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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
城乡统筹发展中的政策引导和法制保障
【副标题】 从区域比较的视角切入【作者】 王勇郭倩倩
【作者单位】 西北师范大学【分类】 法律社会学
【中文关键词】 城乡统等发展;政策引导;法制保障;西北贫困地区
【文章编码】 1007-788X(2013)01-0045-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 45
【摘要】

现行的中国法律体系还无法有效发挥其引导和保障城乡统筹发展以及解决“三农问题”的现实作用。实践中,往往是通过中央的政策回应来解决“三农问题”的,连续多年出台的中央“一号文件”就是显著体现。然而,政策调整机制的缺陷依然存在。实践证明,只有将法制保障和政策引导结合起来的做法才是行之有效的。相对于东南发达地区而言,西北贫困地区城乡统筹发展乃是中国统筹城乡发展进程中的最短板,面临的困难最为艰巨,是决定中国统筹城乡发展战略是否最终达到目标的关键所在。法制保障和政策引导两种方式的“边际效应”在不同区域并不相同,在西北贫困地区,法制保障的边际效应往往高于政策引导,这是由西北贫困地区的特殊性所决定的。因此,要实现西北贫困地区的城乡统筹发展,除了政策扶持之外,还需要强有力的法制保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1172230    
  一、“良性违法”,还是法制保障?
  城乡统筹发展的实质是公民权利平等保障问题,换言之,是涉及农民的“公民资格”和“国民待遇”问题。因此,从法理上讲,法律尤其是宪法层面的前瞻性规定及其引导,应该是不言而喻的。在以实现城乡一体化为目标的发展过程中,经济社会建设和体制改革推进引发的各类社会矛盾纷繁复杂,通过强化法治建设梳理和化解各类社会矛盾对顺利推进城乡统筹发展至关重要。“2011年是中国法学的转折点,原因之一是,这年早春,全国人大常委会宣告中国特色社会主义法律体系业已形成。这意味着法制发展正在从强调法律制定的阶段迈进强调法律实施的阶段,或者说,在相当程度上从立法者时代迈进解释者时代。因此,法学研究也势必更加关注规范的实效、秩序形成的机制以及制度操作的技能;对法条、判例等实证法体系的精密分析和概念计算,对各种法律现象的经验实证研究,将成为学术界的主流。”{1}这意味着,我国的法律体系不大可能再做根本的、较大幅度的修改了。
  但是,这样就存在着一个问题或悖论:现行的法律体系是在城乡二元结构时代中渐进地制定、修改、完善和积累而成的,在一定程度上仍然保留着城乡二元结构时代的历史印迹和制度惯性,如果不对其做较大幅度的修改和清理,那么,现行的法律体系就无法真正有效起到引导和保障城乡统筹发展的作用,相反,城乡统筹的发展战略在实践环节中的实施和操作却很有可能在事实上突破现行法律体系的一些基本原则和规定,从而使“良性违法(宪)”无法避免。[1]尽管适时的“良性违法(宪)”不会影响法制的整体权威性,但是,如果在实践中频繁地出现所谓“良性违法(宪)”的情形,法制的权威和尊严必将侵蚀殆尽。比如,目前的《中华人民共和国城乡规划法》和相关省区制定的城乡规划条例,虽然从立法的角度,顺应了城乡一体化的改革潮流,但是,从一些具体的规定看,还是存在一些问题:这些法律法规中分别规定了城市、镇、乡、村的规划由谁制定、由谁修改等内容,但并没有就如何统筹安排城乡规划做出明确的界定。这样的城乡规划,只能是就城市论城市、就乡村论乡村,难以真正实现城市与乡村在规划上的全面接轨。这显然在实践操作层面为“良性违法”留下了隐患。关于扶贫标准的问题,不仅农村和城市的贫困标准存在着很大的差距,而且更为严重的是,政府针对城市和农村的贫困问题所采取的对策仍然延续了传统的城乡二元结构的思路,即在城市是加快社会保障制度的改革和完善,在农村则只是延续以往的“反贫困”政策。这实际上是典型的二元政策结构。{2}
