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【期刊名称】 《清华法学》
论环境公益诉讼制度的立法顺序
【英文标题】 Legalizing Litigations for Public Interest in Environment in China
【作者】 王曦【作者单位】 上海交通大学法学院
【分类】 诉讼制度
【中文关键词】 立法;环境公益诉讼;环境民事公益诉讼;环境行政公益诉讼
【期刊年份】 2016年【期号】 6
【页码】 101
【摘要】

由于立法机关对不同的环境公益诉讼制度的目的和功能认识不足,我国环境公益诉讼制度立法出现了环境行政公益诉讼制度与环境民事公益诉讼制度的立法顺序的颠倒。这种颠倒在环境民事公益诉讼的司法实践中产生两个不合理的后果:一是审判机关与行政机关职责错位;二是环保团体职能扭曲。正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度,后立环境民事公益诉讼制度。当环保团体发现环境违法现象时,应当首先敦请当地政府或其环保职能部门履行环保监管职责。如果当地政府或其环保职能部门怠于履行该职责,环保团体可以依据环境行政公益诉讼的法律规定,提起环境行政公益诉讼,通过司法权来纠正行政机关的不当行政。

【全文】法宝引证码CLI.A.1219007    
  目 次
  一、我国环境公益诉讼制度的立法现状
  二、环境公益诉讼制度立法的最终目的
  三、环境公益诉讼制度的分类和功能
  四、环境公益诉讼制度立法的逻辑顺序
  五、环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的后果
  六、结论和建议
  2015年年初生效的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“《环保法》”)在我国首次规定环境公益诉讼制度。但该法生效后的效果表明,该法第58条规定的环境公益诉讼制度实际上仅仅是环境民事公益诉讼制度。该法并没有规定环境行政公益诉讼制度。这在事实上出现了环境公益诉讼制度的立法顺序问题。是应当先建立环境行政公益诉讼制度,还是应当先建立环境民事公益诉讼制度?现行的即先建立环境民事公益诉讼制度的做法,是否符合环境公益诉讼制度立法的最终目的和内在逻辑呢?本文对这些问题逐一探讨。
  一、我国环境公益诉讼制度的立法现状
  到目前为止,对环境公益诉讼制度做出规定的主要有三部法律、一部司法解释和一个全国人大常委会决定。按照法律修改的时间顺序排列,三部法律分别是《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“《民诉法》”)、[1]《环保法》、[2]《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行诉法》”)。[3]一部司法解释是《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《司法解释》”)。[4]一个全国人大常委会决定是《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》)。[5]另外,为实施《决定》,最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)。[6]下面先就这些文件与我国环境公益诉讼制度立法的关系,逐一做简要介绍。
  (一)《民诉法》
  《民诉法》最先在法律上确立环境民事公益诉讼制度。《民诉法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定虽然没有使用“环境民事公益诉讼”的字眼,但从其中“污染环境……等损害社会公共利益”的表述来看,它无疑确立了环境公益诉讼制度中的环境民事公益诉讼制度。根据这项规定,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。值得注意的是,《民诉法》虽然为环境民事公益诉讼制度开了口子,但它没有对第55条所称“法律规定的机关和有关组织”做出界定。根据当时有效的法律,人们一般理解该条所称“法律规定的机关”指的是2013年12月28日修正的《海洋环境保护法》第90条第2款所规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”和2013年10月25日修正的《中华人民共和国消费者权益保护法》第47条所规定的“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。至于第55条所称“有关组织”,由于缺乏法律的界定,一时还不能构成环保团体如自然之友、中华环保联合会等提起环境民事公益诉讼的法律依据。人们不得不等待后续的法律、法律解释或司法解释来明确这个条文,尤其是其中“有关组织”的含义。
  (二)《行诉法》
  《行诉法》没有确立环境行政公益诉讼制度。一方面,修订后的《行诉法》的受案范围所包括的行政行为中不含因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为;另一方面,该法对今后针对这类行为的环境行政公益诉讼制度的建立留下了一个口子。该法第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第12条具体而明确地列举了属于行政诉讼受案范围的12类行政行为,其中不包括因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为。这意味着公民、法人或者其他组织不能对因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为提起环境行政公益诉讼。人丑就要多读书
