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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
我国学术界关于公共利益的主要观点及评介
【英文标题】 On the Main Points of Public Interest in Chinese Academic Circle
【作者】 肖顺武
【作者单位】 西南政法大学 中国农村经济法制创新研究中心
【分类】 其他【中文关键词】 公共利益;观点;评介
【文章编码】 CN53—1143/D(2009)06—0030—07【期刊年份】 2009年
【期号】 6【页码】 30
【摘要】

公共利益是一个人言人殊的问题。我国学术界有关公共利益的代表性的观点主要有十种:一是认为公共利益是一种特殊利益;二是认为公共利益是排斥商业利益的利益;三是认为公共利益是最大多数人的最大利益;四是认为公共利益就是一种公共需求;五是认为公共利益就是一种价值;六是认为公共利益就是一种整体利益;七是认为公共利益是社会活动的根据;八是认为公共利益是一种代表统治阶级的政府利益;九是认为公共利益是一种由个人(团体)利益构成的非真正的整体利益;十是认为公共利益是一种综合利益。这些观点都具有一定的解释力,但也存在着明显的缺陷。准确理解公共利益的含义需要综合各种认识。

【全文】法宝引证码CLI.A.1146471    
  一、引言:公共利益的普洛透斯之庞
  公共利益有着普洛透斯的面相。因此,台湾学者陈锐雄认为,“何谓公共利益,因非常抽象,可能人言人殊。”[1]概言之,学术界关于公共利益的看法可以分为两派:一派是承认公共利益是客观存在的,这在中国是一种主流的观点。虽然各家就什么是公共利益有不同的说法,但基本上是承认公共利益客观存在的;另一派是否定公共利益存在的,这在中国应该说是极少数人的观点。例如,我国经济法学界目前有学者认为“公共利益”这个词太模糊,应该用“社会公共利益”来代替“公共利益”这个词,[2]但笔者认为,这还称不上国外学术界那种公共利益的否定论。也有论者认为要用“公共使用”来代替“公共利益”,但这在我国都没有形成有影响的观点,也没有引起实践的重视。[3]因此,这里主要介绍肯定公共利益的观点。
  二、学术界有关公共利益的观点之述评
  根据笔者目前所掌握的资料,我国学术界关于公共利益的主要观点可以概括为10种。下文分述之。
  (一)特殊利益论及其评介
  这种观点认为公共利益就是一种特殊的利益,这种特殊的利益具有整体性和普遍性的特点。如有学者认为,“公共利益是独立于个人之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。”[4]鉴于当代民主政治的逻辑是为社会公众服务,代表最大限度地实现以群体为基础的社会公共利益,[5]受此启发,有论者认为公共利益就是一种特殊群体的利益——弱势群体的利益。他们认为,“公共利益本质上就是弱势群体的利益。只要弱势群体的利益得到了保护,公共利益就得到了保障。”[6]
  笔者认为,这种观点看到了公共利益所具有的特殊性——即认为公共利益与一般的利益是相区别的。同时,此种观点也认识到公共利益有利于弱势群体的一面,这是值得肯定的。但该观点也存在如下局限性:(1)就公共利益的普遍性而言,笔者认为我们可能还是需要作出进一步说明。这主要是普遍性既有全国范围的普遍性,也有地区性的普遍性,那么公共利益所具有的普遍性是哪一种呢?笔者认为是两者兼有之。因此,在指明公共利益的普遍性的同时,还要说明其层次性,以对这种普遍性进行进一步的界定;(2)认为公共利益是一种特殊利益,也是值得商榷的。因为特殊是与一般相对的,那么,什么利益是一般性利益呢?这个问题也是难以回答的;(3)虽然公共利益有包含保护弱势群体利益的内容,但将保护弱势群体的利益和保护公共利益等同起来,则是大错特错的:因为公共利益不局限于弱势群体的利益,将这两者划等号是片面的。由此看来,该观点是值得商榷的。
  (二)非商业利益论及其评介
  有学者鉴于公共利益本身的复杂性,认为要想通过列举的方式穷尽什么是公共利益是十分困难的。换言之,这种定义进路看到了研究公共利益时方法性的不当,[7]因此通过排除什么不是公共利益这样一种方式来确定公共利益的含义。如有学者就认为,“社会公共利益是相对于商业利益而言的,国家利益是相对于私人利益而言的,国家利益跟私人利益、这是一对矛盾,私人利益不能侵犯国家利益。但是,国家也有商业利益,所以不能把国家财产权的行使都认为是社会公共利益。”[8]还有学者亦认为,在社会生活中,属于“公共利益”的情形是无法例举的,但是可以从反面说,凡是属于商业开发的,决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的的,所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要用土地房屋,这就成了平等主体之间的事情,那可以谈判。不能把任何商业开发的利益都叫做社会公共利益。所以我们在公共利益上应有更明确的规定,以免被滥用。[9]