  城乡统筹,就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体,纳入经济社会发展的全局规划中统一考虑,把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其关系综合起来研究,统筹加以解决,建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制,实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。从城乡统筹的内涵和实质来看,城乡统筹是一个系统工程,主要包括经济社会的一体化、基本公共服务的均等化和平等权利基础上的体制一体化。但是,受建国后计划经济体制的影响,城市以全民所有制为主、农村以集体所有制为主,我国逐步形成了“城乡分治、一国两策”的“二元”发展格局,这决定了现有统筹城乡发展的法制保障体系在一定程度上存在着城乡分治现象。{3}显然,从统筹城乡发展战略的目标宗旨来看,必然要求国家逐渐要从单纯重视“三农”问题转向城乡统筹发展,城乡分治的二元发展格局要向城乡统筹的一体化发展格局转型,这样,在法律制度体系的建设上,就必然要从“三农”问题导向的法治建设转向城乡统筹发展为导向的法治建设,也就是说,要从传统的二元整合的法治建设走向一元整合的法治建设。现在,我们到了必须走出“城乡分治,一国两策”的格局的时候了。{4}
  目前,法律界和政策实务界的许多人都讲到了要以统筹城乡发展的思路来重构现行的法律制度体系,进而为解决三农问题提供良好的制度保障的想法和建议。解决三农问题必须城乡统筹,调整政策取向和发展战略,创建新型现代农村制度,实现城乡一体化。解决三农问题必须跳出“就三农论三农,就三农抓三农”、“以农言农”的传统,从战略目标上总体把握,统筹安排;在具体实施上重点突破,带动全局。{5}修改完善现行法律法规,消除城乡统筹发展和新农村建设的法律障碍。一方面,对计划经济时期形成的法律法规,要按照发展市场经济的要求,予以修改和完善,突破城乡限制,通过法律形式,消除市场经济的发展障碍,推进市场化进程,促进城乡资源的优化配置,从而,加快城乡统筹发展;另一方面,对历史上形成的支撑城乡分立的法律法规,要以城乡统筹发展为要求,予以废止或全面修改,通过法律调整,赋予城市和乡村、农民与市民同等的发展机遇和平等的法律地位。{6}有人建议全国人大常委会尽快修改《中华人民共和国城乡规划法》,提出在新的规划法中高度重视各种城乡规划之间的法律关系,完善规划的法律效力等级和规划之间的衔接机制,避免出现城镇、乡村各自为阵的情况,把城市、镇、乡、村纳入一个统一的规划体系之中,从源头上打破城乡分治的二元结构,真正把规划做成城乡统筹的规划。{3}此外,有人大代表建议把成都城乡统筹经验通过立法加以规范和保护。{7}有人甚至提出了“城乡统筹”入宪的建议,呼吁应将统筹城乡发展作为基本国策尽快写入宪法并尽快制定完善与之相配套的具有我国特色的社会主义统筹城乡发展的法律体系。{8}
  二、“三农问题”与政策回应
  由于中国的三农问题的复杂性、长期性和不确定性,在客观上使法制手段的优势无法有效而及时地发挥出来,通常的做法都是经由更为灵活的政策去应对。连续多年的专门针对三农问题的“中央一号文件”就是这一做法的显著体现。从1982年—1986年连续五年,从2004年—2012年连续八年,中央已共发布了13个一号文件。1982年—1986年的5个“一号文件”,其核心内容各有侧重。1982年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制进行了肯定;1983年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制的定位;1984年的“1号文件”是明确了土地承包期;1985年的“1号文件”是取消了农产品统购派购,改为合同定购;1986年的“1号文件”讲的是摆正农业地位,避免农业滑坡。时隔数年后,从2004年开始又接着连续发布一号文件。
  但是,从1987年到2004年,中央连续17年没出台指导农村工作的“1号文件”,这17年的“一号真空”使我国“三农”形势发生了重大变化,带来了城乡居民收入差距拉大、农民增收困难和粮食生产持续下滑两大突出问题。自20世纪80年代末期以来,我国农业生产始终处于放任自流状态,农村经济发展一直徘徊不前,出现了农民收入连续多年低速增长的恶性循环。{9}这说明,三农问题是我国天大的难题,一旦没有中央层面的一号文件的回应,其问题就是雪上加霜,积重难返。为什么中国三农问题的解决,总表现为政策回应,而不是法制保障?如前所述,这与三农问题的特殊性有关。一般而言,在一个复杂的、不确定的世界中,反复试错方能形成相对稳定的法律制度,由于中央政策具有原则性、灵活性和及时性的特征,这为地方在实际执行中留下了一定的解释空间,从而使政策在实践中担当着事实上的试错先行者的角色。