  然而值得注意的是该法并没有为环境行政公益诉讼制度的建立关上大门。第12条在列举了12类行政行为之后,在第2款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这表明《行诉法》愿意兼容其他法律、法规关于环境行政公益诉讼制度的规定。其他法律、法规如果规定环境行政公益诉讼制度,将不会与《行诉法》相冲突。根据这一条款,其他法律例如《环保法》,可以规定环境行政公益诉讼制度。
  (三)《环保法》
  《环保法》在上述《民诉法》第55条的基础上,对环境民事公益诉讼制度作了进一步的规定。然而《环保法》没有对环境行政公益诉讼制度做出规定。也就是说,在修订《环保法》时,全国人大常委会没有利用《行诉法》第12条第2款为环境行政公益诉讼制度留的口子,把环境行政公益诉讼制度建立起来。《环保法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”这个条款中的“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”,指的是民事主体的行为,还是行政主体的行为?从文字上实难分辨。《环保法》对环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度都语焉不详。人们曾经指望将来有法律解释或司法解释,对这个条款所称“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”做出解释,使之包含行政行为。但如下文将述,司法解释并没有这样做。所以说,《环保法》的修订错过了一个建立环境行政公益诉讼制度的宝贵时机。
  (四)《司法解释》
  在《环保法》生效六天以后,最高人民法院发布了《司法解释》。就环境公益诉讼制度立法顺序问题而言,这部《司法解释》的重要作用不在于对人民法院审理环境民事公益诉讼适用法律的若干问题做出了详细解释,而在于明确了《环保法》第58条所规定的环境公益诉讼制度仅仅是环境民事公益诉讼制度而已。这一点,从它的标题和序言部分可见端倪。它的标题是“关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释”,其序言部分规定:“为正确审理环境民事公益诉讼案件,根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》,《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定,结合审判实践,制定本解释。”这表明该《司法解释》建立在将《环保法》第58条理解为关于环境民事公益诉讼的条款的基础之上,即该条中提到的“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”指的是民事行为,而不是行政行为。那种通过这次司法解释将这个条文解释为包含行政行为的愿望就此落空。相应地,通过这次司法解释在我国建立环境行政公益诉讼制度的愿望也落空了。
  (五)《决定》和《试点方案》
  在《环保法》生效6个月以后,为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,最高人民检察院于2015年6月24日向全国人大常委会请求授权在部分地区开展公益诉讼改革试点工作,并于7月2日公布了《试点方案》。7月1日,全国人大常委会表决通过了《决定》,决定授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展提起公益诉讼改革试点。这项授权为期二年,从2015年7月3日到2017年7月3日。《决定》指出这项授权的目的是“为加强对国家利益和社会公共利益的保护”。[7]《决定》授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,包括民事公益诉讼试点和行政公益诉讼试点。由于这项授权包括了行政公益诉讼,而且它特别提到“生态环境和资源保护”等领域里的行政公益诉讼,因此,在一定程度上弥补了现行立法的环境行政公益诉讼制度缺陷,具有重要的意义。
  然而值得注意的是,这项授权对检察院提起公益诉讼的试点规定了许多限制。其中对于环境行政公益诉讼制度而言有两个重要限制。首先是时间限制。《决定》规定试验期为两年。这就引起一个问题即检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的做法在试验期结束后是否继续?该问题的答案目前无法预测,要视试验结果而定。其次是受案范围限制。其中民事公益诉讼的受案范围限制在“污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”的范围以内。行政公益诉讼的受案限制在“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的”范围以内。《试点方案》规定在试点期间“重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”,环境污染问题不在检察机关提起行政公益诉讼的范围内。[8]
  综上所述,到目前为止,我国环境公益诉讼制度立法的现状是:环境民事公益诉讼制度在法律上得到确立;环境行政公益诉讼制度尚未确立,仅处在全国人大常委会对最高人民检察院的有限授权试验阶段。而这项经授权的试验不包括关于环境污染问题的环境行政公益诉讼制度。这种立法现状表明,在建立环境民事公益诉讼制度和建立环境行政公益诉讼制度之间,立法者优先选取前者。但问题在于从建立环境公益诉讼制度的最终目的看,这种顺序是否恰当?其后果如何?这就是下文要探讨的问题。
  二、环境公益诉讼制度立法的最终目的