  笔者认为,从方法论的角度看,此种界定公共利益的方式较之现在“流行”的许多定义,具有创造性。事实上,这一定义也是该论者看到了公共利益本身的复杂性,认识到对公共利益进行正面回答的难度,从而采取一种新的界定尝试。同时,该定义将纯粹商业利益排除在公共利益的范畴之外,在中国现行语境里,应该说还具有一定的可操作性,这是其优点。但该定义也有其不足。比如,完全将商业利益排除在公共利益的范畴之外,是否有否定利益本身的复杂性之嫌疑——前面的研究表明公共利益和个人利益、集体利益、社会利益及国家利益都有交叉的地方。同时,由于利益主体本身的社会性,那么我们就得正视这样一个现实:即存在商业利益和公共利益交叉的情况是无法避免的。因此,将商业利益一律排除在公共利益的范畴之外,虽然具有一定的可操作性,但是将问题简单化了。由于其看不到事物本身的复杂性,这种观点难免失之偏颇。
  (三)最大多数人的最大利益论及其评介开弓没有回头箭
  这种观点认为公共利益是最大多数人的最大利益,而且是一种人民群众的根本性利益,或者说它是一种由社会大众的偏好决定的利益,由于社会是不断发展变化的,因此公共利益也会随时代而发展变化。如有论者认为,公共利益就是最大多数人的最大利益,或者说,就是最广大人民群众的根本利益。公共利益是一个历史范畴,具有时代性、阶段性。由于受到认识等各种因素的制约,人们谈论的公共利益都是那个时代的公共利益,随着社会的发展,公共利益的范畴也将发生变化。[10]还有学者从经济学的角度出发,认为公共利益是一种社会大众的偏好,而这种“社会偏好”是由社会上的最大多数人形成的。根据这种观点,公共利益是一种能够决定社会偏好优次排序的利益,其可以用社会福利函数来表示。正如有学者所言,个人利益是用个人效用函数来表示的,它以个人需求与偏好为基础。而公共利益则可以用社会福利函数来表示,社会福利函数是一种社会偏好或社会排序,它以全体社会成员的个人偏好为基础,对于大家利益相关的、可供选择的各种事物和各种社会安排的一种优劣排序,如果这一社会福利函数存在,这种秩序能够排出,在这当中体现的便是公共利益。[11]
  笔者认为,这一观点的看到了公共利益是“多数人”享有的利益和公共利益具有发展性,是有其理论的洞察力的。同时,认为公共利益是一种社会大众的偏好的论点看到了公共利益和个人利益之间的密切关系,而且,其借助数学手段对公共利益进行界定,这反映了经济学这门社会科学的成熟性和其理论的解释力,这是该论点值得肯定的地方。但是,这一观点的缺陷也是很明显的:一方面,这种“最大多数人的最大利益论”的最大难点就是如何才算“最大”,这是一个艰难的理论问题。如果说公共利益具有某种程度的模糊性,那么,此种观点在对公共利益模糊性的克服上,基本上是没有任何进展的。因为如同什么叫“公共”众说纷纭一样,什么是“最大”也是一个难以界定的问题;另一方面,从偏好的角度来解释公共利益要借重一个“偏好排序”,这与上面的“最大”难以界定一样。同时,此种偏好排序也是主观性很强的,这就使得这种观点容易陷入主观主义的泥淖。
  (四)公共需求论及其评介
  有学者认为,公共利益就是一种公共需求,或者说公共利益产生于公共需求。[12]根据这种观点,公共利益是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员的需求、实现他们的共同目的,代表他们的共同意志,使其共同受益的一类事物。从根源上,公共利益源于人们的公共需求。[13]孙笑侠也认为,公共利益是公众对社会文明状态的一种愿望和需要。其内容包括:公共秩序的和平与安全;经济秩序的健康、安全及效率化;社会资源与机会的合理保存与利用;社会弱者利益(如市场竞争中的消费者和劳动者利益等);公共道德的维护;人类朝文明方向发展的条件(如公共教育、卫生事业的发展)等。[14]还有学者认为,公共利益就是一种具有社会共享性的资源,所有的社会主体可以无差别的享受。如有论者认为,在一般意义上,公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在这个意义上的公共利益,具有分享机会的无差异性和分享方式的双重性,因此需求者的数目并不是判定公共利益的唯一标准,公共利益也不仅仅表现为单一的国家利益或单一领域。[15]有学者甚至认为,此种公共需求或社会资源需求直接表现为社会对公共产品的需要。如有论者认为:“站在公众的立场上,公共利益是现实的,它表现为公众对公共物品的多层次、多样化和整体性的利益需求。”[16]还有学者认为,所谓“公共利益”是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员需求、实现他们的共同目的、代表他们的共同意志、使其共同受益的一类事物。[17]
  笔者认为,这种观点看到了公共利益惠及面的广泛性和公共利益本身的效益性,同时,从公共物品的角度对公共利益的解释也是一种很好的研究进路。这种观点注意到公共利益在很多情况下,特别是在市场经济时代往往以公共物品的形式表现出来,这是值得肯定的。但这一论点亦具有以下缺陷:(1)将公共利益等同于一种社会资源,纯粹从资源的角度解析公共利益,那么即使我们将资源的含义加以最宽泛的解释,也不能涵盖公共利益的全部内涵。而且,虽然我们可以说公共利益是一种社会资源,但社会资源并不一定就是公共利益;(2)公共利益是具有法律和道德正当性的,因为公共利益是不倾向任何特定人或阶级或集团的。如果把公众的对于公共产品的需求都等同于公共利益,其妥当性就值得怀疑;(3)虽然公共利益在市场经济中可能表现为公众的公共产品需求,但这里的问题是,在非市场经济时代,这种公共产品的公共利益解释论是否还具有解释力?这是一个需要进一步思考和回答的问题。
