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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
全球消费者行政设置述评
【英文标题】 A Review of the Construction of Consumers Administration round the World
【作者】 杨立新王占明【作者单位】 中国人民大学杭州师范大学
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法【中文关键词】 消费者;行政;比较法
【英文关键词】 consumer; administration;comparative law
【文章编码】 2095-3275(2013)01-0134-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 134
【摘要】 消费者行政的建构对消费者保护政策、制度、法律的实现效果至关重要,本文对法国、德国、瑞典、英国、美国、澳大利亚、新西兰、日本等国家和地区的消费者行政设置情况进行了细致的考察和整理,并就其对我国的借鉴价值做出评论,以期为中国消费者法研究提供充分、及时的资讯,并对未来中国《消费者权益保护法》立法修改有所启发。
【英文摘要】 The construction of consumer administration is very fatal for the realization effect of protection poli-cy,system and the law. This paper makes a meticulous investigation and classification about the construction of consumer administration in countries and regions like France,Germany, Sweden, Britain,the United States,Australia,New Zealand,Japan and Chinese Taiwan, and also has a review on their reference value to China, in the expectation of providing full and timely information for the research of China’ s consumer law,giving some inspirations for the future revision of the legislation of China’ s consumer protection law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1165586    
  
  消费者保护不能仅由私法来达成,而必须由公法予以协力。其中,一国消费者行政的建构,对消费者保护政策、制度、法律的实现效果至关重要。不同的消费者行政体制选择,既蕴含了消费者事务的共性,也彰显着各国政治文化传统的特点。本文拟以欧陆法系的法国、德国、瑞典,英美法系的英国、美国、澳洲,东亚的日本为样本,对全球主要法域的消费者行政设置详加铺陈,以为中国消费者保护研究提供充分、及时的资讯,并期望对未来中国《消费者权益保护法》立法修改有所启发。
  一、欧陆法系国家的消费者行政
  (一)法国的消费者行政述评
  1.主管机关:竞争、消费和反欺诈署。
  法国的消费者事务主管机关是经济、财政和工业部(Ministere de l’ Economie et des Finances et de I’ Industrie)的竞争、消费和反欺诈署(DGCCRF)。经济、财政和工业部负责制定宏观消费者政策,竞争、消费和反欺诈署则负责政策的执行和监督。该署的任务主要有三个方面:对市场竞争进行监管、维护消费者的经济利益、保障消费者安全[1]。署长之下,设内阁、总检查处、总秘书处、预警处四个辅助机构,设六个分部,由次长担纲,分别负责法律、竞争政策和消费,食品和农产品,工业和住房,能源、环境和原材料,媒体、通讯和其他文化服务业,交通、旅游和汽车工业等。