  环境公益诉讼是一种法律手段。手段服务于目的。环境公益诉讼制度立法的直接目的是为了从法律上确立环境公益诉讼这种手段的合法性,从而使这种手段能够在社会生活当中发挥它应当发挥的作用。这种在社会生活中应发挥的作用,就是它的最终目的。环境公益诉讼在社会生活当中应发挥何种作用呢?根据全国人大的《决定》,授权检察机关开展公益诉讼试点是为了加强对国家利益和社会公共利益的保护。最高人民检察院的《试点方案》也指出,开展这项试点工作的目标是为了“促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益”。《试点方案》不仅将“有效保护公共利益”作为试点工作的一项原则加以规定,而且进一步展开论述说:“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护。”这两个文件的这些规定或论述都清楚地表明了公益诉讼的最终目的是“维护国家和社会公共利益”。作为公益诉讼的一种,环境公益诉讼的目的亦如此。作为一种法律手段,环境公益诉讼在社会生活当中的作用或最终目的就是维护国家和社会环境公益。相应地,环境公益诉讼制度的立法通过确立环境公益诉讼这种手段的合法性,来维护国家和社会的环境公益。
  在明确了环境公益诉讼制度立法的最终目的之后,人们对环境公益诉讼制度立法的评估就有了根本的参照标准。不论是对环境民事公益诉讼制度立法,还是对环境行政公益诉讼制度立法,都要用“维护国家和社会环境公益”这个根本标准来加以评估。本文所论述的环境公益诉讼制度立法顺序问题也以这个标准为依据。
  三、环境公益诉讼制度的分类和功能
  在进行环境公益诉讼制度立法的时候,首先应当查明有哪些环境公益诉讼手段可以服务于维护国家和社会的环境公益的目的并搞清楚它们的功能或作用。不搞清环境公益诉讼的分类和功能,仓促为环境公益诉讼制度立法,难免陷入盲目性并可能在司法实践中引起荒谬的结果,从而背离维护国家和社会环境公益的最终目的。
  一般认为,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类。例如,武汉大学法学院刘学在教授对国内学者关于“公益诉讼”概念的研究作了比较详尽的考察之后提出:“所谓公益诉讼,是指特定的主体根据法律的授权就损害社会公共利益的行为向法院提起的行政诉讼或民事诉讼。”[9]他特地补充说,“公益诉讼在性质上既可能是行政诉讼,也可能是民事诉讼。”[10]
  就环境公益诉讼制度立法而言,首先要查明侵害国家和社会环境公益的主体有哪些,其次要判断运用何种公益诉讼手段来克服或纠正这些主体的侵害行为。从主体看,侵害国家和社会环境公益的主体主要有两类。一类是民事主体或私方主体,其中主要是企业,包括个体工商经营者。这一类主体的侵害行为主要由其引起环境污染或生态破坏的生产或经营活动构成。另一类是地方政府。它们对国家和社会环境公益的侵害主要由其不当行政引起。例如,根据《试点方案》,这种不当行政包括“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害”。[11]环境行政公益诉讼是克服和纠正这类主体侵害国家和社会环境公益行为的适当手段。它的特点之一是被告皆为行政机关。这类诉讼适用《行政诉讼法》和其他的对行政诉讼制度做出规定的法律。
  尽管都服务于维护国家和社会环境公益的最终目的,环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的功能是不一样的。前者是通过纠正民事主体的违法环境污染或者生态破坏行为来达到最终目的,而后者是通过纠正行政机关或政府的引起环境污染或者生态破坏的不当行政来达到最终目的。由这种功能区别所决定,环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度在立法中应当有先后之分。这就是本文论述的环境公益诉讼制度立法顺序问题。
  四、环境公益诉讼制度立法的逻辑顺序
  不论是从宪法和法律、政治、审判机关与行政机关的不同职责及其特点,还是从我国政府的特殊性看,环境公益诉讼的立法都应当以环境行政公益诉讼制度优先,而非以环境民事公益诉讼制度优先。
  从宪法和法律看,环境行政公益诉讼制度的立法应当优先。根据我国宪法和法律,维护国家和社会的环境公益是政府的基本职责,政府是维护国家和社会环境公益的第一责任主体。我国《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”这里所称“国家”的代表者是国务院和地方各级人民政府。
  《环保法》第6条第2款进一步明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”《环保法》第10条对国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府的有关部门和军队环境保护部门的环境保护监督管理职责作了明确规定。为了确保各级政府切实履行其环境保护职能,《环保法》第26条对县级以上地方人民政府规定了环境保护目标责任制和考核评价制度;第67、68条对政府的直接主管人员和其他责任人员规定了违规违纪所致的行政处分。相比而言,法律对其他社会主体如公民、企业、社会组织等,虽然有保护环境的要求或规定,但这种要求或规定在性质上不同于宪法和法律对政府的环保职能授权。政府既然得到这种特殊的、唯一的授权,当然最应该接受人民的监督,而环境行政公益诉讼制度就是保障这种人民监督的最后一道屏障。
  从政治上看,环境行政公益诉讼制度的立法也应当优先。人民授权政府管理人民无法单独管理的社会公共事务。环境保护是一项典型的需要政府代表人民实行管理的公共事务。人民通过缴纳税款,换取政府的环保公共服务和环保公共产品。政府得到人民的环境管理授权,而环境行政公益诉讼制度是对人民监督政府正确行使这项授权的最为有力的、最后的保障。