  (五)价值论及其评介
  这种观点认为公共利益就是一种价值。细分起来,这一观点包括以下五种稍有差异的观点:(1)公共利益是一种社会价值。如有学者认为,“公共利益总是与一个社会群体存在和发展所必须的社会价值有关。”[18]此外,麻宝斌博士也是持此种观点;[19](2)公共利益是一种一元的、抽象的价值。如我国著名行政法学者胡建淼指出,公共利益最早可以追溯到公元前5-6世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”,与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益,公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的共同目标。[20]另有学者也认为,公共利益是一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的共同目标;[21](3)公共利益是一种价值判断。如有学者指出,公共利益不是一个不可捉摸、深不可测的概念,而是与一个国家一定历史时期的根本任务紧密相连,并随着国家根本任务变化而发展变化。公共利益是建立在个人正当利益之上、由不特定人受益的并经立法者价值衡量后认定的高于个人利益的重大利益,是在一定历史时期主体对客体的法律、政治、经济甚至是文化、风俗习惯与宗教多方面的价值判断;[22](4)公共利益是“共同的善”这样一种社会价值。如我国诸多学者就将“公共利益”(public interest)与“共同的善”(common good)作为同义词出现在翻译作品中,如陈家刚在《协商民主》一书的附录中就将“common good”理解为公共利益。[23]还有学者将公共利益解释为公众追求的公共善的物化形式。根据这种观点,这种物化形式的公共利益又可以分为两类:一类是非产品形式的公共利益;另一类是产品形式的公共利益。产品形式的公共利益就是各种各样的社会福利,而非产品形式的公共利益主要指社群中所共同追求的价值、原则和精神上的共同理念;[24](5)公共利益是一种公共政策的价值取向。根据这种观点,政府公共决策的价值取向只能是公共利益。[25]“制定公共政策必须提倡公共精神,致力于追求公共利益。”[26]公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。[27]
  笔者认为,上述观点可以统称为公共利益价值论,即认为公共利益是一种价值(不管是社会价值还是某种抽象的价值,或者价值判断及“共同的善”这样一种价值等)。这一观点看到了公共利益本身的复杂性和抽象性——而这正是价值的特性,这是其理论优势。但是,这种观点的缺陷也是很明显的:(1)这种观点将公共利益解释为某种价值或者价值判断难免失之抽象;(2)把公共利益仅仅归结为某种价值或者价值判断,主观性色彩过于强烈,看不到或者说没有充分注意到公共利益自身客观性的一面;(3)关于公共利益是一种公共政策价值取向的论点依赖于对国家的公共利益本位假设,一是有循环论证的嫌疑;二是将受到公共选择理论的严重挑战;三是把国家实现公共利益的手段局囿于公共政策是很成问题的,也不符合现代国家供给公共利益的实际情况。
  (六)整体利益论及其评介
  这种观点认为,公共利益就是一种整体利益。如有学者认为,“公共利益就发生和形成于人与人、人与社会之间相互依存、相互作用的关系之中,是在人们之间相互关系中存在和凸现出来的整体利益。”[28]我国著名学者秋风认为,“所谓公共利益,应当是指全体社会成员的共同利益和社会整体利益,它具体体现为国防、外交等国家安全利益及社会经济秩序和公共福利等。”[29]颜运秋、石新中认为,公共利益在我国法律中的规定是非常普遍的现象,基本含义是全社会全体成员的共同的、整体的利益,既区别于社会成员个体的利益,但不是社会个体成员利益的简单相加,并与国家利益相区别。[30]还有学者从社会学角度对公共利益进行了解读,其认为,公共利益在社会学上,可以理解为以个体作为基本主体基础的“群体”、“整体”概念之下,集合个体利益、群体利益,然后集合成的整体利益。虽然有时候群体利益也可能是公共利益,但是单一主体——特别是依据民商法律注册为企业法人时,其主体利益一般不能被定义为公共利益。[31]
  笔者认为,认为公共利益就是整体利益的观点看到了公共利益所涉空间的广泛性和公共利益与其他利益相比所具有的整体性,这是有学术洞察力的。同时,这种整体利益的公共利益观点有效地排除了那些群体或者集体的利益,避免了在一般意义上将群体或者集体的利益等同于公共利益,这也是值得肯定的。但是,这一论点由于过于强调公共利益整体性这一方面而存在如下缺陷:一是失之于抽象,可以说是用一种抽象解释了另一种抽象;二是这种整体利益的公共利益观很容易将公共利益等同于全体社会成员的利

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