  竞争、消费和反欺诈署在产品或服务的质量、标识、标准、原产地名称、商品成分和表示、虚假广告、虚假折扣、价格监控、消费者信用、上门销售、远距离交易等方面广泛承担监督职责,接受咨询,通过互联网等形式发布公告,编辑出版物。
  2.其他承担消费者保护职能的政府机关。
  除竞争、消费和反欺诈署外,隶属于工业部的标准局、隶属于预算部的关税总局、隶属于农业部的兽医局、隶属于保健部的药品检查局等都承担部分消费者保护职能。其他对消费者保护有直接影响的政府部门应在必要时配合竞争、消费和反欺诈署的工作,这些部门包括但不限于:司法部、农业和渔业部、健康、青年和体育部、可持续发展部等,以及竞争局、金融市场监测中心、电子通讯和邮政服务监督中心、保险和共同社会监督中心、国家信息技术自由监督中心、能源监测中心、消费者安全监测中心、健康监测中心等独立行政机构。
  此外,法国还设有若干有关消费者事务的专项管理机构,主要有:
  法国食品卫生安全署(AFSSA)成立于1999年,其职责主要是负责评估食物对人体或动物在营养、水分、生化风险等方面的风险,在动物健康和疾病等方面进行研究,审查和管理畜用药品的经营资格等[2]。
  法国健康产品安全局(AFSSAPS)成立于1999年,对医药及其原材料、医疗器械、人体来源生化制品、辅助治疗产品、化妆品等的有效性、质量和正确使用进行监督[3]。
  3.消费者安全委员会和国立消费者研究所。
  消费者安全委员会成立于1983年,由法官、检察官、鉴定人、产业代表及消费者代表组成。其首长由内阁总理任命,委员会职权包括搜集可能对消费者造成损害的产品或服务的资讯,并可以通过官方公报、大众媒体或其他形式向公众披露信息,可采取警告或必要强制手段防范危险发生,亦可向其他有权机关提出应对建议。
  国立消费者研究所,成立于1966年,是独立的公法人机关,是主要的商品和服务检测机构,并出版刊物《六百万消费者》,提供消费信息。
  4.全国消费者理事会。
  法国还拥有消费者联盟,消费者事务、居住和生活质量联盟等近20个全国性的民间消费者组织。这些组织于1983年成立了一个联合咨询机构:全国消费者理事会(CNC),其主要任务是:第一,促进消费者、用户集体利益的代表和工业、通用设施、政府的代表之间就消费者事务进行对抗和对话;第二,对政府有关委员会的消费者政策提供咨询,尤其在涉及立法、草案或规章将对消费者产生影响时。其工作方式是成立工作组,就特定事项向总统提交报告。根据全国消费者理事会2011年“设立、权力和职能”的修正法令,至少每两个月由主席召集召开一次理事会议[4]。
  5.立法与司法。
  法国编纂了一部由很多具体的法律文本组成的统一的《消费者法典》,共分五部分:消费者信息和合同缔结,产品与服务的一致与安全,信用和借贷,消费者组织,相关机构[5]。竞争、消费和反欺诈署作为监管机构,有权判断是否违反消费者法典,向公诉机关出具建议报告。根据欧盟相关法规,有发布禁令、暂停营业和和解的权力[6]。
  在争议解决方面,普通的司法机构为消费者提供了一整套适合各种小额诉讼的程序:如简易宣示,免申请费和无需律师代理的禁令申请,不超过1500欧元日常争议的社区法官等;在竞争、消费和反欺诈署下设一个专门的“消费者争议解决委员会”(CRLCS),该会设有非常详细的调解规则和程序;消费者还可求助在欧洲消费者中心注册的12名申诉专员[7]。
  6.简单的评论。
  总体来看,法国的消费者行政设置具有很强的层次性和结构性,竞争、消费和反欺诈署作为综合监管机构,消费者安全委员会作为信息服务机构,全国消费者理事会作为代表消费者利益的沟通和咨询机构,三者职能相互配合,互补性很强。在竞争、消费和反欺诈署之下,其承担特定行业管辖权的分部,与政府其他部局、各独立公法机构间,既保持分工的差异,又形成明确的对应和衔接。对于重点领域,则配置专项管理机构,以加强管制。这种机构设置的全面覆盖,显示了法国政府对消费者保护行政的充分重视,也确保了相关消费者政策的有效落实。与此同时,竞争、消费和反欺诈署在立法和司法上对消费者争议的诉讼及非讼介入,则保证了该机构在消费者法律事务处理中的有力。
  (二)德国的消费者行政述评
  1.主管机关:联邦食品、农业及消费者保护部。