  从行政机关和审判机关的不同职责及其特点看,环境行政公益诉讼制度的立法也应当优先。政府环保职责的核心部分是环境管制职责。环境管制具有私人管理所不具备的规模效应。行政机关的政策、措施和决定等行政行为具有迫使管理相对人或其他社会主体一体遵行的效力。政府这只“有形的手”,是包括污染和生态破坏在内的“市场失灵”现象的克星。它在发展与环境的关系问题上运用得当,则社会将沿着可持续发展的方向前行;否则社会将陷入困境。审判机关的基本职责是“审判”或“审判刑事案件和民事案件”、[12]“审理行政案件”。[13]一般来说,审判的特点,一是居中性,即审判者处于原告和被告之间,居中裁判;二是被动性即所谓“不告不理”;三是个案性即判决的效力和法律救济的范围仅限于个案;四是事后性即审判活动总是发生在有关事实或纠纷之后。这些特点决定了审判机关不可能也不应当成为国家和社会环境公益的首要保护者和管理者。这些特点与行政行为形成巨大的反差。行政行为不是居中的,而是政府部门对管理相对人做出的单向行为。行政行为不是被动的,而是主动的,它的发生在很多情况下不以“提告”或“起诉”为前提。行政行为的效力在很多情况下不是个案的,而是类型化的即基于作为类型的被管理行为的。在很多情况下,行政行为不是事后性的而是预防性的,规划类的行政行为尤为如此。行政行为的这些特点决定了只有行政机关才能成为国家和社会环境公益的首要保护者和管理者。相应地,国家立法机关应当首先建立环境行政公益诉讼制度,以规范和约束行政机关有关环境的行政行为。
  立法以环境行政公益诉讼制度优先,在我国还有特殊的理由。由于历史和传统的原因,我国政府拥有巨大的资源和超常的组织能力。政府这只“有形的手”十分强大。但这种“有形的手”就像一把双刃剑,如果运用不当,会带来很大的副作用。改革开放以来,强力的政府利用廉价的资源和劳动力,迅速发展了经济,大幅度改善了人民生活。但另一方面,粗放型的经济发展方式带来了严重的环境和生态恶化的后果。一些地方政府的经济发展规划决策失误,引起严重的环境污染和生态破坏,严重损害人民群众的切身利益。这些地方的政府也沦为环境问题的制造者。因此,对于政府这个强大的“有形的手”,格外需要用法律来规范和约束。这种规范和约束的最后一道屏障就是环境行政公益诉讼制度。
  然而,如前所述,立法机关在本次《环保法》修订工作(即2014年的《环保法》修订工作)中,对环境公益诉讼制度的分类和功能,没有给予应有的注意,导致出现环境民事公益诉讼制度立法在先,环境行政公益诉讼制度立法在后的立法顺序颠倒。[14]
  据笔者考察,《环保法》的修订过程表明立法者忽略了环境公益诉讼的分类和功能问题。原《环保法》的修订工作于2011年被纳入全国人大常委会立法工作计划。2012年8月27日由第11届全国人大环境与资源保护委员会提出的《环保法修正案(草案)》(初次审议稿)没有规定环境公益诉讼制度。相应地,该委员会负责人对该稿所做的说明也没有提及环境公益诉讼。[15]我我我什么都没做
  2013年6月25日第12届全国人民代表大会法律委员会根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新要求和各方面的意见,对《环保法修正案(草案)》(初次审议稿)进行了较大幅度的修改,提出了《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)。该稿首次规定环境公益诉讼制度。该稿第36条规定“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”该委员会在“关于《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》修改情况的汇报”中,首次提到其主要修改内容之一是“……明确环境公益诉讼制度。”[16]但无论是这个修正案草案,还是法律委员会的有关汇报,都没有区分环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度。前者只是笼统地称“诉讼”,而后者只是笼统地称“环境公益诉讼制度”。
  2013年10月21日,全国人大法律委员会在修改后的《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)中将原草案第36条关于环境公益诉讼制度的规定作了修改,形成修订草案的第53条。该条规定“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,依法在国务院民政部门登记,专门从事保护环境公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的,依照其规定。”[17]然而,不论是该修订草案,还是该委员会的相关说明,仍然没有区分环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。
  2014年4月21日,全国人大法律委员会再次修改了《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)并将其提交全国人大常委会审议并通过。新的《环保法修正案(草案)》(第二次审议稿)第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好……”该草案仍只提“诉讼”,未区别环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。从全国人大法律工作委员会对这个草案的审议结果的报告中可见,在环境公益诉讼制度问题上,全国人大常委会的审议关注的只是“提起环境公益诉讼的主体”,[18]即环保团体的起诉资格问题。
  2014年4月24日,

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