有某些品德,法律品德有内外之分;其中,法治是法律内在之德的一个部分。{40}
  其二,行政法律规范具有超实证的一面。在实质性行政法治原则中,尽管实在法占据着不可动摇的位置,但它不是惟一的,在实在法的背后,还存在着一整套的价值体系。尤其伴随着自然法的现代复兴,实质性行政法治原则的这一特性日益彰显。在沃克(Geoffrey de. Walker)看来,如果不能确立某些绝对的、超越的道德价值,如果不能承认在实在法体系之外还有一个自然法的、道德法的体系,那么法治便不可能提供一个谋求广泛的实质正义的制度框架,尤其不可能通过法律来遏制蔑视和践踏人类尊严的暴行。{41}席勒在其著名的《德国法治国的新发展》(1960)中也曾尖锐地指出,德国在历经百年法治国史之后,旧法治国只剩下一个“合法性外壳”,继之而起的实质意义的新法治国概念含有特定的实质性的基本价值:一要保障个人自由,二要以法拘束国家权力,用以对抗恣意滥权与不法;而且,还必须承认欧洲的某些传统文化价值,例如人性尊严、法律保留、权力分立、独立审判等。{42}
  其三,行政法治偏重于规则的制定与适用环节。较形式性行政法治原则而言,实质性行政法治原则虽也关注行政机关是否依法行政,但更加注重拷问行政行为所依之“法”是否正当,实质性行政原则规范的重心因此从规则的实施环节转移到规则的制定与适用环节。在实质性行政法治原则的理想类型中,规则不再由于出自议会之手而当然具有正当性,这就不仅打破了议会制定规则的垄断格局,即行政立法只要有利于公民自由即是正当的;而且议会所立之法的正当性受到了前所未有的挑战,不得不服从于司法审查。法院不仅要审查法律文本是否正当,是否超越了立法权限,是否违背了法律位阶;而且还要审查法律文本的形成过程是否正当,诸如参与机制与投票机制的正当性。遵循同样的逻辑,行政法治原则也为司法审查设定了严格的实体法依据与程序法依据,以防司法权的滥用。
  概而言之,实质性行政法治原则虽然将价值因素导人行政法之中以谋求行政法本身的正当性,从而基本否定了法律实证主义对于行政法治原则的支配;但是,实质性行政法治原则仍然承认规则之治对于法治的根本意义,从而捍卫了实质法治区别于人治的底线。{43}而且,尽管实质性行政法治原则更加关注规则的制定与适用,从而使得行政法治的阳光也照亮了立法与司法领域,但这丝毫没有改变控制行政权、要求政府消极行政的行政法治的初衷。实质性行政法治原则的这种立场,使得它既由于追问法律的正当性从而严格区别于形式性行政法治原则,又由于固守消极行政的陈见从而严格区别于提倡积极行政的整合性行政法治原则。
  (三)整合性行政法治原则
  1959年,国际法学家会议(International Congress of Jurists)综合30个国家的法学研究机构和约75000名法学家所给予的意见,提出了一份法治宣言,认为法治是“一个动态概念……不仅用来保障和促进个人在自由社会之中享有公民和政治权利,并且要建立社会的、经济的、教育的和文化的条件,使其正当愿望和尊严得以实现。”这种法治解释的提出与当时盛行的凯恩斯主义有着密切联系,它将法治界定为保障人民政治权利的方法,承认积极国家、有为政府的正当性,并鼓动政府去努力创造一个社会的文化教育和经济条件,借以保障个人尊严、充分发展个人人格。显然,此种法治观已超过拉兹和史卡里亚等人所坚持的消极国家、有限政府的法治范畴;而且,即使20世纪70年代未兴起的公共行政改革也未能从根本上动摇此种法治观。在平衡论中,这种法治观被发展为整合性行政法治原则。
  其一,赋予行政法规则以价值属性与人文关怀。{44}蔡志方先生认为行政法,是人性尊严的具体化。”{45}“纵观行政法的发展史,一条核心的线索展现在我们面前:作为动态宪法的行政法,随着社会的发展和时代的变迁,逐步实现人性尊严的最大化。”{46}因此,作为一种固应型法,{47}现代行政法应表现为一个内容和谐、形式简洁的规则体系,通过体认、整合公平与效率价值,{48}在维护行政法律秩序的基础上确保公民自由,以展现行政法的人文关怀情节以及对于人性尊严的崇尚。{49}
  其二,采用“关系”视角规范所有行政法主体。在前述两种地域化理想类型中,由于行政法治原则以促成消极行政为已任,故其矛头直接指向行政机关,并通过议会与法院之间心照不宣的合作,确保控权目标的实现。{50}亦即,行政法治原则为控权而对权力主体作不同规范是与消极行政下简单的行政法关系互相强化的,行政法治原则通过控制权力主体基本上即可实现控权目标。但是,20世纪30年代之后,西方政府由于历经凯恩斯主义改造而全面推行积极行政并深陷于福利国家的实践机制之中,因此形成较为复杂的行政法关系,无论是行政相对人、行政机关,还是议会、法院,任何一方的行为失控都会殃及整个行政法治。这就推动了行政法治原则从控制

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