  德国联邦食品、农业及消费者保护部(Bundesministerium fur Ern? hrung, Landwirtschaft und Ver-braucherschutz, BMELV)成立于2005年,其主要职责是促进平衡、健康的饮食和保证食品安全,推动消费者权利的发展,确保农业的强力发展。管辖范围覆盖市场和法律、金融和保险、互联网和通讯、能源和建筑、旅游和交通、健康、安全食品等诸多领域。联邦食品、农业及消费者保护部制定消费者政策,司法部、经济部、劳动部、财政部在其各自职责范围内提供支持。例如,经济部负责有关竞争和价格政策、电讯和能源政策。
  联邦食品、农业及消费者保护部在波恩和柏林拥有83个分支机构,职员超过900人。其下设中央行政,政策、可再生资源司,消费者保护、食品生物科技及基因工程司,食品安全、兽医事务司,农产市场、规划、社会事务司,农村、农产品及林业司,欧洲事务、国际事务、渔业司等七个子部门,设国务秘书(State Secretary)一人统领并向部长提供技术支持;另设议会国务秘书两名,由首相提名,总统任命,负责政府和议会间的信息交流,并在联邦议会中代表部长。
  需注意的是,德国是一个联邦制国家,因此,类似于法国的中央统一的监管机构在德国严格来讲并不存在。联邦政府的主要权限是其职责范围内的立法权,16个州有义务负责法律的实施。相关的监管主要由各州在相互信息交流的基础上自行负责。私人组织同样依法对消费者保护发挥作用。
  2.科学咨询委员会、联邦研究机构和莱布尼茨科学院。
  德国联邦食品、农业及消费者保护部在履行立法和其他职责时非常重视对科学研究的依赖。其下设四个常设性“科学咨询委员会”:农业政策委员会、消费者和食品政策委员会、化肥问题委员会、生物多样性和基因资源委员会。委员会不定期发布独立报告,为决策提供建议。其中,消费者和食品政策科学咨询委员会于2002年设立,委员由12名涉及消费者政策的不同领域的成员组成,由咨询理事会提名,部长任命,任期三年,最多连任三届。委员选举产生主席一名。
  食品、农业及消费者保护部还可以自联邦四大研究机构获取科学调查和专家建议。四大研究机构依附于食品、农业及消费者保护部,没有独立的法人资格,但在经费、组织、人员上具有相对独立性。他们分别负责种植作物,动物健康,食品和营养,农、林、渔业的发展,并依法在生物科技、防止感染、化学、射线和动物疾病防治等方面承担独立义务。
  此外,德国生物量研究中心(DBFZ)和莱布尼茨科学院(WGL)的六大研究机构也经常为食品、农业及消费者保护部的科学决策提供支持。科学院在法律上独立,在经济上自治,由食品、农业及消费者保护部和16个州政府联合资助,食品、农业及消费者保护部在科学院各研究机构管理层设有常设代表,以确保工作中的紧密合作[8]。
  3.联邦风险评估机构。
  联邦风险评估机构是联邦食品、农业和消费者保护部下属的独立公法机构,主要负责消费者健康和保护的风险评估。通过社会各个渠道如向全国各地派出调查员,进行市场检查、产品抽检,及接受消费者投诉、举报和网上信息等途径获得有关消费风险信息,建立数据库,掌握相关情况,进行科学分析处理,做出风险评估鉴定,对可能出现的有关消费风险实施预警警示[9]。
  4.其他负有独立职责的联邦机构。
  在欧盟范围内负责落实消费者权利的其他联邦机构主要还有:德国标准局消费者事务委员会(联邦财政拨款的独立委员会,由五名来自消费者组织和消费者测试和研究机构的独立成员自愿组成,与标准局合署办公。在标准局内代表非商业终端用户的利益)[10],联邦金融监督局(负责监督保险公司或其他信用和金融服务机构侵害消费者权益的行为)[11],以及联邦卡特尔办公室(隶属联邦经济和技术部,联邦高级独立机构),联邦民航办公室,联邦电力、燃气、电讯、邮政和铁路网(隶属联邦经济和技术部,联邦高级独立机构),联邦职业安全和健康机构(隶属联邦劳动和社会事务部,无独立权力能力的公法机构),联邦药品和医疗器械机构(隶属联邦健康部,联邦高级独立机构)等。
  此外,在消费者争议解决方面,银行、保险、交通、电子商务等都设有专门的申诉专员。
  5.联邦消费者保护和食品安全办公室。
  联邦消费者保护和食品安全办公室(BVL)是负责欧盟各国、联邦政府、各州之间有关消费者事务风险管理和协调的联邦自治高级机构。成立于2002年,隶属于联邦食品、农业和消费者保护部。辖下设一个总部办公室,一个中心支部,食品和饲料商品、植物保护产品、兽医药品、基因工程等四个专业支部[12],一个特别组和经济消费者保护部,现有员工约500人[13]。