  问题在于,政策对三农问题的回应,在性质上属于问题或压力—回应型的调整方式,在这种问题或压力—回应型的政策引导下的三农问题解决思路,总是免不了头痛医头,脚痛医脚的缺陷,中央一号文件每年锁定的问题都是“重中之重”,问题总是不断出现,政策总是跟在问题的后面不断地被动地回应。如,有全国政协委员就建议,当前的“三农问题”应该变成“五农问题”:即农业问题、农村问题、农民问题、农社问题和农企问题。原来的“三农问题”已经不能反映目前农村发展中所出现的错综复杂的问题了。甚至其中的农民问题还进一步衍生出“新三农”问题—随着社会经济加速转型,产业化、城镇化、工业化的发展而出现的无地农民、失地农民、务工农民,这是一个数量庞大的、不断扩张的新生弱势群体,“新三农”们大部分面临种地无田、就业无岗、低保无份的严峻挑战。{10}22-23显然,如果从这个角度去看三农问题,那么,三农问题将永远没有解决完成的时候。
  此外,政策应对总是具有权宜性,好像一直在摸着石头过河。比如,自中共十六大开始,中国共产党的正式文件中将“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制”替换为“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,在2004年以来的几个中央一号文件中也有所重现。两相对比,变化之处在于淡化了“联产”和“责任”两个关键词。这是因为,直到1984年,由于国家对粮食安全的重视以及粮食短缺状况确实比较明显,我国的粮食生产和流通领域仍然执行着统购统销政策。在集体经济下,农民向集体承包土地,并承诺完成一定的国家定购任务,这就是对国家和集体的“责任”;而单个小农户的具体种植决策也受到国家和集体意图的影响,因而地块虽然分包到农户家庭,但一定区域农产品的品种结构仍由集体统一规划,这就是承包基础之上的“联产”。而1984年我国粮食产量突破4亿吨,较1978年增长了1亿吨,粮食大幅增产使农村第一次出现了“卖粮难”。统购统销在这种粮食生产过剩的背景下就失去了意义,于当年退出历史舞台。此后的20余年,粮食流通体制改革不断深化,粮食贸易条件和市场环境不断改善,农民的种植决策权、经营自主权也得到加强,所以就由“家庭联产承包责任制”演变为现在的“家庭承包经营制”。{11}另外,在“一国两策,城乡分割,条块打架”的二元经济社会管理体制下,再好的政策措施也会被部门利益给支解消化掉。{8}看来,“三农问题”,就问题谈问题,永远是问题。{12}用政策的手段和方式来应对三农问题,会一直处于消极应对的状态。所以,当2012年年初,当第13个中央一号文件发布时,有学者便认为“中国农村综合改革尚未破题”。{13}
  三、解决“三农问题”的两种制度路径
  对于中国三农问题的解决,务实而明智的选择是:将法制保障和政策引导两种方式结合起来。一些经由政策引导下的成熟的经验和做法会有上升为法律的可能或必要,但多数实践中的问题均由政策给予直接的回应。中央一号文件是一个政策指导性质的文件,既可视为是党的政策,也可视为是国家政策,因为一号文件是以“中共中央国务院”的名义发布的,是具有一定强制力的,本身并无法律效力,需要其他部门依照文件精神制定其他规范性文件来执行。刘作翔教授从政策发挥的功能的视角,把我国政策分为三类:“法律之上的政策”(法律指导性政策)、“法律之外的政策”(《民法通则》第6条规定的“政策”)、“法律之中的政策”(截止2009年我国法律体系中共有239部法律,其中有41部法律中的110个条款,都有关于政策的直接规定,就是法律中明确规定了某某政策要作为依据)。{14}可以看出,既然我国已有41部法律中的110个条款都有关于政策的直接规定,那么,在法律之外,或法律之上,再单独制定政策的必要性就不是很大。但是,“中央一号文件”连续多年的出台说明,现有的“法律中的政策”是不足以调整和应对新出现的三农问题的。从这个意义上来讲,以中央一号文件为主的三农方面的政策大多属于“法律之上的政策,’(法律指导性政策),是用来从宏观上指导现行立法、执法和司法的政策。由于中央立法的相对滞后性,对支持城乡统筹发展所急需的法律规定,在专门法律没有制定实施之前,是完全可以依据一号文件和宪法、法律的相关规定,制定行政规章和地方性法规,解决城乡统筹发展无法可依的问题。这在一些经济特区和法律给予明确授权的地区,事实上已经或正在通过积极的地方性立法,来有效应对本地区的三农问题。从回应及时性的角度讲,地方性立法与中央的政策是基本上可以实现同步的。关键是要给予地方进行创制性立法的权力。法制保障具有一定的稳定性和前瞻性,有实效,但成本大、费用高,需要有人、财、物的保障;政策引导具有灵活性、针对性和时效性,如果有市场化力量的自发推动,其政策的效应才会被放大。