  根据《欧洲消费者保护合作第2006/2004号指令》和《欧共体消费者保护实施法》的规定,消费者保护和食品安全办公室通过相互协助的方式,对因欧共体内的不法越界商事行为造成的消费者权利损害实施保护。该办公室主要职能有二:其一,作为联络办公室,接受其他成员国主管机关的协助请求,并递交到本国主管机关;同时接受本国主管机关的协助请求,递交到其他成员国联络办公室。其二,对于不公平商业行为、上门兜售、消费者信用交易、打包旅游、不公平消费合同条款、分时度假、远程销售、电子商务和非受邀的通讯等群体性消费者受害事件,有权采取必要措施。在其他成员国的消费者权益受到损害,且该国主管机关请求相互协助时,消费者保护和食品安全办公室拥有广泛的调查权和处置权。它可以要求被卖方或服务提供方提供一切必要信息,禁止不公平商业行为,或处以罚款。反之亦然。
  6.简单的评论。
  与法国一样,德国的消费者行政亦依托于其他传统部委之下,未取得独立地位。但是,在选择与哪个部委结合时,德国与法国则存在差异。德国消费者行政设置在农业和食品主管部门,显示出德国对食品安全和农业发展的重视,及其对农业、食品和消费者保护之间天然关联的政策理解。农业发展与消费者保护,偏废任何一个对国民生活的危害都是致命的,同署办公有利于在政策制定过程中将消费者保护与农业发展政策一体考虑,同时兼顾。与此不同,工商业和产业发展则非涉及国计民生,不妨将其与消费者保护职责分离,使二者能在分立的基础上,在不同部委各自的职责范围内尽可能地实现政策目标。
  德国消费者行政对科学研究的重视让人印象深刻。辅助型的科学咨询委员会、半依附型的四大联邦研究机构、外联型的莱布尼茨科学院,与德国联邦食品、农业及消费者保护部的关联程度由紧密到松散,为德国消费者行政的科学性提供了坚实、周密的智力保障和制度支持。法定义务与研究活动的微妙结合,既确保政府部门取得所需的一切知识,又避免了常设机构的行政费用支出,具有极大的灵活性和合理性。
  此外,金融、民航、电力、职业安全、医疗等专项监督机构的设置,也提醒我们在具有天然垄断性质的部门和行业设立相应消费者行政,实施消费者保护政策的必要性和可行性。单靠常规性消费者行政一己之力,恐怕不能完成在这些垄断领域保护消费者的重任。
  (三)瑞典的消费者行政述评
  1.消费者保护署。
  瑞典负责消费者保护的官方机构是“消费者保护署”(Swedish Consumer Agency),这一机构原隶属于农业、食品和消费者事务部,在政府机构调整后,现隶属于司法部。署长下设行政部、人力资源部、法律部、公共关系部、项目部(含家用经济处、产品安全处、技术分析处)等,约有员工120名。瑞典政府及议会负责制定有关消费者的政策和目标[14],消费者保护署则负责这些政策和目标的落实,其职能主要有:监管食品和服务的安全,监管公司广告和不公平合同条款,监管国内金融,监管消费者相关的残障人和环境保护政策,培训地方消费者咨询中心工作人员和预算、借贷咨询员,监控欧盟法令的执行,向消费者提供最新消费信息等[15]。消费者保护署不接受消费者个人的咨询,也不介入个别的消费纠纷。
  消费者保护署内设欧洲消费者中心(Konsument Europa),是由欧洲委员会联合资助的分设在不同成员国内的28个欧洲消费者中心之一,其主要职能是为跨界购销提供资讯和建议[16]。
  2.消费者诉愿委员会。
  国家消费者诉愿委员会(The National Board for Consumer Complaints, ARN)是一个准司法性质的公共机构,负责处理消费者提出的与商家间发生的争议。委员会下设银行部、住房部、家具部、机车部、旅游部、纺织部等13个分支部门,除非性质重要和情况特殊,针对不同种类的争议需满足特定金额的最低数额要求。委员会对于私人之间或业者之间的争议、有关健康和医疗服务的争议、涉及法律服务的争议、有关艺术和收藏品价值的争议、已提交法院解决的争议和商家已进入破产程序的争议等不予受理,委员会还有权决定不予受理其认为不能充分调查和不适合由其审查的争议。
  消费者应先寻求与商家自行达成协议,如不能达成一致,则应在商家拒绝之日起6个月内提出申诉。消费者提出申诉无须缴纳任何费用。消费者和商家有机会依次提出己方书面意见和证据,并对对方主张予以书面回应。争议所涉及具体的分支部门负责设立审查庭,审查庭由主席一人,成员二人或四人组成。主席由具有法庭经验的律师担任,其他成员则来自不同的消费者和行业组织。审查庭采书面审查方式,两造均无权出席审查庭。商家未予回应的简易案件可直接由秘书处处理。委员会通常在自受理争议起6个月内做出决议,决议采建议形式,不具实质约束力,不得上诉,但通常会得到商家的遵循。不遵循委员会建议的商家会被列入“黑名单”并在委员会主页上公示。委员会活动受公众监督,所有信息均对公众开放。
  一般来说,委员会对在瑞典境内缔结的消费合同拥有管辖权,此外,依相关欧盟指令和国内法律,还负责审理瑞典商家与欧盟其他成员国消费者之间产生的跨界争议,以及欧盟跨界金融消费争议[17]。
  3.消费者申诉专员。
  消费者申诉专员(Konsumentombudsman, Ombudsman)是在与业界关系中代表消费者利益并得对不法或不当行为提起诉讼的专设官职。申诉专员由消费者保护署首长兼任。申诉专员有条件地受理其认为对法律实施意义重大或涉及一般消费者利益的个案申诉,并得依职权主动发起调查。在发现存在不当或不法行为时,申诉专员先通过与业者对话督促其自动改正,如无法达成协议,则向市场法庭(The Market Court)提起诉讼,要求法院发布禁令。该判决不得上诉。申诉专员的行为对保护消费者权益、监督业者行为及保障包括1976年《市场行为法》和1971年《禁止不适当合同条款法》等有关法律的实施起到了有力作用。其与业者达成的协议往往成为一般性商业标准,得到广泛的遵循。
  4.地方消费者咨询中心及其他。
  除以上两大机构外,在地方层面,地方消费者咨询中心(local consumer advice center)向个别消费者广泛提供建议。此外,不动产监督委员会(The Board of Supervision of Estate Agents)、旅游保障委员会(The Travel Guarantees Board)、金融监管局、国家邮电总局、能源市场监察署等,在落实消费者政策,监督相关法律的实施及向消费者提供所需信息等方面发挥各自的作用[18]。
  5.简单的评论。
  瑞典消费者保护行政的设置具有典型性,特别富有启发:首先,其消费者主管机关由原来类似德国的农业、食品和消费者事务部转变为司法部,使消费者行政更具独立性和中立性,反映了瑞典对消费者行政的高度重视。消费者保护署将宏观抽象的消费者保护目标分解为明确的职责,对食品和服务安全、广告、不公平合同条款、金融政策等领域重点监管,有效地保障了政策目标的具体实现。其次,消费者诉愿委员会通过“鼓励自行和解”—“委员会建议”—“黑名单”的流程,将大部分消费争议解决于未然;同时,分行业组建审查庭和委员会决议“软法”的定位使消费争议的解决充分面向实际,保持充分的灵活性。再次,消费者申诉专员制度的设立为世界各国政府组建高规格消费者行政创建了一个范例。申诉专员一方面具有很高的权威性,得对消费事项自由进行调查,并督促改正不当或不法行为,保障法律实施;另一方面,申诉专员对管辖事项享有自主审查权,不致为日常性的行政职责所负累,保留较大的主动性。
  二、英美法系国家的消费者行政
  (一)英国的消费者行政
  1.负责消费者事务的行政机构。
  (1)政策制定部委:商业、创新和技术部。
  英国负责消费者政策和保护的行政机关是商业、创新和技术部(Department for Business, Innovation and Skills)。其现行消费者政策是:确保消费者受到公平对待,在知情基础上有效地运用消费者权利,公平地对待消费者和商家。商业、创新和技术部认为,竞争和消费者政策对国民、商业和经济增长都是非常重要的,被赋予权利的消费者和公平的竞争政策一样都会推动市场竞争,促进商业效率和创新。
  健康部、财政部、交通部、文化传媒和体育部(负责艺术、体育、国家彩票、旅游、图书馆、博物馆、艺术馆、广播、电影音乐等创意产业、新闻自由和规制、资质管理、赌博及历史环境)、司法部(负责民法范围内的替代性纠纷解决)等国家部委各自在其职责范围内配合消费者政策的制定和实施。
  (2)公平交易办公室。