  目前,人们并没有特别关注到,政策应对和法制保障这两种解决三农问题的制度机制和方式在中国不同地区的比较优势。也就是说,法制保障和政策引导两种解决中国三农问题的方式,没有结合我国的国情差别—地区和民族发展不平衡—而有所侧重。在进行城乡统筹时,忽视了地区和民族发展的差异,从而使两种方式的比较优势没有发挥出来。经过观察不难发现,在中国的不同经济发展区域,政策和法制两种手段的边际效应是不同的。对于城乡统筹这个发展问题而言,在中东部发达地区,政策引导的边际效应要大于法律手段的边际效应;但在,西北贫困地区,政策引导的边际效应不会大于法律手段的边际效应。这主要是由于不同地区的市场化发育程度不同,社会的组织能力不同等因素所造成的。
  经济相对发达的东南地区,市场化发育较为成熟,政策引导下的城乡一体化较为可行。这些地方,中央政府可以给政策,但不给钱—事实上也没有给钱。地方性的民间力量有更多的自有资源,当然地方政府也有较为雄厚的财政基础,需要的是中央政府不要太多干预,即消积意义上的中央政府。在法制层面,侧重于现有法律制度的解释和实施,能够保证现有的个体主义的法律体系充分实施即可。但在西北地区,尤其是贫困的少数民族地区,市场化的力量发育较弱,光靠政策引导是不行的,更需要法律的保障,尤其需要财政方面的保障。由于实施央地分税制的原因,西北地区的地方政府,尤其是在西北贫困地区的政府,就总体而言,对土地财政的依赖程度要高于东南地区,尽管这里的地租相对较低。因此,在这里,财政支持力度必然会加大,问题是,这就特别需要有限制公权的法律制度的保障。扶贫机制的缺陷使国家对西部贫困地区的优惠政策弱化,{15}原因就在于缺乏强有力的法律监督机制,国家的扶贫资金在贫困的地方政府手里,很难保证安全。{16}中国三农问题的破解既需要呵护个体权利的法律制度,也需要限制政府公权的法律制度。西北贫困地区,这里更多需要积极意义的、有作为的政府。现有的个体主义的法律体系并不能充分保障西北贫困地区的城乡一体化进程,还需要结构性的、统筹性的专门立法的保障。有人主张,要彻底解决“三农”问题光靠政策不行,还必须依靠法律作保障。全面建设小康社会当前的核心问题,是要尽快建立起统一的社会保障体系。依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。“增加农民收入”要有实招,“保护农民土地承包经营权”要有实法,调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效,一定要注意不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。{15}这样的主张,在西北贫困地区城乡一体化发展中,其实更具有针对性。城乡统筹发展的一个重要目标是实现基本公共服务的均等化,基本公共服务的均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务,其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性服务均等以及人们基本权利的平等。由此可见,在行政力量强大且相应制衡机制尚不完善的现实背景下,要实现以公平和平等为核心的基本公共服务均等化和平等权利基础上的体制一体化,同样离不开法治的有力保障。没有法制的强有力支撑,光靠政策上的承诺以及财政窘迫的地方政府的力量,是远远不够的,西北贫困地区的城乡一体化进程将永远都是中国城乡一体化进程中的短板。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》就有相关的专门规定法制保障的内容,“发挥人大作用,加强立法工作”,“强化管理考核”。相对而言,在全国上下都积极统筹城乡发展的背景下,西北

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{20}胡新桥,余飞.中央一号文件姓农已无悬念三农问题解决人佳境[EB/OL].[2010-01-20]. http..//news.xinhuanet.com/politics/2010-01/20/content_12844194.htm.

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