  公平交易办公室(Office of Fair Trading)是一个专门从事消费者保护和竞争管理的独立公法机关,旨在确保市场以有利于消费者的方式运作[19]。公平贸易办公室的主要职责有:鼓励商业界遵守竞争和消费者法律,并通过自律改善贸易行为;采取措施阻止重大或影响深远的违法行为;研究市场和必要时支持诉讼;教育消费者,使其能做出知情选择并在市场中最大限度地获益;通过消费者指导(Consumer Direct)帮助消费者解决问题[20]。消费者指导是公平交易办公室资助的一个旨在为消费者事务提供信息和建议的电话和网络服务中心,它在英国消费者事务机构体系中具有重要作用。
  (3)贸易标准局。
  贸易标准局(Trading Standards Central)是地方政府负责相关消费者法律实施的职能部门。目前英国由议会通过的消费者相关法律就有80多部。这些法律主要由地方贸易标准局负责落实。贸易标准局是地方纳税支持的政府机关,各地方贸易标准局有权自行决定其消费者保护实施策略及监督重点,以满足各地不同的实际情况和市场需求。贸易标准局还负责发布产品安全、召回的相关通知[21]。
  (4)消费者聚焦。
  消费者聚焦(Consumer Focus)成立于2008年,由原国家消费者保护委员会、邮政监察和能源监察合并而来,也是一个法定代表消费者利益的公法机构。其主要职责是研究和政策分析,调查重要的消费者事项,运用其结果影响政府、其他组织和个人的行为。在行使调查权时,消费者聚焦有权要求公司提供特定信息;它还有权制定邮政与能源行业的消费者纠纷解决规范,对于未达该规范要求的公司,其属下机构“燃气和电力市场办公室”(Ofgem)和“邮政服务委员会”(Postcomm)有权对违反者实施罚款;当公司与消费者不能达成和解协议时,申诉专员介入纠纷解决;消费者聚焦还有权在认为适当时要求商家向消费者提供赔偿。消费者聚焦由政府财政支持,同时也接受能源和邮政行业的资助[22]。
  (5)国民建议中心。
  国民建议中心(Citizens Advice)是英国最大的建议提供机构。通过其庞大的当地国民建议体系,以面对面的咨询或电话、电邮或网络互动形式,提供免费、独立、机密和公允的建议,消费者事务是中心的重要工作内容[23]。目前全英共有484个国民建议中心,中心主要受地方政府资助,以满足各地不同的社会需求[24]。
  (6)其他。
  此外,英国还有许多负责专项事务的消费者保护机构,比较重要的有:
  食品标准局(Food Standards Agency)是2000年议会立法设立的一个独立政府机构,旨在保护与食品相关的公众健康和消费者利益,由健康部主管。1999年食品标准法规定其对议会、苏格兰议会、威尔士国民大会和北爱尔兰国会独立负责[25]。
  健康和安全委员会(Health and Safety Commission)负责大英国范围内的健康和安全管制,包括核设施安装、煤矿、工厂、农场、医院、学校、海上油气安装及其他危险物品的移动等。由工作和养老金部主管[26]。
  此外,反诈欺、榨取中心(Rip-Off Tip-Off)是一个为消费者提供匿名报告经营者的商业欺诈行为的平台。乘客聚焦(Passenger Focus)是交通部资助的一个独立的公法机构,其职责由议会立法规定,旨在保护英国铁路乘客的利益[27]。英国欧盟消费者中心(UK European Consumer Centre)是欧盟内部解决跨境消费者信息和帮助问题的机构。
  2.机构改革方案。
  总体来看,英国现有消费者行政的职责分工是:公平贸易办公室和贸易标准中心是负责消费者法律实施的一般机构;消费者建议和诉愿由国民建议服务站、消费者指导热线和其他一些具体职能部门负责;消费者研究和支持由公平贸易办公室、消费者聚焦以及其他一些专业消费者机构负责;消费者信息和教育则由上述所有机构共同负责。不难看出,现有消费者保护机构设立繁复,职能混杂。
  2010年10月,英国商业、创业和技术部政务卿温斯·凯布尔(Vince Cable)提出有关公共机构改革的议案。报告认为,现有部门的分立、职能的分散造成职责的重复,增加了行政成本和商业的不确定性,降低了市场效率。应减少因机构重复设置而带来的复杂、困惑和浪费,取代以强化一线服务的新模型。创造一种更简单的结构,形成单一的竞争管理机关。消费者事务机关应更直观地面向消费者服务。
  作为具体举措,现有的竞争委员会(Competition Commission)和公平贸易办公室应予合并。新机构将不区分竞争和消费者领域,保留独立市场调查和分析职能,在调查并购、卡特尔和反竞争行为上更加有效。同时,将分散的消费者事务职能重新整合,将其主要赋予两大机构:国民建议服务中心和一些慈善机构网络负责政策和社会支持;贸易标准序列承担本地消费者保护法的实施及当地的教育。所有的中央拨款向这两个序列集中。
  在新机制下,贸易标准局除了主要负责地方事务外,对于全国性影响较大的消费者事项,可以通过专家组的形式,在全国范围内充分合作。所有非金融性消费者教育、信息和建议,即以往消费者指导热线的职能,都统一交给国民建议服务中心承办。其他类似的政府建议机构也应如此,以方便消费者。现有公平贸易办公室和消费者聚焦承担的研究和支持职能,包括战略和前瞻性的工作规划,也应交由国民建议服务中心统一办理[28]。
  这一方案既符合政府改革地方化的总体思路,能极大地提高效率,同时又为整合地方和全国资源提供了潜在模式。目前,这一议案仍在征求意见中,截止期限是2012年6月。
  3.消费者争议解决。
  英国的消费者保护法起初源于合同法和侵权法,但后来逐渐涉及合同、侵权、不当得利和刑法等诸多法律领域,并深受欧盟消费者保护指令的影响,发展成一个相对独立的法律部门。
  消费者不能直接向公平交易办公室提出诉愿,不能当然启动后者展开调查、发布禁令或提起诉讼的程序,只能先向消费者指导提出咨询或诉愿,由后者提供法律建议,或将其诉愿转交贸易标准局以供调查。在2002年《企业法》实施后,消费者指导不对个体诉愿负有告知其案件是否被调查的义务。
  在少数情况下,消费者指导会将一些诉愿作为一个类型诉愿递交公平交易办公室。消费者协会、消费者聚焦等团体也可通过特别诉愿启动办公室的工作。根据2002年《企业法》第11条的规定,特别指令的消费者机构在认为存在严重损害消费者利益的市场缺陷时,有权向公平贸易办公室或其他部门管理机构提出“超级诉愿”( Super-complaints),贸易办公室须在90日内作出回应,并经过充分的市场调查,向竞争委员会、立法机构或自治机构提出建议。
  根据2002年《企业法》第八部分“强制实施命令”( Enforcement Order)的有关规定,公平贸易办公室、贸易标准局和其他一些由政务卿特别指令的专门机关有权向法院申请,禁止损害消费者集体利益的特定商业行为[29]。
  值得一提的是,英国2000年《远程销售条例》,1999年《消费者合同中的不公平条款条例》等都是执行欧盟指令的国内立法。公平交易办公室作为负责执行欧盟指令的机构之一,这些条例都是处理个人诉愿的。这与办公室只处理类型诉愿,忽视个人诉愿的做法不一致。就此而言,英国消费者法的法律实施情况仍在不断发展之中。
  当然,除行政机关负责消费者法律实施职能外,有关消费者的争议可以通过普通的诉讼和非诉讼途径求得解决。刑事诉讼由贸易标准局向治安法院或皇室法院提出,民事诉讼在郡法院提出,5000英镑以下的标的可以通过小额诉讼程序进行[30]。各种行业协会提供很多非诉讼争端解决机制。在金融服务、地产代理和法律服务等领域还存在申诉专员制度[31]。
  4.简单的评论。
  英国消费者行政的主要启示有:第一,消费者事务仅依靠单一的行政设置序列,恐怕尚难以全面、有效落实消费者政策和法律目标。不妨设立广泛的消费者事务的咨询、建议和信息服务机构序列,与负责消费者法律实施的一般行政机关序列并存。在维持行政适度原则的同时,细致而深入地满足消费者的公共需求。第二,消费者行政的设置,既要考虑切实有效地保护消费者利益,同时要顾及行政精简、协调的原则。对于特殊行业和关键领域,要设置像食品标准局、健康和安全委员会、乘客聚焦这样的专门消费者保护机构,将消费者保护内化为部门和行业的基本任务;同时,要根据实际情况,引导其走向统一机构、一体保护的方向。当下的英国消费者行政机构改革正是因地制宜,不断优化消费者行政的生动诠释。第三,制定责权明晰的消费者法律,充分动员包括司法、消费者行政、消费者社会团体和私人消费者等各方面力量在法律的规范下,各司其职、各尽所能地贯彻实施消费者法律、政策。努力推动多元化的消费者纠纷解决

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}王慧伦.消基会向马请命,别砍消保会[N].联合晚报,2009-12-18.
{2}曾韦祯,范正祥.政府再造四法通过,2012年实施[N].自由时报,2010 - 01 -13.
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